构建城乡统筹、适度普惠的社会养老服务体系
创新创优目标介绍：
社会养老服务体系建设是我市基本公共服务的重要内容。随着人口老龄化的发展，我市老年人口规模不断扩大，占总人口比例不断提高。为满足老年人的养老服务需求，提高城乡老人的生活品质，打造尊老爱老敬老的模范城市，2012年度，我局将“构建城乡统筹适度普惠的社会养老服务体系”作为创新创优项目。
一、创新背景
我市人口老龄化形势严峻，比全国提前11年进入老龄社会。2011年底，全市老年人口达122.19万，占户籍人口的17.53%，比全国平均高4个多百分点，高龄、失能、空巢老人不断增多。社会各界广泛关注养老服务问题。在近年来我局办理的人大建议案和政协提案中，有60%左右都是反映养老问题，呼声热烈。与此同时，我市养老服务体系建设刚刚处于起步阶段，供需矛盾还较为突出，仍需深化完善。在此背景下，我市以科学发展观为统领，积极贯彻十七大提出的“老有所养”、“以基本养老为重点”、十七届五中全会“优先发展社会养老服务”的工作要求，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的总体思路，全力推进以“居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为骨干”的养老服务体系建设。
二、项目实施
为应对人口老龄化挑战，我市制定了《关于加快推进养老服务事业发展的意见》（市委〔2010〕24号）以及《杭州市社会养老服务体系“十二五”规划》，明确了我市养老服务体系建设的发展目标是到2015年构建“9064”的养老服务格局，即老年人口中以社区为依托、社会化服务为协助的自主居家养老占90%，享受政府购买服务的居家养老占6%，入住养老机构集中养老的占4%。各区、县（市）认真制定了相关配套文件。至此，“构建城乡统筹适度普惠的社会养老服务体系”已成为全市养老服务事业发展的共同目标。目前，已经落实了以下工作任务：
（一）建立健全了以居家为主体、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系。一是完善社区养老服务。新增社区居家养老服务站1789家（累计2167家），覆盖全部城市社区以及50%的农村社区。建成“星光老年之家”3473家，为全国首个实现“星光老年之家”城乡社区全覆盖的城市。新增老年食堂763家（累计913家），居家养老服务照料中心214家，初步构建居家养老服务15分钟步行服务圈。主城区有四个区（上城、下城、江干、西湖）被评为全国养老服务示范活动示范单位，位居省会城市之最。二是加快养老机构建设。共建成养老床位数41616张，每百名老年人拥有床位数3.26张，比“十一五”期初增长了170%，提前三年实现全省“十二五”期间养老服务体系建设的目标任务。其中，护理型床位13621张，占比32.73%，有针对性地解决了失能、失智老人的养老问题。市第三社会福利院（2000床）将于2013年重阳节投入使用；市区联建的径山大型养老机构正在筹建中。三是提供政府购买养老服务。全市累计投入1.8亿元，为4.66万余名符合条件的城乡老年人提供以生活照料为主的免费居家养老服务。服务补贴还可带入养老机构或转换为医院护理费补助，有效解决了老年人的生活照料问题。
（二）加快社会养老服务的制度化、规范化、信息化建设。一是制定并试行了养老服务“两标准两办法”（居家养老服务标准、居家养老需求评估办法、养老机构服务标准、国办养老机构准入评估办法），规范了养老服务管理。通过生活自理能力等因素综合评估，科学界定养老服务需求，确保经济困难的失能失智老人优先享受服务补贴或入住国办养老机构。“两标准两办法”被民政部《社会福利》杂志连续两期刊登推荐。二是出台地方标准规范。制定了《养老机构服务规范》、《社区居家养老服务照料中心建设与管理规范》，即将发布实施。会同上城区制定的“居家养老管理与服务规范”被认定为省级标准推广实施，正在申请国家标准。三是推进“数字养老”服务平台建设。根据2012年邵占维市长提出的“压缩部门经费用于老年人关爱手机项目建设”的工作要求，积极开展相关调研，并在上城、下城、建德开展试点工作。
（三）引导和鼓励民间资本参与养老事业及产业。一是落实优惠扶持政策。主城区用地自建的养老机构可享受每床1.8万元，最高3万元的建设补贴；同时给予入住老人每人每年1440元-5400元的寄养补助。二是社会办养老机构不断增多。全市共建成社会办养老机构70家，床位数13878张，占比33.35%。医养结合型的社会办养老机构深受老年人欢迎。三是居家养老服务实体蓬勃发展。引导和鼓励社会中介组织、家政服务行业为社区居家养老提供服务，共有居家养老服务实体20余家，服务人员1500余人。
（四）加强养老服务人才队伍建设，提升养老服务水平。一是完善四级养老服务组织网络。全市建立了市、区（县、市）养老服务指导中心、乡镇（街道）居家养老服务照料中心、社区（村）居家养老服务站，建立了较为完整的养老服务组织网络。二是加强养老护理员培训。在慈善资金的资助下，免费培训养老护理员4000余名，其中中级100余名，初级和上岗证2700名，持证上岗率达60%以上。举办了三届全市养老护理员职业技能竞赛。在2012年全省女职工岗位创新技能竞赛（养老护理项目）中获得团体第一名，个人前三名。在全国同类竞赛中获得团体第一名，个人前二名。三是开展志愿为老服务。建立了“银龄互助”队伍2468支，志愿者人数4.9万余人，开展常态化为老志愿服务。依托市慈善总会杭网义工分会，开展空巢老人“一对一”结对帮扶服务，取得良好效果。
（五）统筹城乡养老事业发展，增进农村老年人社会福利。全市召开了推进城乡统筹农村居家养老服务工作会议，出台了《关于推进城乡统筹农村居家养老服务工作的实施意见》（市委办〔2011〕12号），大力推进农村养老服务。一是建好用好“星光老年之家”。共建立农村“星光老年之家”3201个，实现行政村全覆盖，不断完善设施、丰富功能，为老年人提供了休闲娱乐等服务。二是实施政府购买服务。通过评估，为2.27万名农村困难、高龄老人提供免费的上门照料服务。三是因地制宜建设农村老年食堂。建成农村老年食堂505家，对老年人实施价格优惠，开展送餐服务，使1万多名失能、孤寡、空巢等老年人“吃上热菜热饭”。四是建设居家养老服务照料中心。在建成一批农村居家养老服务设施的基础上，2012年，市农村公益金又列支3500多万元，专项补助174家综合性农村养老服务照料中心建设，实现农村居家养老服务普遍惠及。
三、创新亮点
（一）理念创新。将养老服务对象由重点保障“三无”和五保对象拓展到惠及城乡122万全体老年人，将养老服务的内容由生活照料拓展为向老年人提供包括生活照料、专业护理、医疗保健、休闲娱乐、紧急救助等多层次、全方位的养老服务，老年福利由救济型向适度普惠型转变。
（二）体制创新。建立养老服务体系联席会议制度。完善市、区养老服务管理组织体系，在各区、县（市）民政局设立具体负责养老服务工作的科室，并配备专职人员，加强对养老服务工作的领导，加大工作推进力度；将养老服务纳入政府重要议事日程，纳入市委、市政府对区、县（市）党委政府的综合考核。
（三）政策创新。以市委、市政府名义出台全面推进养老事业发展的政策性文件及实施细则，在组织保障、民办公助、队伍建设、布点规划等多个方面实现重大突破和创新。加大对民办养老机构的补助力度，创新性给予养老机构运营补贴，在全国率先对营利性养老机构给予补助，率先成立了养老服务建设基金，为建设初期资金困难的民办养老机构给予贴息补贴。
（四）规划创新。制定出台《杭州市社会养老服务体系“十二五”规划》，明确了“9064”的养老服务事业发展目标；制定出台《杭州市养老服务设施布点规划（2011-2020）》，分市、区、居住区和居住小区四级对养老机构和居家养老服务设施进行统一布局和功能分类，参照小学、幼儿园的做法，按照每百户20平方米建筑面积的标准，配建居家养老服务设施，破解养老服务设施不足、养老机构“落地难”问题。
（五）标准创新。在全国首创养老服务“两标准两办法”，建立养老服务需求评估信息系统，形成公平合理、科学规范的养老服务标准管理、需求评估、服务补贴、质量评价四大养老服务管理机制，推进养老服务规范化、标准化、信息化建设。建立了杭州市养老机构服务规范、杭州市社区居家养老服务照料中心建设与管理规范两个地方标准，推动了养老服务的规范发展。
（六）服务创新。加大养老服务设施保障，全市实现“星光老年之家”城乡全覆盖，初步构建社区养老服务15分钟步行圈，在全国范围内率先实现城乡居家养老服务全面覆盖，政府购买养老服务占城市老年总人数的5.75%。创新养老护理员培训方式，完善养老服务组织体系，提高护理员待遇，加强培训，实现养老护理员60%持证上岗，加快培育居家养老服务组织，强化人才服务队伍保障。率先在全省范围内实行养老服务补贴制度，实现了由“补贴机构”向“补贴个人”的转变。
（七）统筹创新。全面统筹城乡养老服务，着力推进农村养老服务。加快建设农村居家养老服务设施，新建设174家农村综合性居家养老服务照料中心，每家给予20万农村公益金资助；在30%的行政村（社区）建有老年食堂，50%的行政村（社区）建有居家养老服务站。加大农村失能老人照料，通过银龄互助等活动，实现政府购买农村居家养老服务占老年总人数的2.69%；加强农村自助组织建设，村村建有农村老年人协会。
四、创新成效
本项目的完成，充分体现了基本养老公共服务的均等化，取得了显著的成效。一是社会评价满意。项目得到了老年人特别是经济困难的失能、失智老人、独居、空巢老人及其家属等的广泛好评。二是服务设施广泛覆盖。居家养老服务设施形成了市、区（县、市）、乡镇（街道）、社区（村）的四级覆盖网络，初步构建了15分钟的步行服务圈。机构养老不断完善，满足了老年人多元化、多层次的入住需求。三是服务品质不断提升。通过实施养老服务标准和评估体系，在全市建立公正合理的养老服务标准化管理机制、评估机制、补贴机制和质量评价机制，促进了服务资源的公平分配和有效使用。通过养老护理员免费培训，更好地满足了老年人的专业照护需求。四是社会各界广泛参与。培育了养老服务需求，加快了社会办养老机构和居家养老服务实体发展，推动了养老产业发展。社会办养老床位从17%提高到了33%。“打造长三角地区的养老服务产业基地”的设想得到了部分区县市政府，以及社会各界的积极响应。五是推动了政府社会管理的创新。通过建立城乡统筹、适度普惠的社会养老服务体系，形成有效的社会支持系统，更好地服务所有老年人，成为落实科学发展、推动政府社会管理创新、破解老龄化难题的经验之一。项目的实施，引导全市形成了浓厚的敬老孝亲、爱老助老的良好社会氛围，推进了城乡精神文明建设，促进了社会的和谐稳定。
五、项目难度及突破
我市“构建城乡统筹适度普惠的养老服务体系”项目得到了各部门、各区县市、社会各界的大力支持，但在推进过程中仍然面临着较大的难度。一是理念突破难。在实践中，仍有部分同志认为政府为经济条件较好的老年人或有子女的老年人提供服务，并不在职责范畴；一些乡镇（街道）敬老院由于传统思维，不愿意接受社会老人入住等。二是涉及部门多。养老服务体系建设涉及到发改、财政、国土、规划、交通、卫生、工商等多个部门。三是政策支持少。在农村集体土地、宅基地兴办养老机构方面，并未有相应的政策支持。四是推进难度大。特别是农村地区，由于集体经济薄弱，居家养老服务发展缓慢，推进难度大。五是护理员队伍不稳定。养老护理岗位苦脏累、待遇差，人员流失严重。从业人员年龄偏大、学历较低，专业技能偏低，中高级人才尤为缺乏。
针对上述难点，我局积极与各部门、各区县市加强沟通协作，通过制定政策、落实政策、宣传政策等转变了一些同志和基础单位的传统思维，使得适度普惠的服务理念深入人心；通过与消防部门的积极联系，使得农村地区开办养老机构成为现实可能；在市统筹办的帮助下，连续两年用公益金资助农村养老设施建设，取得了良好成效；我局邵胜局长牵头开展“养老护理员队伍建设”课题研究，为进一步加强服务人员队伍建设提供了新的对策。
六、社会公众评价
杭州市城乡统筹适度普惠的养老服务体系建设项目实施后，得到了广大市民特别是老年人的极大欢迎，引发了社会的高度关注。
（一）上级领导评价。2012年3月，我市受邀参加国务院发展研究中心举办的国际性“养老服务体系发展战略研讨会”，作为唯一地方代表介绍了养老服务体系建设的理念与实践情况。11月24日，民政部窦玉沛副部长专门批示：“杭州市强化社会养老服务体系建设组织领导，特别是在规划引领、资金投入、土地利用、优惠政策、人才支撑、体制机制创新等关键环节目标明、力度大、含金量高、举措具体可行，很多方面都走在全国前例……向全国推广，同时推荐给社会报宣传推广。”11月29日，陈加元副省长批示“杭州市贯彻全省养老服务体系建设推进会迅速认真及时有力，政策措施系统全面扎实有效，省民政厅可转发各地学习借鉴”。国务院发展研究中心社会发展部贡森副部长、民政部政策研究中心王爱萍主任来我市调研时，也给予了我市养老服务工作高度评价。陈加元副省长在西湖区考察时，还肯定我市养老工作“势如破竹，突飞猛进，全国示范，全省引领”。
（二）新闻媒体宣传。中央电视台、中国社会报、中国民政、社会福利、人民网、新浪网、浙江电视台、浙江日报、浙江民政、浙江老年报、钱江晚报、杭州日报、杭州电视台、都市快报等新闻媒体对我市养老服务体系建设进行了全面报道，网络转载约35.4万条。
（三）经验交流。山东省、江苏省、广东省、海南省、郑州市、大连市、南京市、张家港市、宣城市、湖州市、宁波市、舟山市等省市先后来我市专程参观考察，学习我市先进经验。
七、自评结论
杭州市构建城乡统筹适度普惠的社会养老服务体系建设的探索和实践，体现了市委、市政府对民生工作的高度重视，诠释了民政部门“以民为本、为民解困、为民服务”的服务宗旨。一是受益面广。惠及全市122万多名老年人及其家庭。有4.66万名老年人享受政府服务补贴，8000余名失能老人享受社区长期照护服务，2.5万余名老人优惠就餐；近2万名入住养老机构的老年人，实现养老机构从“人等床”到“床等人”。免费培训养老护理员4000余名，帮助了更多的劳动者特别是4050人员实现就业。二是社会影响大。项目实施，得到了中央电视台、人民网、新浪网、浙江电视台、杭州电视台、杭州日报等主流媒体的高度关注和报道，受到了各界人士的好评，在全国、全省范围内产生了广泛影响，提升了城市的知名度和美誉度。三是示范性强。城乡统筹适度普惠的服务理念和模式，在国内产生较大影响，被民政部、省民政厅作为典型推广，为全国、全省探索出一条积极应对老龄化，构建适度普惠、城乡统筹养老服务体系的新路，具有典型的引领、示范和带动作用。 | 
