杭州运河历史街区管理体制创新——以大兜路历史街区为例

实施单位：运河综保委（市运河集团）

考核得分：1.8861

创新创优目标介绍：

历史街区，是保存有一定数量规模的历史遗存、具有完整典型风貌、融合一定城市功能和生活内容的城市地段。杭州运河历史街区是杭州依托运河，保存运河漕运文化和市井文化，反映杭州沿河传统生活方式的城市街巷。国内外无数实践经验表明，科学的管理模式创新对一个历史街区的可持续发展将产生全局性影响和战略性意义。我们在对国内诸多历史街区进行调研的基础上，对运河历史街区管理模式进行了分析，并通过大兜路历史街区予以应用、演绎、发展和创新，逐步探索且建立了符合实情的、被实践证明成功有效的、具有杭州运河特色的历史街区管理新模式。

一、他山之玉：国内历史街区管理经验借鉴

我们于2009年11月正式启动了全国范围内的“历史街区管理模式”专题调研，并选择几个典型的管理模式进行比较。

（一）历史街区管理模式特点

1、杭州吴山片区、中山路历史街区

针对吴山片区、中山路的保护和改造，杭州上城区政府专门设置了吴山地区开发建设指挥部和中山路综保指挥部，同时又成立了清河坊历史街区管委会，实行“三块牌子，一套班子”的运作方式。

管委会负责清河坊历史街区、南宋御街?中山路历史步行街的保护、管理和监督工作；同时斥资组建清河坊商业管理有限公司和清河坊经济发展有限公司，全面负责清河坊和南宋御街的招商、宣传、商务服务和物业管理等工作。

图1 杭州吴山片区、中山路历史街区管理组织架构

2、成都宽窄巷子特色商业街区

宽窄巷子为成都三大历史文化保护区之一，由成都文化旅游发展集团有限责任公司负责项目投资、招商、运营和管理。成都文旅集团下设文旅资产运营管理有限责任公司，负责街区商业定位、招商规划、市场营销和物业管理。

图2 成都宽窄巷子特色商业街区管理组织架构

青羊区政府成立宽窄巷子历史文化保护区管理委员会，由街道与资产公司负责人组成管委会办公室，负责街区日常行政事务管理。

3、1912历史街区项目

1912历史街区项目均由南京一九一二投资集团通过“租赁→招商→转租”的方式来运营。南京1912和无锡1912项目的业主分别为江苏省政协和无锡市城投集团站前商贸城。前者的运营和物业均由一九一二投资集团统一管理，街区每年向省政协上缴租金达4000多万元。而后者由1912集团负责街区的业态策划、招商运营和宣传推广，由业主方外聘的保安公司负责街区治安，由各商家自理街区的保洁，这给项目后期的运营管理带来了一定的问题。

为支持1912历史街区项目运营，南京玄武区政府和无锡崇安区政府分别组建了南京1912街区管委会和无锡1912治安办，专门协调街区治安、消防、税务等行政事务管理。

图3 1912历史街区（部分）项目管理组织架构

（二）管理模式分析

通过对国内诸多历史街区的调研考察，我们对其管理模式进行了比较分析（表1），并归纳了成功经验与典型不足。

表1 历史街区管理模式比较

二、固本培元：杭州运河历史街区管理模式创新

（一）大兜路历史街区概况

大运河杭州段由南至北依次分布着大兜路、小河直街、拱宸桥桥西、塘栖水北等历史街区。大兜路历史街区位于杭州运河江涨桥畔，街区内有沙河弄、仁和仓弄、香积寺巷等传统巷弄，历史上一度为“十里银湖墅”的中心。但随着城市化进程的加快，街区独有的文化和风情，在现代文明的冲击下，迅速流失。

2008年，大兜路历史街区综合保护开发工程正式启动。街区占地面积9.5公顷，总建筑面积约5万平方米，其中商业物业面积约为2万平方米。街区仍保留有香积寺石塔、国家厂丝仓库等文保单位；同时以复建香积寺为核心，保护性修复了一批具有清末民初风格的民居建筑群。总体致力于打造一条集遗产保护、文化休闲、商贸旅游、生活居住等多元功能于一体的，并能彰显运河最南端经济发达、文化昌盛、社会和谐的具有地域特色的历史文化精品街区。

作为杭州市第五次推出“新运河”的重点项目，大兜路历史街区于2010年国庆节前全面开街，得到了市民游客很高的评价，并成为杭州高端商务和品质消费的首选地之一。

（二）大兜路历史街区管理模式创新

历史街区管理模式是一整套具体的管理理念、系统结构和操作方法并将其反复运用于实践的体系。我们高度重视管理理念革新，有效识别管理范围适新，科学推进管理架构更新，灵活实现管理方式出新，积极探求管理实践谋新，以管理模式创新为重要抓手，大力促进杭州运河历史街区的全面复兴，努力保障大运河杭州段“还河于民、申报世遗、打造世界级旅游产品”三大战略目标的顺利实现。

1、高度重视管理理念革新

按照“市区联动、市场运作、坚持标准、自求平衡”的理念管理和经营大兜路历史街区。市运河综保委、拱墅区及属地相关部门联动协作，各司其职，发挥优势，形成合力。一方面，以立足社会公共利益为理念核心，抢救性保护、修缮街区内的历史文化遗存，改善街区生活品质。另一方面，正确处理遗产保护与利用的关系，将大兜路历史街区打造成为具有文化特质、时代特征、生态特色和运河特点的都市文化休闲型和谐街区。

2、有效识别管理范围适新

综合城市周边环境发展和街区自身传统文化资源保护和展示利用的关系，以保护街区的存在环境、历史载体和文化内涵为三条主线，将管理范围界定为回迁居住安置区块、仓储文化保护区块和禅宗文化开发区块。街区管理范围不仅仅局限于商业场所，其外延还涵盖了回迁居民、社区、历史建筑、街区文化、寺庙等内容。

3、科学推进管理架构更新

（1）建立专业公司运营实体

由建设单位的下属单位——杭州运河集团投资发展有限公司（以下简称投发公司）专门组建大兜路商业管理分公司（后更名为投发公司文旅资产运营管理分公司），作为常设机构，负责街区招商、运营和管理。分公司下设运营发展部、物业安全部、综合管理部等机构，具体职能包括业态策划、招商运营、商务管理、宣传推广和物业监管等。投发公司领导和监督分公司运作，并对其进行定期的绩效考核。从一个经营管理部门转变为实体，一则有效缓解了当时因人员紧张而造成的持有物业运营压力；再则，将历史街区运营管理职能从投发公司的众多职能中单独析出，并组建运营实体，远期实现对杭州运河沿线历史街区的统一规划、统一招商、统一运作和统一管理，将十分有利于维护运河历史街区的可持续发展。

（2）建立“大管委会”的街区管理格局

与诸多历史街区相对虚设的管委会不同，运河综保委会同拱墅区政府共同组建了由投发公司、湖墅街道（属地管理单位）及其他相关职能部门组成的大兜路历史街区管理委员会。并分别派员组成管委会办公室，与文旅资产运营管理分公司按照“两块牌子、一套班子”的模式运作，分别从策划、招商、物业管理和行政管理等方面对街区实施全方位管理。

“大管委会”街区管理格局的形成，是建设单位与属地共治街区模式的一次有益探索，是市区联动理念的落实。在赋予管委会充分权限和完整职能的同时，利用双方特长，充分调动管理各方的参与积极性，分工协作，权责明晰，也因而具有更强的针对性、更高的操作性和更好的借鉴性。

（3）建立物业管理的市场对接口

大兜路历史街区的物业由分公司通过向社会购买劳务和服务的方式，对四保（保洁、保安、保修、保绿）实行专项委托管理。一定程度而言，物业管理的市场化不仅可以有效利用专业单位的经验和资源，控制管理成本；而且能够改变以往因多头管理导致的人浮于事、效率低下等弊端，从而形成“多方参与、协调配合、形成合力、共同推进”的街区管理新局面。

图5 大兜路历史街区管理组织架构

4、灵活实现管理方式出新

（1）街区运营，定位先行

针对整治后的大兜路历史街区业态管理，运河综保委于2009年11月组织专业力量，对街区业态策划与定位进行专项研究。在详细勘察街区空间形态和广泛征求社会意见的基础上，立足长远，统筹全局，将大兜路历史街区总体定位为“以中高档餐饮、会所为核心，融入禅宗文化元素的美食休闲特色街区”。

（2）业态导引，品牌先行

按照“市场运作、坚持标准、自求平衡”的原则，结合大兜路历史街区的总体定位，运河综保委于2010年4月全面启动了街区招商工作。本着“多中选好，好中选优”的基本思路，广招商、招好商，先后引进香樟雅苑、绿茶、江南驿、翠越会、寿康永等高端餐饮主力品牌，同时丰富了素食素席、禅居酒店、休闲茶楼和康体养生等业态组合，并于当年6月完成全部物业的招商与签约进驻。

（3）角色转换，服务先行

作为街区运营管理方，运河投发公司加快现代管理职能转变和管理角色转换，变“业态监管”为“主动服务”，努力突破时间紧、任务重、困难多等不利局面，全力推进商家装修、开业筹备等具体事宜，积极配合商家按期进驻街区。

5、积极探求管理实践谋新

（1）技术层面，公众参与决策

借力“外脑”，借助专家组出谋划策，借助新闻媒体问计于民，群策群力，及时将重要的决策过程和整治成果向社会进行公示，听取社会各界的建议意见。如2010年4月，面向社会公开征集大兜路历史街区案名及宣传语，前后收到1000多个品牌名和800多条宣传语，为大兜路历史街区的管理和开发广开了思路。

（2）政策层面，有机疏减容量

大兜路历史街区的保护整修范围内，一院多户较多，人口密度较高。针对不同年代、性质、风貌完好度及保存质量的建筑，启动危旧房改善及配套公建项目二期工程，按不同类别拟定人口疏减和保护整治政策，建设回迁安置用房及配套公建建设总计建筑面积27140m2。

（3）资金层面，市场平衡运作

确定大兜路历史街区整修保护的业主单位为运河综保委；街区规划范围内与历史文化保护无关的企事业单位一律外迁；街区商铺，经保护整修后实行公开招租，所得租金用于平衡先期投入成本及街区的后续保护管理；取得商铺使用权的单位或个人，其经营活动应符合街区区块功能和业态布局要求。

三、继往开来：管理模式创新效益与推广

科学的、合适的、持续的管理模式创新对提升历史街区的整体价值和生活品质将产生显著的影响。通过大兜路历史街区的管理实践，我们逐步探索并最终建立了一套符合街区实情的被实践证明成功有效的具有杭州运河特色的大兜路历史街区管理新模式，并取得了较为理想的综合效益。

（一）管理模式创新效益分析

1、管理效益

通过管理理念革新，有效引导了管理范围、管理架构、管理方式和管理实践的正确方向；通过管理范围的适新，清晰界定了运营管理职责权的作用对象客体；通过管理架构的更新，极大提升了街区运营的管理绩效，降低了管理成本；通过管理方式的出新，深度盘活了街区的空间价值和品牌发展潜能；通过管理实践的谋新，根本保障了街区管理各方的多元利益和街区的长远可持续发展。

2、生态效益

深层次挖掘多元的街区内涵和提炼原味的街区风貌，进一步复原、巩固和活化街区自然景观生态和历史人文生态的综合治理成果，使原生态水脉和原生态文脉不只在空间形态、街巷肌理方面得到体现和延续，而且在生活方式、人文形态和业态功能方面同样得到培育和发展，努力为杭州留下一段真实的运河DNA。

3、经济效益

一方面，通过大兜路历史街区的空间更新和置换，显著提升了街区及周边土地的级差地租和街区总体的物业价值，增加了整条历史街区的租金收益；另一方面，实现街区品牌溢价，延长消费逗留时间，有力推动了以高端商务、休闲旅游、康体养生为主导特色的历史街区现代服务业发展。经初步统计，自2011年6月至9月，街区消费人数达到244476人次，实现营业总收入2702.48万元，缴纳税金达到149.39万元，成为拱墅区重要的税收来源。2011年9月，大兜路历史街区与紧邻的胜利河美食街一起荣膺“中国特色商业街”称号。

4、社会效益

大兜路历史街区是在长期的历史进程和变迁中发展起来的文化遗产，是活着的文化遗产，在保有历史街区原有形态后，也留下了街区的原住民，保留原有的生活方式，改善生活环境和品质，让游客和市民能够享有、享受、享乐社会共同福祉。

（二）管理模式推广

大兜路历史街区为代表的杭州运河历史街区管理模式创新在位于运河沿线的小河直街、拱宸桥桥西、余杭塘栖水北历史风情街区中推广并成功概化，取得了有目共睹的实效。2011年至今，下沙白杨街道、江干区政府、宁波市、海宁市等数队相关部门及党政代表团赴大兜路历史街区考察，交流学习管理模式和开发经验。大兜路历史街区管理模式创新初步显现出其标杆示范效应，也得到了更深层次的肯定与更为广泛的传播。