进城务工人员子女教育的创新与实践

实施单位：市教育局考核得分：2.3368 创新创优目标介绍：

在市委、市政府的正确领导和大力支持下，杭州市教育局关注民主民生，努力学习实践科学发展观，积极探索进城务工人员子女在杭就学的路径，逐步形成具有杭州特色、以“低门槛、双通道、一站式、上好学”为特征的进城务工人员子女教育新模式，初步实现了“让更多的人接受更好的教育”的目标。2009年，全市共解决义务教育阶段进城务工人员子女在杭就读17.46万人，占义务教育阶段在校学生总数的25.5%，其中城区在读进城务工人员子女7.9万人，占城区义务教育阶段学生总数的38.92%。关注弱势群体，让进城务工人员子女享受同等教育权利，在社会引起了强烈的反响，人民日报、光明日报、中国教育报、杭州日报、钱江晚报、中国新闻网等多家媒体对杭州的这一做法予以肯定，该举措获得了“首届全国教育改革创新特别奖”。12月26日，由国家教育部、中国教育学会、中央教科所、浙江省教育厅、广东省教育厅、华东师大、浙江大学、浙江省教科院等单位8位专家组成的鉴定组，对该项目进行了鉴定，认为该项工作具有开创性，在全国处于领先水平，为促进教育公平提供了十分宝贵的经验。

一、创新项目的提出：提升进城务工人员子女教育品质是杭州破解教育公平的新难题

（一）进城务工人员子女在杭就学人数的快速增长给杭州教育优质均衡发展带来了新的问题

改革开放以来，杭州和其他大中城市一样，随着城市化步伐的加快，大量农民涌入城市务工，其子女也跟随父母进城，据统计，从2003年起，在杭就读的进城务工人员子女每年都保持着两位数的增幅，到2009年已达17.46万人，约是2003年的2.7倍。随着进城务工人员子女的急剧增加，冲击了传统的以本地常住户籍人口儿童为对象的教育制度安排，由于城乡户籍壁垒的存在，造成了一些进城务工人员子女的教育边缘化和教育平等权的缺失。因此，确保进城务工人员子女享受同等教育的权利，正成为城市化进程中教育面临的新命题。

同样，快速增长的进城务工人员子女就学人数给杭州教育的优质均衡发展带来了前所未有的压力，生源多与教育资源短缺的矛盾空前突出。首先，进城务工人员子女就学需求远远超过杭州教育的承载力，持续增长的外来务工人员进入杭城，使市区接纳进城务工人员子女就学的压力有增无减；其次，进城务工人员子女就学影响了推进杭州小班化教育的进程，分摊了捉襟见肘的杭州教育经费；再次，进城务工人员子女就学产生了杭州教育管理的新难题，进城务工人员子女对入学的需求造就了新的教育市场，产生了简易校舍、不合格师资、不规范管理和未经审批的学校，政府及教育行政部门面临着取缔非法学校和管理、引导、规范招收进城务工人员子女的民办学校等管理新问题。

（二）妥善解决进城务工人员子女教育问题是政府稳定社会、促进经济发展的重要手段

有学者指出，进城务工人员由于长期生活在贫困中便会滋生出一套与社会主体文化不同的“贫困亚文化”。这种亚文化一旦形成，便会对周围的人，特别是对后代产生不良影响，长此以往会形成“贫者越贫”的马太效应。从社会发展的普遍规律来看，受教育年限越长的人，通常获得的社会资源就越多，对社会的回报越多；相反，受教育年限短的人，越难获得社会资源，对社会产生的消极影响也越多。进城务工人员子女往往在社会权利、资源配置方面处于极其不利的地位，如不重视对进城务工人员子女的教育，只会对社会稳定产生消极作用。从目前情况看，进城务工人员子女教育问题已从家庭问题转变为社会问题，变成弱势群体诉求受教育的权利；已从社会问题转变为政策问题，进城务工人员子女教育补偿性政策出台与否将影响杭州的经济与社会的发展；已从政策问题转变为文化问题，防止边缘人群形成消极的边缘文化。因此政府必须重视并切实解决这一问题，否则将为此付出极为昂贵的代价。

另外，从发展的趋势看，随着城市化进程的加速，很多进城务工人员子女将留在杭州，成为新杭州人，成为新杭州的建设者。如果给他们更多的教育资源，让其接受良好的教育，那就会对城市发展作出很大的贡献，反之，可能成为城市发展的负担。因此，提升进城务工人员子女的教育水平，从表面看是提高了每一个进城务工人员子女的个体素养，提高这些人的生存能力，但从深层次的意义上看，这是一项充分发挥教育的教化功能、提高杭州城市文明、稳定社会、为未来奠基的伟大工程。

基于以上的思考，杭州市教育局把解决进城务工人员子女教育问题作为关注民生、推进教育公平的实事工程加以研究，以民生、公平、全纳为价值取向，创新进城务工人员子女教育的政策框架，加强进城务工人员子女教育的针对性与有效性，确保进城务工人员子女不仅好上学，而且能够上好学，创新具有杭州特色的进城务工人员子女教育新模式。

二、创新项目的实施：建立进城务工人员子女教育新模式的政策、服务、保障三大系统

（一）低门槛、双通道：推进妥善解决进城务工人员子女在杭就学的政策系统

1.超前规划：以“低门槛、双通道”为要求规划进城务工人员子女入学路径

降低进城务工人员入学门槛，坚持以“公办学校为主、民办进城务工人员子女学校为辅”的原则，规划我市和各区、县（市）教育发展规划。一是各级教育行政部门结合我市城市发展规划、我市常住人口和流动人口子女总体规模的发展趋势，充分考虑符合条件的进城务工人员子女入学需求，保障进城务工人员子女接受九年义务教育。二是印发《杭州市区住宅区配套中小学（幼儿园）建设管理暂行办法》，鼓励公办中小学充分挖掘潜力，尽力接受进城务工人员子女。三是鼓励社会组织和公民个人在进城务工人员相对集中的区域，举办独立设置的进城务工人员子女学校。

2. 完善政策：形成进城务工人员子女在杭就学政策体系

根据进城务工人员子女的教育现状，杭州市教育局不断完善教育政策， 2004年，出台了《关于外来务工人员子女在杭就学的暂行管理办法(试行)》，规范了进城务工人员子女就学的相关行为；2008年，下发了《杭州市义务教育阶段进城务工人员子女在杭就学暂行管理办法》，对进城务工人员子女在杭接受义务教育的条件、入学程序、要求和政府各部门的职责作了进一步的明确要求；2009年，下发了《关于切实做好进城务工人员子女义务教育工作的实施意见》，形成了进城务工人员子女教育的政策、服务、保障等三大系统，保障了符合条件的进城务工人员子女在杭州接受公平、优质教育。

3.“免补同步”：建构进城务工人员子女教育资助体系

一是在我市学校就读的进城务工人员子女与杭州户籍孩子享受完全一样的义务教育免费政策。2009年各级政府免除全市进城务工人员子女义务教育经费达9135.6万元。二是建立民办进城务工人员子女学校学生学费补助制度。 2009年4月，对在进城务工人员子女学校就学的19836名进城务工人员子女发放教育培训消费券每人300元，共计595.08万元。2009年下发了《关于进一步完善进城务工人员子女教育专项经费补助的通知》，决定对在民办进城务工人员子女学校就学的学生给予学费补助，补助额度不少于每生每学期300元，累计下发616万元。三是完善困难家庭进城务工人员子女资助体系，将杭州户籍学生享受的困难补助政策覆盖至进城务工人员子女。四是落实专项经费1335万元。

（二）一站式、多平台：实施妥善解决进城务工人员子女在杭就学的服务体系

1.建构预测机制：为合理配置教育资源、妥善解决进城务工人员子女入学创造条件

针对进城务工人员子女入学流动性大的特点，我市各级教育行政部门建构进城务工人员子女入学需求预测机制，主动加强与政府有关部门、社区等的联系，通过多种渠道开展对区域内进城务工人员子女入学需求的摸底预测，如开展对区域内的公民办幼儿园大班儿童进行摸底、对外来生的人数及其家庭的暂住情况、工作情况、下半年的去向等进行全面统计；根据学区，分块进行旧城改造、农居点改造情况调查摸底，了解出租房中的进城务工人员及其子女等，通过这些方式对进城务工人员子女进行调查、登记和预测，根据调查预测结果制定招生计划，把符合条件的进城务工人员子女列入学校招生计划，提高了进城务工人员子女入学需求预测的准确性，为合理科学制定招生计划创造了良好的条件。

2.“一站式”：创新便民、快捷的进城务工人员子女招生报名机制

为了方便群众，避免进城务工人员子女入学过程中多处奔波，我市各级教育行政部门搭建了“一站式”的进城务工人员子女就学报名平台，形成便民、快捷的报名机制。一站式是指让符合条件的进城务工人员子女一次报名即完成入学手续，即进城务工人员子女向暂住证所在教育服务区学校报名，只要符合入学条件，不论教育服务区学校是否可以接纳，学校均应受理报名工作，当服务区学校因报名人数超过计划招生人数不能接纳学生就学时，由服务区学校报所在区教育局统筹协调，安排至周边学校就读。在报名结束后，各区、县（市）教育局根据报名情况充分挖掘潜力，加强统筹，提高接纳进城务工人员子女入学的能力，如区内统筹有困难，则由市教育局统筹。

3．“多平台”：建立与进城务工人员子女就学信息相对应的服务体系

为让进城务工人员及时了解子女入学信息，提高进城务工人员对子女入学政策的知晓程度。根据进城务工人员居住分散，对子女入学信息不及时、不全面等问题，我市各级教育行政部门努力搭建进城务工人员子女入学信息服务网络平台和社区服务平台，通过新闻、网络媒体发布消息，通过社区、企业等部门下发进城务工人员子女入学服务卡、张贴招生通告、举办各种形式的入学咨询等多种方式，及时有效地将进城务工人员子女在杭就学的条件、办理方法、程序、享受权益等告知进城务工人员。

4.创建网站：搭建全国首家进城务工人员子女教育平台

2009年11月，经过一段时间的筹集，建立并开通了进城务工人员子女教育网（wgw.hzedu.net）。该网站具有政策咨询、信息发布、入学帮助、教学辅导等功能，让进城务工人员也可以通过网站与市教育局和各区、县（市）教育行政部门联系，解决入学问题，让进城务工人员子女通过网站，开展课程教育教学自助服务，让从事进城务工人员子女教育的科研人员、广大教师通过网站，交流教育教学经验。

（三）上好学、共成长：建立进城务工人员子女接受优质教育的保障系统

1．同城同待遇，确保进城务工人员子女享受同等教育权利

努力将进城务工人员子女教育纳入我市中小学全员育人、全过程育人、全方位育人的工作体系，在做到同城同待遇，确保进城务工人员子女教育享受“三个一个样”：即一是接受教育和城市孩子一个样，在公办学校与城市孩子平等接受义务教育；二是收费标准和城市孩子一个样，在公办学校与城市孩子享受免费义务教育；三是评优入队和城市孩子一个样，进城务工人员子女在分班选班干、评优评先、入队入团、课外活动等方面与本市常住人口子女学生没有任何不同的地方，不歧视，和城市孩子一个样。

2．搭建科研平台，共同研究进城务工人员子女教育

加强进城务工人员子女教育特点研究，提高进城务工人员子女教育的针对性。2009年10月，成立了杭州教育学会进城务工人员子女教育专业委员会，组织全市从事进城务工人员子女中小学教育的校长、教师和教育科研教研人员共同研究进城务工人员子女教育的规律和特点；组织学术交流和培训活动，不定期举办进城务工人员子女教育论坛。

3．推进名校集团化，提升进城务工人员子女学校办学水平

将进城务工人员子女学校纳入本地区名校集团化发展战略，鼓励优质公办学校与进城务工人员子女学校构建名校集团或互助共同体，推进教育资源共享，师生交流结对，在教育教学管理、课堂教学研讨、干部教师培训、新课程改革等方面加强对民办进城务工人员子女学校的指导和帮助。2009年所有进城务工人员子女学校均纳入名校集团化办学或城乡学校互助共同体。同时，加大进城务工人员子女学校校长教师培训力度。2009 年，组织54所进城务工人员子女学校教师校长培训；组织了二期英语骨干教师培训，100名英语骨干教师接受培训；举办进城务工人员子女学校数学、语文骨干教师培训各一期，100名语文数学骨干教师接受培训。

4.改进管理，创造适合进城务工人员子女的管理机制

根据进城务工人员子女教育的不同特点，市教育局不断改进管理方式、方法，形成了各具特色的管理机制。一是督学机制。由当地教育局委任督学（享有校长待遇，不到学校领取工资和福利）进驻独立设置的进城务工人员子女学校，督学的主要职责是督促学校规范办学，维护教职工的合法权益，提高教育质量。二是学籍管理机制。采取相对灵活的学籍管理制度。如学生未办转学手续又不来上学的，学校保留其学号，到第二个学期初开学时明确学生不来才注销学号。三是学校办学许可机制。依法取缔办学条件差、安全隐患严重的无证进城务工人员子女学校，对未能达到办学标准但在较短期限内可以整改达标的无证学校，限期整改，达到标准后给予办学许可证。

三、创新项目实施成效：打造了全国领先的进城务工人员子女教育新模式，使进城务工人员子女在同一片蓝天下共同成长

实践证明：杭州市教育局在杭州市委、市政府的正确领导下，在市财政、劳动与保障、公安及各级党委、政府和教育行政部门等的努力下，投入近2亿元，取得了明显的成效：不仅创新了进城务工人员子女教育的制度设计，形成了进城务工人员子女教育的完善的政策体系、服务体系、保障体系，构建了以“低门槛、双通道、一站式、上好学”为特征的具有杭州特色的进城务工人员子女教育新模式；而且在杭城形成了进城务工人员子女享受优质教育的共识和宽容、悦纳的社会氛围，实现了让进城务工人员子女“在同一片蓝天下共同成长”的目标，有效的促进了杭州社会的稳定与和谐，取得了预期的社会效益与经济效益。

（一）创新项目的实施，初步破解了进城务工人员子女教育的全国性难题，形成了理论、政策、实践三大创新亮点

随着城市化进城的加速，进城务工人员子女教育问题成了全国个大中城市的难题，上海、北京等地采取提高门槛等手段暂时度过难关，而杭州各级政府及教育等有关部门，从关注大局，顺应大势，创新“低门槛、双通道、一站式、上好学”的教育新模式，初步破解了这一全国性难题，取得了明显的成效。2009年全市共解决义务教育段进城务工人员子女在杭就学17.46万人，其中市区已有90%的公立学校接纳了近7.9万名进城务工人员子女就学，占进城务工人员子女就学人数的70%。杭州在解决进城务工人员子女教育方面做出的努力和取得的成效，得到了国家有关部门的充分肯定，国家教育部、民政部、公安部联合在杭州召开现场会，推广杭州模式。杭州模式也得到了联合国教科文组织的高度评价。在实施中形成了三大创新亮点：

理论创新：该创新项目首先从理论层面对解决进城务工人员子女的教育问题进行了全面的探索，在全国出版了首部以解决进城务工人员子女教育为对象的研究专著——《低门槛 双通道 上好学——进城务工人员子女教育的杭州模式》，明确提出了以关注民生、实现教育公平和全纳教育的理念为价值取向，对我国解决进城务工子女人员教育政策的历史演变进行了分析，在此基础上，从家庭、社会、文化三个维度阐述了进城务工人员子女教育政策及操作线路。该书由中央广播电视大学出版社出版。并于2009年12月获得浙江省（2008年度）教育科学研究优秀成果一等奖。

政策创新：杭州摒弃了上海、北京等地对进城务工人员子女入学高门槛的封闭政策，大胆降低门槛，出台了《关于切实做好进城务工人员子女义务教育工作的实施意见》等新政，保障了符合条件的进城务工人员子女在杭州接受公平、优质教育，文件中的多项举措系全国首创，特别是不仅要让进城务工人员子女“好上学”，而且要“好上学”的理念得到了教育部、省教育厅等部门领到的好评，其经验在多个场合介绍。

操作创新：在全国首创“低门槛、双通道、一站式、上好学”的解决进城务工人员子女读书的杭州模式，建立进城务工人员子女教育新模式的政策、服务、保障三大系统，许多做法在全国领先，如在全国首创《杭州市进城务工人员子女教育网》；在全国率先设立进城务工人员子女教育专项经费，2009年进城务工人员子女每生每年安排达300元；“一站式、多平台”等便民服务措施在全国领先。

（二）创新项目的实施，提高了进城务工人员及子女的满意度，使进城务工人员子女在温馨和谐的环境中茁壮成长

一是全社会达成了解决进城务工人员子女教育的共识。进城务工人员为杭州经济和社会发展作出了重要的贡献，让“新杭州人”在杭州“好上学”、“上好学”，是杭州建设“生活品质之城”的一项重要内容。在各级政府及教育行政部门、学校的努力下，全社会达成了四点共识：第一，进城务工人员对社会作出的巨大贡献应该得到社会尊重。第二，接受义务教育是用法律的形式规范下来的公民的权利和义务，只要是中华人民共和国的适龄公民，不论在何地，他们受义务教育的权利必须由政府给予保障。第三，让更多的进城务工人员子女在流入地接受教育而不是流入社会，这本身就是一件实实在在的为民解忧的实事，也是保障社会稳定，城市可持续发展，建设和谐社会的客观需要。第四，进城务工人员子女在流入地接受教育，有利于他们尽快融入城市，在不断提高自身素质的同时完成自身的城市化，从而推动进城务工人员家庭的城市化。由于全社会逐渐摈弃了“排斥”的观念，形成了全社会悦纳进城务工人员子女，从而创造了让进城务工人员子女平等参与教育、享受教育的氛围。

二是提高了进城务工人员及子女的满意度。据拱墅区对流动人口子女生活状况调查结果表明，家长和学生对就读学校的满意度分别是92%和98%；有94.4%的家长认为孩子在校得到了老师的关爱，有94%的学生喜欢自己的老师；有95%学生感到与身边的同学相处愉快和比较愉快，有90%家长认为孩子在杭州学习与生活是快乐的。在下城区的一次调查，有位进城务工人员家长写道：学校的教学质量和教学设施各方面都不错，我没有时间管孩子，老师比我还关心他，我的孩子能在这样的环境中学习，做为家长我很放心，也非常满意。

三是涌现了一批优秀学生代表。在“同在蓝天下，携手共成长”的理念引领下，学校、老师都对进城务工人员子女给予了特别关注，使进城务工人员子女身心得到健康发展，他们向大家展示了自己独特的风采，无论在智力上还是在道德情操上，他们都与城市的孩子一样优秀。如拱墅区的来杭创业者子女教育集团，据不完全统计，该集团近三年学生在读书活动中获市级以上奖项86个；获少先队火炬金奖3人，银奖21人；获市区级学生先进个人144人。进城务工人员子女不仅在各类才艺竞赛中获得了好成绩，而且在学业水平、道德品行方面也都有良好的表现，出现了浙江省十佳少年杜丽娜、 杭州市首届十佳阳光少年吴凯婷、杭州市第二届十佳阳光少年方莉等先进典型，他们只是无数进城务工人员子女中的优秀代表，是广大进城务工人员子女在杭州享受优质、公平教育，健康、快乐成长的一个缩影。进城务工人员子女的健康成长，不仅决定了他们良好的未来走向，也是社会的最大财富，对全面实现小康社会具有重大意义。

（三）创新项目的实施，获得了全社会的高度认可，带动了我市基础教育又好又快地发展

一是创新目标的实施在全国、全省产生了很好的反响，受到了上级领导及兄弟省市的好评，其成果得到了推广。2009年该项目参加全国首届教育改革创新奖评选，获得最高奖——首届全国教育改革创新特别奖（共10项），我市的做法得到了教育部副部长李卫红的高度赞扬。2009年8月4日，省教育厅召开全省地（市）教育局长会议，我局以《在同一片蓝天下共同成长》为题发言，得到省教育厅领导和与会代表的好评，其做法在全省得到推广。2009年11月14日，原教育部副部长王湛率教育部第三巡回指导小组，检查杭州学习实践科学观，对杭州解决进城务工人员子女教育充分肯定，他说，教育部早在2002年就在杭州召开现场会，推广杭州解决进城务工人员子女读书问题的经验，杭州让进城务工人员子女读书“进得来、上得起、学得好”，现在力度更大，效果更好，其经验值得在全国推广。2009年11月16日至17日，教育部基教一司杨念鲁副司长闻讯专程来我市调研进城务工人员子女教育，杨司长对我市进城务工人员子女教育给予充分肯定，认为杭州的进城务工人员子女教育非常到位，并用“有责、有理、有利”高度概括了我市的工作，并在随后的多个场合把该经验向全国推广。2009年12月21日，我局应邀在中国教育创新论坛作题为《促进杭州基础教育优质均衡发展的实践与思考》，重点介绍杭州解决进城务工人员子女教育的经验，在会上引起了强烈反响，多个省市来电来人索要资料。另外，我市解决进城务工人员子女教育的改革在全国产生较大影响，先后有北京、上海、广州、济南、合肥、长沙、成都等30余个城市来我市考察学习这一做法。

二是提高了专家、领导及社会各界对杭州教育的满意度，引起了新闻媒体的高度关注。学生资助体系的建立，使杭州的学生接受了更好、更高的教育，从而使杭州成为读书的天堂，它帮助的不是一户家庭，而是在促进全民素质的提高，在把杭州的人力资源变成智力资源，是在为杭州提供更多的智力支持。这一开先河的做法，得到了专家的充分肯定，12月26日，由国家教育部、中央教育科学研究所、浙江大学等单位8位专家组成的鉴定组，对该项目进行了鉴定，认为该项工作具有开创性，在全国处于领先水平。中央教科所所长袁振国等专家认为“杭州解决进城务工人员子女教育问题在全国领先，为浙江省竖立了标杆”。新华社、《人民日报》、《光明日报》、《中国教育报》、《杭州日报》等媒体均作了报道，在全国产生了很大的影响。

三是进城务工人员子女教育问题的妥善解决，也带动了杭州基础教育又好又快地发展，使杭州教育发展水平在全国、全省保持领先水平。在全市破解“七大问题（7+2）”不满意度问卷调查中，破解“上学难”问题不满意度位居末二位。省教育厅对各地市教育局科学和谐发展考评中，连续被评为优秀。据2009年中国教育蓝皮书——《中国教育发展报告（2009）》独家发布2008年度中国主要城市公众满意度调查结果显示，教育状况总体评价名列第一，教育满意度城市综合排序位居第二。据中国社科院2009年8月30日发布的《中国城市教育竞争力比较》，在全国15个副省级城市的教育竞争力排名中，杭州位列第五；在长三角16个城市的教育竞争力排名中，杭州位列第四。

综上所述，杭州市教育局以关注民生、改善民生为指导思想，以新杭州人——17.46万进城务工人员子女为服务对象，以高质量破解进城务工人员子女“上学难”为抓手，举全市之力，打造并创新全国领先的进城务工人员子女教育杭州模式，即以“在同一片蓝天下共同成长”为目标，搭建政策系统、服务系统、保障系统等三大系统，努力保障进城务工人员子女在杭州接受优质教育，共享杭州品质教育。该创新项目属难度大、综合性强、执行过程复杂的制度创新项目，在全国领先。