浙江省杭州市较早开展地方立法工作。2015年,杭州共制定地方性法规7件,修改3件,废止1件,立法项目数量为历年来最多。

    3月10日下午,全国人大代表、浙江省杭州市人大常委会主任王金财在接受《法制日报》记者采访时表示,去年,全国人大对立法法进行了修改完善,依法赋予所有设区的市立法权,这在我国法治发展史上具有里程碑式的意义,为地方立法提出了新要求,指明了新方向。

    王金财告诉记者,近年来,杭州认真贯彻立法法,坚持依法立法、科学立法、民主立法,充分发挥人大在立法中的主导作用,在完善立法机制、提高立法质量上作出了积极探索,确保地方法规立得住、行得通、真管用。

    完善法规选项机制

    从“等米下锅”到“点菜上桌”

    立项是立法的源头,关系到有限立法资源的有效配置。

    “过去是‘等米下锅’,立法项目主要模式是部门提什么、人大立什么。”王金财坦言,“但这两年,我们开始扩大立项来源,采取‘点菜上桌’形式,制定了加强立法工作的意见,出台了地方性法规立项办法,提出在原有立法项目确定办法基础上,主动把立法决策与改革决策相衔接,着力发挥立法的引领和推动作用。”

    王金财说,“‘点菜上桌’主要有三个方面,一是根据党委重大决策确定立法项目；二是把人大代表提出的立法议案和建议作为立法项目的重要来源；三是面向社会公开征集立法项目。”

    去年,杭州市人大根据省、市委的决策部署,制定了第二水源千岛湖配水供水工程管理条例,明确了生态保护优先、配水供水一体化、分类供水、优水优用、优水优价等工程建设运行原则,这是杭州首次同步为重大民生工程立法。

    杭州制定了智慧经济促进条例,依法推进信息经济发展和“一号工程”实施,助推经济转型升级。

    “我们还制定了绩效管理条例,为改进机关作风、转变政府职能树立法治导向。”王金财补充说,这些法规的出台,为推进党委重大决策部署的落实提供了保障。

    杭州市人大常委会重视人大代表的意见。这两年,市人代会上代表议案所涉及的立法项目,全都列入了常委会年度立法计划。

    杭州市人大常委会还充分听取社会广大市民意见,在制订立法规划和立法计划前,通过媒体多渠道向社会征集立法项目建议,与政府做好衔接,将关系全市发展大局、涉及群众切身利益、条件相对成熟的立法建议项目,优先列入立法规划和立法计划。

    完善法规起草机制

    从“分段施工”到“联合作业”

    长期以来,地方立法起草工作主要是“谁主管、谁负责”。

    “这种模式有利于发挥部门熟悉情况的优势,提高法规内容的针对性,但也难免在一定程度上存在部门利益倾向。”王金财分析说,我们切实加强组织协调,积极探索开放、多元化的法规起草模式,从“分段施工”到“联合作业”。

    杭州市人大坚持提前介入部门起草工作,把握起草的进展和动态,对法规涉及的重点、难点问题进行协调,确保按计划提请审议。

    自主起草也是起草机制的主要构成部分,对一些综合性、基础性的法规,由人大组织起草,吸纳政府及社会各方面参与,企业工资集体协商条例就由人大自主组织起草。

    “探索委托第三方起草是杭州完善立法机制的又一举措。”王金财透露说,第二水源千岛湖配水供水工程管理条例、绩效管理条例,以及今年将制定的大运河世界文化遗产保护条例,相关部门都委托有关专业机构进行起草。在第三方起草过程中,人大都积极主动介入,及时沟通协调,推动起草任务如期完成。

    完善意见征集机制

    从“小路单行”到“立交互通”

    法律是民意的要求和体现。

    王金财介绍说,近年来,杭州市人大坚持开门立法,从“小路单行”到“立交互通”,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等,不断拓宽公民有序参与立法途径,使立法大门向代表敞开、向公众敞开,广泛凝聚社会共识。

    首先是公开征求意见。记者了解到,杭州的每一部法规草案,都在报纸、网络等媒体刊登,面向社会征求意见。

    杭州专门制定了立法听证办法,规定凡是涉及民生的立法,都要举行听证。杭州先后就物业管理条例、院前医疗急救管理条例、生活垃圾管理条例等法规草案召开了听证会,取得了较好效果。

    委托专家论证也是完善意见征集的必经程序。杭州市人大建立由常委会任命的立法咨询委员会,对每件法规草案进行立法论证,提出书面论证报告,为常委会审议提供参考。

    “我们在全市建立了26个基层立法联系点。制定了相关工作制度,并充分发挥代表作用。”王金财告诉记者,每一部法规草案,都印发给全体代表征求意见。杭州就生态文明建设促进条例、生活垃圾管理条例等法规草案,征求了代表和群众的意见。

    为实现“立交互通”,杭州市人大还开展立法协商。在制定生活垃圾管理条例过程中,开展立法协商,广泛征求政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见,通过反复会商、论证、专题研究等方式,力求吸收各方面的合理意见。

    完善监督实施机制

    从“终点停车”到“绕城环行”

    法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。据调研发现,有的部门立法的积极性很高,但法规立了以后,却被束之高阁,成为所谓的“僵尸法规”,没有发挥应有作用。

    “立法与执法不仅未能形成良性互动,有的甚至还产生了相互脱节的情况。对此,我们加强了对地方性法规实施情况的监督。”王金财解释说,具体主要是通过加强执法检查,开展立法后评估,建立法规实施情况报告制度,开展立法“回头看”,实现从“终点停车”到“绕城环行”。

    杭州通过执法检查、视察、调研等多种形式,加强对地方性法规实施情况的监督,就企业工资集体协商条例、城市河道建设和管理条例等,开展了执法检查。

    王金财还告诉记者,每年,杭州都会选择一两件法规开展立法后评估,对法规进行“体检”,委托第三方对城市地下管线建设条例、精神卫生条例、公共场所控制吸烟条例,开展立法后评估。

    同时,规定法规实施满一年的,主管部门须向市人大常委会书面报告实施情况。

    2014年,杭州对81件现行有效地方性法规进行了全面梳理。

    谈及今年已部署开展的“查找杭州市地方性法规实施中的问题”活动,王金财介绍说,这次活动确定了生活垃圾管理条例、公路条例等7部法规,既要查找这些法规在实施中存在的问题,又要提出解决方案,落实整改举措,通过“找短板、补短板”,推进法规更好实施。

    王金财表示,做好新形势下的地方立法工作,任重道远,建议全国人大加强对各地贯彻执行立法法的监督检查,加强对地方立法工作的指导,加强对地方立法实践的总结推广。

    为此,王金财还提出了具体建议:加强立法人才培训,完善国家法律数据库,发掘一批地方立法工作的好经验、好做法,形成一批可借鉴、可复制的立法工作制度,编印相关立法案例集……

    王金财希望通过上述建议能提高地方立法能力,确保立法权扩大以后,地方能够“接得住”“用得对”,确保地方法规能够立得住、行得通、真管用,真正为地方经济社会发展提供有力保障。