（2017年12月27日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

我委于2017年10月30日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市流动人口服务管理规定（修订草案）》（以下简称为《规定（修订草案）》）的论证任务后，便于当日落实了论证人与审定人。经论证人于11月1日-12日的论证、立法咨询委员会于11月16日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分 总体评价

一、关于本《条例》修订的必要性和重要性

二、《规定（修订草案）》内容的合法性

三、《规定（修订草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

四、关于《规定（修订草案）》的几处主要问题

第二部分 《规定（修订草案）》的具体修改意见

●论证法案

《杭州市流动人口服务管理规定（修订草案）》（以下简称《规定（修订草案）》）。

●论证范围

1. 修改《条例》的必要性和重要性如何？

2. 《规定（修订草案）》的内容与上位法是否抵触、与同位法是否一致？

3. 《规定（修订草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

4. 《规定（修订草案）》的语言、文字表达是否规范？

5. 其他需要论证的事项。

（注：《规定（修订草案）》所涉技术性内容不属论证范围）

●论证依据（包括但不限于）

1．《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，自1982年12月4日起施行。经1988年4月12日、1993年3月29日、1999年3月15日和2004年3月14日全国人大四次修订）；

2．《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，自2000年7月1日起施行；根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》修正）；

3．《中华人民共和国户口登记条例》(1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过，1958年1月9日中华人民共和国主席令公布，1958年1月9日起施行)；

4．《居住证暂行条例》（2015年10月21日国务院第109次常务会议通过，自2016年1月1日起施行）；

5．《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发（2014）第25号）；

6．《浙江省流动人口居住登记条例》（2016年3月31日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2016年7月1日起施行）；

7. 《浙江省地方立法条例》（2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过，2013年7月26日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议修正）。

●论证参考文件（包括但不限于）

1．《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）；

2．《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）；

3．《杭州市地方立法技术规范》（2013年4月25日杭州市人大第十二届常委会第八次会议通过）；

4．《广东省流动人口服务管理条例》（1998年12月31日广东省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《广东省流动人员管理条例》，2009年7月30日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订为《广东省流动人口服务管理条例》；2017年7月27日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订通过，自2017年9月1日起施行）；

5．《云南省流动人口服务管理条例》（2012年7月29日云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，根据2016年12月15日云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈云南省流动人口服务管理条例〉的决定》修正，自2017年2月1日起施行）；

６．《贵州省流动人口服务管理条例》（2012年5月25日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2012年10月1日起施行)；

７．《山西省流动人口服务管理办法》（2016年12月2日省人民政府第138次常务会议通过，自2017年1月1日起施行）；

8. 《山东省流动人口服务管理暂行办法》（2016年11月16日山东省政府第92次常务会议通过，自2017年1月1日起施行），等等。

●论证意见

第一部分 总体评价

一、修订《条例/规定》的必要性和重要性

鉴于：

（一）本市流动人口急剧上升的现实压力应对必要性。《杭州市流动人口服务管理规定》于2011年颁布实施，对规范我市流动人口居住登记、加强流动人口服务管理、保障流动人口合法权益、促进社会协调发展起到了重要作用。但是，近年来，急剧上升的市区流动人口数量，也给我市的社会治安和公共服务供给带来了新的压力和挑战，对我市流动人口服务和管理也提出了新的要求。必要性是目前本条例修改的主要线索。

（二）顺应上位法修改的法制统一的必要性。2014年7月，国务院下发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》；2015年11月，国务院公布《居住证暂行条例》并于2016年1月1日起实施；2016年3月，《浙江省流动人口居住登记条例》随之修订并于2016年7月1日起实施。《杭州市流动人口服务管理规定》的许多内容，与上述国务院和浙江省的相关规定存在冲突，亟需修改。

（三）总结本市流动人口服务管理经验的现实必要性。作为《规定》修订之前的过渡性政策，我市根据国家、省关于新型居住证的规定和我市的实际，出台了《杭州市人民政府办公厅关于推行新型居住证制度的通知》,该《通知》实施半年多来，在流动人口服务管理方面积累了许多新的行之有效的经验，需要通过立法的行使将其固定下来。

因此，委员们认为：针对本市实际情况和对流动人口服务管理的需要，对《杭州市流动人口服务管理规定》进行修订很有必要。

此外，在后峰会时代，我市决胜率先高水平全面建成小康社会之际，作为电商制都以及步入信息时代的引领性城市，如何在立法中体现对流动人口的服务管理水平（尤其是福利水平）的提高与完善，也是本条例制定需要回答的提升杭州国际竞争力、建设智慧城市的时代必要性，在这一方面，在草案的修改加强中应当加强，尤其注意这一必要性与流动人口剧增压力带来的管理必要性之间兼容。

二、《规定（修订草案）》内容的合法性

《规定（修订草案）》所调整内容，是否属于设区的市立法权限，是其内容合法性论证的重要组成部分。根据《立法法》第72条第2款，设区的市的地方性法规制定权限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。委员们认为，城市流动人口服务管理，总体上属于“城乡建设与管理”事项。

本《规定（修订草案）》内容有上位法依据。经查阅和论证，比较相关法律、行政法规、浙江省地方性法规及其他规范性文件，相关条款未见与上位法相抵触的内容，但是个别条款与相关上位法协调一致的问题则有待加以明确。具体说明参见本部分“四、关于《规定(修订草案)》的几处主要问题”之(一)的相关内容。

三、《规定（修订草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

《规定（修订草案）》总体结构和内在逻辑完整，文字表达较为准确、规范，但有些条文的文字表述不太符合全国人大法工委先后发布的《立法技术规范（试行）》（一）、（二）及《杭州市地方立法技术规范》的要求，文义上存在不够严谨之处。参见本部分“四，关于《规定（修订草案）》的几处主要问题”中的相关内容以及本论证报告第二部分“《规定（修订草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

四、关于《规定（修订草案）》的几处主要问题

（一）关于名称与内容的协调问题以及《规定（修订草案）》的目的定位

委员们注意到，作为规范我市流动人口服务管理的地方性法规，同时采用“服务”与“管理”的标题措辞，应在符合上位法规定的前提下，对流动人口的服务和管理问题作出全面系统对称的具体规定。但是，从《规定（修订草案）》的具体内容看，基本上属于居住证申报管理的内容，仅在第二十四条规定了持证人的待遇、第二十六条规定了政府服务；而关于流动人口的教育、就业、住房、社保等服务给付问题的规定，篇幅有限，与管理性内容不成比例。于是，内容结构显得偏颇，与《规定》服务在前、管理在后的名称要素以及名称排序不符。

委员们认为，从上位法看，对流动人口的公共服务和便利问题，《浙江省流动人口居住登记条例》作了专章规定，《规定（修订草案）》可以根据杭州的实际，在不违反上位法规定的前提下，在制度和措施上有所细化和创新，尤其是在落实《浙江省流动人口居住登记条例》第二十七条、第二十八条的规定上有具体举措，为流动人口提供更多的公共服务和便利。

从提升国际竞争力、先行建设智慧城市看，作为中国首个G20峰会举办地，最有吸引力的旅游城市之一，浙江省会所在地，城市国际化建设也在加快进行当中，因此，委员们建议，杭州在流动人口的服务管理上，应为全国的居住证制度提供浙江经验、杭州版本，在制度和措施体现更加开放和包容的精神，提升杭州竞争力。同时，要充分利用我市电商之都、互联网高度普及发展的优势，与智慧城市建设同步，为流动人口提供更为便捷周到的服务，让流动人口分享互联网经济成果以及互联网的技术之便。

（二）关于与上位法的衔接问题

委员们注意到，《规定（修订草案）》的个别条文的规定与上位法不尽一致，建议修改完善：

1．《规定（修订草案）》第十一条规定：“流动人口申报居住登记，应当提交本人有效身份证件或者身份证明。”“流动人口应当配合公安机关或者受公安机关委托的服务管理机构采集下列信息：……。”委员们认为，这一规定与上位法的规定不一致。《浙江省流动人口居住登记条例》第七条第二款规定：“流动人口申报居住登记，应当提交有效身份证件或者身份证明；不能提交有效身份证件或者身份证明的，应当配合公安机关采集与其身份相关的信息。”很显然，该规定将“不能提交有效身份证件或者身份证明”作为公安机关采集和流动人口配合采集身份信息的前提条件，并非毫无限制。《规定（修订草案）》没有规定流动人口不能提交有效身份证件或者身份证明时应当采取的措施，却在条文的另一款中规定流动人口配合采集的义务，这种义务究竟是流动人口在申报居住登记时应承担的义务，还是在平时应承担的义务，不得而知。但从条文标题看，应是前者，果如此，建议进行修改，以与上位法保持一致。

2．《规定（修订草案）》第二十一条规定：“居住证持有人逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止。”“居住证持有人可以自中止之日起三年内补办签注手续 ，符合条件的，居住证使用功能恢复；居住证功能中止期间不计入居住时间，居住时间自补办签注手续之日起累计计算。”委员们认为，这一规定同样与上位法的规定有出入。《居住证暂行条例》第十条第三款规定：“逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止；补办签证手续的，居住证的使用功能恢复，居住证持有人在居住地的居住年限自补办签注手续之日起连续计算。”《浙江省流动人口居住登记条例》第十九条第二款规定：“《浙江省居住证》持有人在居住地连续居住的，应当自证件签发之日起每满一年之日前一个月内，到居住地公安派出所或者受公安机关委托的服务管理机构办理签注手续。逾期未办理签注手续的，证件使用功能中止；补办签注手续的，证件使用功能恢复，持有人在居住地的居住年限自补办签注手续之日起连续计算。持有人的就业、居住、就读情况发生变化，不再符合申领条件的，不予签注。”从上述规定看，居住证使用功能因逾期未办理签注而中止后，只要补办签注手续的，使用功能就恢复，没有附加其他条件。委员们认为，证件使用功能是否恢复，取决于是否予以签注，而不是是否符合条件；条件只是决定签注与否的前提，即便是符合条件，如果未办理签注手续，证件的使用功能仍处于中止状态，不可能自行恢复。建议按上位法的规定予以修改。

3．第二十四条规定居住证持有人还可以享受包括义务教育（第一项）、失业保险待遇（第三项）的权利和待遇，这些规定明显与上位法不符。《浙江省流动人口居住登记条例》第二十五条规定：“……县级以上人民政府及其有关部门应当为持有人提供下列机泵服务：（一）义务教育；（二）基本公共就业服务；……”，很显然，为居住证持有人提供义务教育、基本公共就业服务是政府的义务，政府应当提供。《规定（修订草案）》将其作为持证人的权利加以规定，从逻辑上讲似乎没啥问题，但无形中，却会使政府的责任减弱。委员们建议删除相关内容。

4.《规定（修订草案）》第二十八条第一款规定：“符合居住地政府引进人才专业需求的流动人口服务管理，按照其有关规定执行”。委员们认为，这一规定扩大了排除适用的范围，与上位法不一致。《浙江省流动人口居住登记条例》第十六条第二款规定：“属于居住地县级以上人民政府规定的投资创业、引进人才的，申领《浙江省居住证》不受前款规定限制”，根据上述规定，对于引进的人才，其所享有的特殊优惠就是在申领居住证上可以不受相关条件的限制，至于其他方面，立法并未赋予其更多的特权。而《规定（修订草案）》将排除适用的范围扩大至管理服务的各个方面，不符合上位法的规定。委员们认为，为了保障流动人口的平等权利，维护地方立法的稳定性和权威性，促进各级政府依法行政，在立法中应尽量减少排除适用的范围，因此，建议按照上位法的规定对《规定（修订草案）》进行修改。

（三）关于居住信息登记确认问题

《规定（修订草案）》第十三条第二款规定：“未按规定办理居住登记信息确认的，居住时间自重新申报居住登记之日起计算。”委员们认为，逾期未办理居住登记信息确认就重新计算居住时间的要求过于严苛，应该给予一定的宽展期限，让一些因各种原因在规定期限内未能办理信息确认的流动人口有补救的机会，以体现人文关怀，具体可参照《浙江省流动人口居住登记条例》第十九条第三款对居住地址、服务处所发生变更的，给予10天时间用于办理变更手续的规定，延长10天的居住登记信息确认时间。

第二部分 《规定（修订草案）》的具体修改意见

1．第一条“推进公共基本服务和便利常住人口全覆盖”改为“推进基本公共服务和便利覆盖全部常住人口”。

理由：尽管上述表述皆源于上位法，但浙江省的规定相对于国务院的规定而言，表述上更符合汉语的表达习惯。

2.第十条的“中介机构”改为“从事房屋租赁、职业介绍的中介机构”。

理由：（1）与《浙江省流动人口居住登记条例》规定保持一致；（2）中介机构种类繁多，并非所有的中介机构都有报送流动人口信息和告知并协助申报的义务。

3.第十一条第二款修改为：“流动人口申报登记居住时，不能提供有效身份证件或者身份证明的，应当配合公安机关或者受公安机关委托的服务管理机构采集下列信息：……”。理由：与上位法保持一致。

4．第十三条第二款修改为：“未按规定办理居住登记信息确认的，流动人口可以在居住登记届满后十日内，向公安机关或者受公安机关委托的服务管理机构申请办理居住登记信息确认；超过十天的，居住时间自重新申报居住登记之日起算”。

5．删除第十六条的“依法”“权利”“以及”，将本条修改为：“居住证是持有人在本市市区居住，作为常住人口，享受基本公共服务和便利、申请登记本市市区常住户口的证明。”

理由：（1）“依法享受权利”并无实质性内容，且与居住证无关。任何人可以“依法享受权利”。（2）与上位法保持一致。《居住证暂行条例》第三条、《浙江省流动人口居住登记条例》第十五条皆未规定“依法享受权利”。

6.删除第十七条（一）、（二）、（三）项即后面的文字，保留（一）合法就业；（二）合法稳定住所；（三）连续就读。

理由：（1）解释内容并不规范、严谨，比“自购房屋”不能包括所有自有房屋；又如：何谓“连续就读”，容易引起歧义。（2）本条第三款已经规定“具体实施细则有市人民政府另行规定”，因此包括上述三项解释在内的内容，可以在以后的实施细则中加以明确。

7．删除第十七条第二款“提出申请，并”。

理由：（1）“申领”就是“申请领取”的意思，再用“提出申请”，语义重复；（2）《居住证暂行条例》第九条、《浙江省流动人口居住登记条例》第十七条皆已明确规定，可以参照。建议将《规定（修订草案）》第十七条第二款修改为：“申领居住证，应当向公安机关或者受公安机关委托的服务管理机构提交本人有效身份证件或者身份证明、相片以及相关证明材料。”

8．第二十一条第二款：（1）删除“符合条件的”，改为“补办签注手续的”；（2）删除“居住功能中止期间不计入居住时间”；（3）将“累计”改为“连续”。修改为：“居住证持有人可以自中止之日起三年内补办签注手续。补办签注手续的，居住证使用功能恢复；居住时间自补办签注手续之日起连续计算。”

理由：（1）补办签注手续后，居住证功能即行恢复，无须附加其他条件；（2）“居住功能中止期间不计入居住时间”与后面条文系同义反复，可以删却；（3）“累计”的意思是“合并计算”，“连续”的意思是“相连接续”，如果是第一次补办，不存在两个居住时间，自然没有累计的说法，因此，用“连续”更为合适，同时也与上位法相一致。

9．删除第二十二条的“公安机关应当”，修改为：“居住证持有人有下列情形之一的，居住证使用功能终止”。

理由：居住证使用功能终止是因为规定情形的出现，只要符合法定情形，居住证的使用功能自然终止，不是也不应成为公安机关的义务。

10.删除第二十四条的“义务教育，参加初中毕业升学考试”、“和失业保险待遇”。

理由：上位法对上述内容已作为政府的义务加以规定，《规定（修订草案）》应与上位法保持一致。

11．第二十三条的“老人”改为“老年人”。理由：用词更为规范，且可与上位法保持一致。

14．删除第二十四条第（一）项的“参加初中毕业升学考试”。理由：初中毕业升学考试属于义务教育的内容，没必要单独列出。

15．删除第二十五条第二款的“住所”，将“就业”改为“就业年限”。

理由：住所和就业不应成为积分指标，否则，有歧视之嫌。

第三款“市政府”改为“市人民政府”。

理由：与其他条文保持一致。

16．第二十七条修改为：“违反本规定规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定”。

理由：更加规范、简练和全面。

论证主持人：罗思荣

审 定 人： 郑 磊

签 发 人： 方立新

立法咨询委员会

2017年11月24日