浙江省社科院课题组 编辑 江于夫 打赢剿劣战，是深入推进“五水共治”巩固提升的关键一仗，是把准历史方位、拉高工作标杆的题中之义，是把“浙江的今天”建设得更好、为“中国的明天”提供鲜活样本的重要实践。为“剿劣战”提供法治保障浙江省社科院课题组 今年，浙江省委、省政府在全国率先提出，到2017年底全面剿灭劣Ⅴ类水。打赢剿劣战，是深入推进“五水共治”巩固提升的关键一仗，是把准历史方位、拉高工作标杆的题中之义，是把“浙江的今天”建设得更好、为“中国的明天”提供鲜活样本的重要实践。同时，它也是一个新的“法治浙江”建设大平台、试验田。我们要以严格执法彰显剿劣担当，以制度供给引领水质提升，以法治思维强化剿劣绩效，务求全面剿灭劣Ⅴ类水战役的完胜。 以严格执法彰显剿劣担当 虽然目前地表水省控断面劣Ⅴ类比例降至2.7%，但是全省范围内剿灭劣Ⅴ类水的任务依然任重道远，特别是大量的小微水体，是剿劣中难啃的硬骨头。这些硬骨头的病灶，往往是“污染在水里，根子在岸上”，需要以“零容忍”的严格执法态势拔病根、除病灶。“徒法不足以自行”，严格执法，是为剿劣战提供法治保障的第一要义。 把灵活用法和高效执法结合起来。在治水方面，除了国家层面法律法规外，近几年我省已经陆续出台了《浙江省综合治水工作规定》《浙江省饮用水水源保护条例》《浙江省城镇污水集中处理管理办法》《浙江省畜禽养殖污染防治办法》《浙江省餐厨垃圾管理办法》《浙江省环境功能区划》等法规规章，还有一些设区市制定了多部治水方面的地方性法规。此外，2014年以来省级有关部门印发《浙江省水污染防治行动计划》等治水政策文件100多件。在剿灭劣Ⅴ类水的战役中，需要综合地运用这些法规规章和政策文件，做到精准用法、灵活用法，“于法周延、于事简便”，以此实现高效执法。要紧盯重点领域，对重污染行业企业、农业面源污染、建筑垃圾和泥浆入河、饮用水水源保护地违法、畜禽养殖污染等多发违法行为，依法加大监管和查处频率，从严裁量。要选择适用违法成本高、执法成本低的法律法规，让违法污染水体者付出沉重代价，并达到“办案一件，震慑一片”的效果。 把单项执法和系统治理结合起来。习近平总书记将新时期治水方针概括为“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”，如果说“节水优先、空间均衡”是价值目标的话，“系统治理、两手发力”则是路径手段。从表面看，剿劣战似乎主要是环保部门对水污染违法行为的执法行动，实则不然。劣Ⅴ类水存在的本质是落后的经济发展方式、淡薄的环境意识、缺位的法治观念、碎片化的部门结构在“水体”的集中反映，因此，“解铃还需系铃人”，劣Ⅴ类水的治理，也不仅仅是单项的执法行动，而应当将执法和系统治理有机结合起来。 首先，统筹运用“拆治归”三字经，特别是继续加大违法建筑的执法处置力度，助推劣五类水剿灭战取得决定性胜利。污水的源头是落后产能，而违法建筑是低小散产能的老巢，是藏污纳垢的温床，导致了劣Ⅴ类水等水质问题长期难以根除，因此，治水成功，尚需“拆违”襄助。 其次，将执法与“四边三化”、小城镇环境综合整治行动等结合起来，对污染排放比较严重、不符合产业政策导向或影响生产生活的“六小行业”进行重点整治。 再次，打破上下、左右之间的阻隔，实现执法上的“四通八达”。横向上，建立健全环保、水利等多部门联动执法机制，加强入河排污口监管，严厉查处违法设置排污口和偷排污水行为；加强治水机构与公检法的联动机制，保持执法监管的高压态势，健全和优化“裁执分离”下的联动执行机制。纵向上，健全省级巡查、设区市督查和县市区自查三级联动机制，深化“督查+执法”模式。 把严格执法和执法公开结合起来。据统计，2015年，浙江共立案查处环境违法案件12513件，行政处罚4.63亿元，移送公安案件数1145件，行政处罚案件数、移送公安案件数、行政拘留和刑事拘留人数以及新环保法配套制度案件数均位居全国前列。在这些案件中，有不少是对水污染违法行为的查处。“万金罚不如千夫指”，在保持执法高压态势之下，应当继续加大对这些违法案件的曝光力度，既通过违法事实的公布，达到震慑效果，又通过剿劣战的持续推进，进一步普及法治观念，形成全社会尊法守法用法的良好氛围。 以制度供给引领水质提升 根据省委、省政府的决策部署，剿灭劣Ⅴ类水，全面提升水质，重点要抓住截污纳管、清除底泥、产业整治、生态修复四个环节，实现全过程全系统全方位的治理。“截、清、治、修”的过程，也是水质提升的长效机制建立过程。这一目标的实现，需要通过地方性法规、规章和各类政策文件的科学制定，加强有效的制度供给。 推动“截污纳管”方面的制度供给。从实践中的短板来看，重点需要在“六小行业”污水纳管、生产厂区初期雨水收集系统设置、老住宅小区截污纳管改造、雨污分流、排污口整治、入河排污口“身份证”式管理方面加强制度供给。 推动“清除底泥”方面的制度供给。2016年，浙江全面开展河湖库塘清淤行动，各地加大资金保障、加大用地支持、加大产业扶持、强化科技创新，清淤成绩斐然。接着，应当在推动淤泥无害化资源化减量化利用方面加强有效制度供给，在规划的前端、监管的中端和责任的末端强化规范制定。 推动“产业整治”方面的制度供给。亟须在“以水定产、以水定城”（加强环境硬约束）、工业污染和农业面源污染治理、农村垃圾分类处置、畜禽污染防治、实施清水养殖、化肥农药减量增效等方面创新制度设计。 推动“生态修复”方面的制度供给。需要在促进水体水系自然流通、加强海绵型城市建设、补给生态流量、生态保护与修复等方面提供制度供给。 以上四方面的制度供给实施过程中，应当既要有约束性制度，又要有激励性制度；既要有富有浙江特色的创设性制度，又要有促进法律落地的细化性制度。实施完整的制度供给方案，方能以“良法美制”支撑和促进剿灭劣Ⅴ类水、全面提升水质长效机制的快速建成。 以法治思维强化剿劣绩效 在剿灭劣Ⅴ类水战役中，从领导干部到一般工作人员，都要树立关乎法治的三种思维和意识，以更好地提升剿劣的绩效，扩大剿劣的战果。 敬畏规则的意识。“法之为道，前苦而长利”。尊崇法治，就要求地方党委、政府不会因为GDP顾虑而纵容污染水环境的经济活动和违法行为；更不会随意干预有关部门对涉水违法行为的查处。 权责一致的意识。权责一致是法治思维的重要特点。落实环保主体责任、推行自然资产审计、生态损害终身追责等制度设计，都可以为剿灭劣Ⅴ类水战役提供基础性制度资源。在评比“大禹鼎”等奖项时，凡是消灭劣Ⅴ类水的市县，加大权重，优先考虑，没有完成的一票否决，追责问责，则是对责任意识的直接刺激。当然，权责一致也是法律关系清晰化的过程，在强化责任的基础上，需要建立、健全并落实容错免责和责任甄别机制，把因缺乏经验等原因引起的工作过失与故意性的违纪违法行为清晰区分，不枉不纵，为敢于担当者担当。 有序参与的意识。剿劣战，既要消灭大江大河的劣Ⅴ类水，也要消灭小河小溪的劣质水，这些小微水体的治理，需要引入有效的公众参与。浙江在推进“三改一拆”“五水共治”等实践中，形成的一条重要经验是将党的群众路线和法治建设有机结合，可以创新法律实施的动员机制和动力机制。实践表明，通过广泛的群众动员和细致的群众工作，有序的、法治化的公众参与，让群众成为推动者受益者，法律实施的绩效大为提升。从这个角度而言，在剿劣战中，探索和深化县—镇—村三级联动的“万人巷战”、仿照河长制的“沟渠长”和河道警长制度、以河权改革激活河道整治等实践，同样具有重要现实意义。 （执笔：唐明良） | 