（2018年10月30日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议上） 杭州市人大常委会立法咨询委员会
杭州市人大常委会： 我委于2018年8月20日接受杭州市人大常委会法制工作委员会下达的关于《杭州市城市轨道交通管理条例(草案)》（以下简称为《条例（草案）》）的论证任务后，便于当日落实了论证人与审定人。经论证人于8月20日- 9月2日的论证、立法咨询委员会于9月4日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。
目 录 ●论证法案 ●论证范围 ●论证依据 ●论证参考文件 ●论证意见 第一部分 总体评价 一、关于本《条例》修订的必要性和重要性 二、《条例（草案）》内容的合法性 三、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达 四、关于《条例（草案）》的几处主要问题 第二部分 《条例（草案）》的具体修改意见 ●论证法案 《杭州市城市轨道交通管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》） ●论证范围 1.修改《条例》的必要性和重要性如何？ 2.《条例（草案）》的内容与上位法是否抵触、与同位法是否一致？ 3.《条例（草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？ 4.《条例（草案）》的语言、文字表达是否规范？ 5.其他需要论证的事项。 （注：《条例（草案）》所涉技术性内容不属论证范围） ●论证依据（包括但不限于） 1．《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行； 根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）； 2．《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，自2000年7月1日起施行；根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修正）； 3.《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起施行）； 4．《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自1996年10月1日起施行；根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》、2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》修正）； 5.《中华人民共和国安全生产法》(2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2002年11月1日起施行；根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议关于《关于修改部分法律的决定》第一次修正；根据2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》第二次修正）； 6.《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2003年9月1日起施行；根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议关于《修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》修订）； 7．《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自2004年7月1日起施行）； 8.《中华人民共和国物权法》（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起施行）； 9.《中华人民共和国建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日国务院令第253号发布；根据2017年7月16日《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》修订，自2017年10月1日起施行）； 10．《中华人民共和国建设工程质量管理条例》（2000年1月10日国务院第25次常务会议通过，自2000年1月30日起施行，根据2017年10月7日中华人民共和国国务院令第687号《国务院关于修改部分行政法规的决定》修订）； 11.《中华人民共和国建设工程安全生产管理条例》（2003年11月12日国务院第28次常务会议通过，自2004年2月1日起施行）； 12.《中华人民共和国建设工程勘察设计管理条例》（2000年9月20日国务院第28次常务会议通过，自2000年9月20日起施行；根据2015年6月12日中华人民共和国国务院令第662号《国务院关于修改〈建设工程勘察设计管理条例〉的决定》、2017年10月7日中华人民共和国国务院令第687号《国务院关于修改部分行政法规的决定》修订）； 13.《浙江省地方立法条例》（2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会第四次会议通过，自2001年3月1日起施行。经2004年1月16日修订，2016年1月28日浙江省第十二届人民代表大会第四次会议通过浙江省人民代表大会关于修改《浙江省地方立法条例》的决定修订）。 ●论证参考文件（包括但不限于） 1．《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）； 2．《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）； 3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，自2016年5月1日起施行）； 4．《杭州市地方立法技术规范》（2013年4月25日杭州市人大第十二届常委会第八次会议通过）； 5. 《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）； 6.《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）； 7.《城市轨道交通运营管理规定》（交通部令2018年第8号）； 8.《城市轨道交通运营管理办法》（建设部令2005年第140号）； 9.《城市公共交通常用名词术语》（国家标准局1985年11月22日发布，自1986年9月1日实施）； 10.《城市轨道交通技术规范》（GB50490-2009，自2009年10月1日起实施）； 11.《建设工程勘察设计资质管理规定》（2006年12月30日经建设部第114次常务会议讨论通过，自2007年9月1日起施行；根据2015年6月12日《国务院关于修改〈建设工程勘察设计管理条例〉的决定》修订）； 12.《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》（住房和城乡建设部2010年1月8日发布）； 13.《关于加强城市轨道交通安防设施建设工作的指导意见》（住房和城乡建设部2010年6月28日发布）； 14.《上海市轨道交通管理条例》（2002年5月21日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过，自2002年7月1日起施行；根据2006年6月22日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈上海市轨道交通管理条例〉的决定》第一次修正；根据2010年9月17日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改本市部分地方性法规的决定》第二次修正；经2013年11月21日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议修订）； 15.《上海市轨道交通运营安全管理办法》（2009年12月9日上海市人民政府令第22号公布，自2010年3月1日起施行；根据2016年6月21日上海市人民政府令第42号公布的《上海市人民政府关于修改<上海市关于管理外国企业常驻代表机构的规定(试行)>等12件市政府规章的决定》修正）； 16.《深圳市地铁运营管理暂行办法》（经深圳市人民政府三届一四二次常务会议审议通过，自2004年12月28日起施行）； 17.《广州市城市轨道交通管理条例》（自2008年1月1日起施行；广州市第十四届人民代表大会常务委会第三十九次会议修正）； 18.《南京市轨道交通条例》（2014年4月30日南京市第十五届人民代表大会常务委员会第十次会议制定， 2014年5月28日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议批准，自2014年7月1日起施行）； 19.《天津市轨道交通管理规定》（2014年12月5日经天津市人民政府第43次常务会议通过，2015年2月1日起施行）； 20.《南宁市城市轨道交通管理条例》（2015年7月30日南宁市第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于通过，经广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2016年1月15日批准，自2016年2月1日起施行）； 21.《宁波市轨道交通建设管理办法》（2012年8月6日经宁波市人民政府第8次常务会议审议通过，自2012年9月20日起施行）； 22.《宁波市轨道交通运营管理办法》（2016年10月26日宁波市第十四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，自2017年3月1日起施行）； 23.《福州市轨道交通条例》（2016年10月26日福州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过，自2017年1月1日起施行）。 ●论证意见 第一部分 总体评价 一、制定《条例（草案）》的必要性和重要性 鉴于： （一）轨道交通涉及建设安全、运营安全、乘客出行便利、突发事件应急处置等方方面面，需要制定地方性法规以强化轨道交通规划、建设、运营管理规范，保障轨道交通建设可持续发展，确保轨道交通建设、运营安全； （二）杭州市政府已于2007年、2012年公布实施了《杭州市地铁建设管理暂行办法》（市政府令第234号）和《杭州市城市轨道交通运营管理办法》（市政府令第268号，2015年以市政府第289号令予以修订）两件政府规章。随着城市轨道交通网络规模不断扩大，轨道交通建设运营面临着枢纽负荷加大、客流强度增加等挑战，迫切需要提升立法层次，以进一步明确各级政府、相关部门以及轨道交通企业在规划、建设、运营、安全与应急管理等领域的职责与分工，明确相关规划、建设及土地综合开发利用要求，加大安全责任和执法力度等。 上述立法必要性的论述也充分说明了制定本《条例（草案）》的重要性。 二、《条例（草案）》内容的合法性 经查阅和论证，比较相关法律、行政法规、浙江省地方性法规及其他规范性文件，绝大多数条款未见与上位法相抵触情形，但个别条款需进一步明确与上位法相一致、相协调的问题。具体说明参见本部分“四、《条例(草案)》的几处主要问题第（三）部分有关保护区管理”的相关内容。 三、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达 本《条例（草案）》分为总则、规划和建设、保护区管理、运营管理、应急管理、法律责任、附则七章，涉及杭州市轨道交通规划、建设、运营全流程，内在逻辑较合理，但总体说来，本《条例（草案）》条文偏多，有些属于重复上位法的规定，可进一步精简，有些条文顺序混乱，缺乏内在逻辑，如第四章运营管理部分的条文，应当按照不同主体的治理责任进行排序，因此还有进一步改进的空间。 《条例（草案）》文字表达上“文件用语”较多，“法言法语”不够，立法语言有待进一步精炼、规范。部分条文存在不妥之处，值得进一步斟酌。具体参见“论证意见”的第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”。 四、《条例（草案）》的几处主要问题 （一）关于《条例（草案）》的名称问题 本《条例（草案）》的名称，涉及三个关键词和三个问题：一、是否要限于“城市”的轨道交通？二、为什么是“轨道交通”而不是“轨道交通运营”？三、是否要限于“管理”？从现有的其他省市这方面的地方性法规来看，名称也极不统一，有的突出“城市”，如《广州市城市轨道交通管理条例》，有的突出“轨道交通运营”，如《北京市轨道交通运营安全条例》，有的则淡化“管理”，如《南京市轨道交通条例》。对于第一个问题，我委内部有肯定和否定两种意见，而对于第二、第三两个问题，意见则较为一致，即名称上不必限于“轨道交通运营”，但应该突出“管理”。分述如下： 第一，是否要限于“城市”轨道交通？反对意见认为，这只是一个立法术语问题，是否使用“城市轨道交通”一词，会导致《条例（草案）》调整对象范围上的不同。“城市轨道交通”这一术语源于国家标准《城市公共交通常用名词术语》（自1986年9月1日实施）、《城市轨道交通技术规范》（自2009年10月1日起施行），但立法术语并不要求必须与国家标准相一致；同时随着杭州市轨道交通网络规模不断扩大，轨道交通的建设和运营已经也必将覆盖至整个行政区域，包括城市规划区域和乡村规划区域。赞成现有名称的意见则认为，与一般的铁路、动车、高铁不同，虽然同为公共客运系统，但城市轨道交通的主要功能在于形成城市公共交通的“大动脉”，即在较小范围、较短距离内，通过其大运力，将人口集中的城市人流，快速分流疏散，和公共汽车、出租车、租赁自行车等“毛细血管”形成有机的分工合作，因此城市轨道交通一般里程较短，限于城市规划区域内。其次，国家在批准城市轨道交通立项时，对城市的国民生产总值和城市人口都有相应的要求，毕竟轨道交通投资大，建设周期长，回收成本慢，不可能不计成本地任意发展。 第二，为什么是“轨道交通”而不是“轨道交通运营”？本质上涉及城市轨道交通立法的政策选择：是全方位立法（包括规划建设阶段）还是片面的立法（只涉及运营管理）？从地方立法的调整效果和地方立法资源效用最大化来说，都应该选择全方位立法模式。 1.一部法规只调整运营不调整前期规划、建设等问题，实际上可能使后期运营者的法律责任加重，而从城市地铁和轨道交通的实践看，前期规划、建设中的一些问题必然带到运营中，例如投资商建设后转为运营商，行政许可一般是在前期确定。如果法规只调整运营难以完成这种行政特许的授予。再如，前期站点规划如果不纳入法定的公共交通决策程序，必然把矛盾转嫁到运营阶段，等等。因此，多数委员认为，目前《条例（草案）》涵盖规划、建设、保护区管理、运营、应急、监督检查、法律责任等全方位、全流程，是必要的。同时，这也决定了这部立法的站位，全流程涉及面广、部门多、利益主体多，《条例（草案）》应当站在广大社会公众利益的保护、各方利益的协调以及杭州市建设独特韵味别样精彩世界名城的战略定位和一级政府的视野上来。 2. 杭州市已于2007年、2012年公布实施了《杭州市地铁建设管理暂行办法》（市政府令第234号）和《杭州市城市轨道交通运营管理办法》（市政府令第268号，2015年以市政府第289号令予以修订）两件地方规章，分别从建设管理和运营管理两方面进行了规范，进一步提升立法层次，地方性法规的立法资源有限，应当集约、统筹利用。 第三，是否要限于城市轨道交通的“管理”？如前所述，城市轨道交通的规划、建设、运营各个阶段，都纳入本《条例（草案）》的调整。但是在各个阶段，多元主体之间的关系也是纷繁复杂的，不仅存在纵向的管理关系，还会存在着平等主体之间的横向的经济关系，比如轨道交通及其设施的建设单位和工程承包商、监理人之间就是民事的契约关系，建设单位和轨道沿线土地尤其是建筑物的所有权人或使用权人之间常常存在相邻关系；轨道交通运营单位和接受轨道交通服务的乘客之间也是运输服务合同关系。但是，本《条例（草案）》主要调整的是城市轨道交通的规划、建设、运营、应急、保护区的管理，而对于横向的经济关系则交由民商法去处理，而且作为地方立法权限也不应该去触及本应由民商法调整的领域。 综上所述，多数委员主张将名称修改为《杭州市轨道交通管理条例》，少数委员建议维持《条例（草案）》名称。 （二）关于城市轨道交通运营企业的执法权问题 对于轨道运营企业是否应当授予一定的执法权的问题，目前各地立法不一，委员们对此也存在意见分歧。从立法实践来看，有的地方规定运营企业无执法权，如北京规定：对于车站内摆摊、攀爬护栏、违规进出闸机、自动扶梯上逆行、卖艺乞讨、派发广告等妨害运营安全的行为，运营单位有权制止，由市交通行政主管部门予以警告，并可处50元以上1000元以下罚款。派发广告的，运营单位有权制止，由市交通行政主管部门没收派发的广告等物品，处100元以上1000元以下罚款；情节严重的，处1000元以上1万元以下罚款。也有多数城市，如广州、上海等地赋予了轨道运营企业以一定的执法权限，而南京市对运营企业则作了较为广泛的授权，规定十一类影响轨道交通公共场所和设施容貌、环境卫生、运营秩序的行为，可以进行处罚。 总体上，委员们认为，从合理性角度，对随时发生、流动性强、需及时处置的影响运营秩序和环境卫生的违法行为依靠政府交通运输管理的行政机关，需要巨大的人力和财力支撑，其后果是导致行政成本过高，如果没有巨大的人力和财力支撑反而出现违法不究，因此有必要在立法上解决轨道运营企业“看得见、管不着”的问题，从而保障轨道运营安全和公共安全。 而从合法性角度，哪些执法权限可以授权给轨道运营企业？ 一是行政处罚权。《行政处罚法》第十七条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。这里的法律、法规授权的组织既包括公共事业组织、社会团体、基层群众性组织，也包括公用企业等企业组织，后者在《铁路法》、《公路法》等中均有体现。因此，将行政处罚权授予有专业能力和相应人员、技术、设备的公用企业，符合《行政处罚法》的规定。 二是行政强制权。《行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。 《行政强制法》第七十条规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。 据此，地方性法规授权的组织，不能行使行政强制权，轨道运营企业的执法人员不属于行政强制法上的“行政机关具有资格的行政执法人员”，不能被授予行政强制权。 三是授权的原则。从行政法理上，遵循法治国原则，对于处罚权的授权，应当遵守“具备客观事由”、“权责相当”、“强制力行使应有一定界限”、“不得牟利”“必须接受监督”等原则，同时，对于上位的法律、行政法规已经明确规定由法定行政处罚主体实施的处罚行为，也不能授权。 基于上述理由，赋予轨道运营企业一定的行政处罚权不违反行政处罚法的规定，同时也具有现实的合理性和必要性，但是应当遵循行政法授权的原则。 一是范围上，应当限定在涉及车站、车厢公共环境卫生、公共运营秩序的行为；二是轨道运营企业应当具备专业的行政执法能力，具有符合规定的执法人员、技术、设备等；三是应当遵守正当程序，一般应先制止、责令改正，再行处罚。目前，《条例（草案）》第七条、第四十三条、第六十三条等的相关规定，总体是合法、合理的：一是范围限定在妨碍公共环境、运营秩序的行为方面；二是对运营企业执法人员应取得执法证件进行了规定，三是二十元罚款的起算点便于适用行政处罚的简易程序，以提高轻微违法行为处置的效率。同时，在实施阶段，也要客观评估《条例（草案）》若赋予轨道运营企业以处罚权，则对其专业执法能力、人员、技术等方面提出了很高的要求。例如，根据行政处罚法规定，“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”；再如，根据行政强制法，与处罚权相关的强制权不能一并划转、授权，会带来处罚的实际执行效果问题等。 （三）关于保护区管理的问题 轨道交通建设里程长、周期长、投入大，因此，设置轨道建设、运营保护区，对于保障轨道建设、运营安全，免受周边施工、违规建设的影响，有利于保障轨道交通的建设、运营安全，具有重要的意义。从国内外立法来看，在轨道交通沿线设置保护区实行施工作业保护也是通行做法。 目前《条例（草案）》关于保护区的规定，总体合理，但也存在如下问题： 一是保护区的名称问题。目前《条例（草案）》设置了控制保护区和特别保护区制度。有委员建议，将控制保护区修改为安全保护区，并在安全保护区内设置特别保护区，以进一步反映立法意图，明确设置保护区的目的，主要在于保障轨道交通建设和运营的安全，并在此目的下进行制度设计。 二是保护区内作业管理问题。 首先，从合法性角度，第二十七条要求“依法不需要办理行政许可的，作业单位和个人应当在施工前书面征求城市轨道交通建设单位、运营单位意见”，违反了《物权法》上的物权平等保护原则，赋予经营企业以许可性事项，违反了《物权法》、《行政许可法》的规定和精神，建议删除或者修改为作业单位或个人的通知义务。 其次，在市人大审议草案时委员们已经提出：至2022年杭州轨道交通将建成约500公里，按条例提出的控制保护区范围计算，即其沿线约60平方公里范围内几乎所有新建、在建工程都要在作业前编制轨道交通保护专项施工方案并征求轨道交通建设单位、运营单位的意见,作业期间还需与轨道交通建设单位、运营单位签订相关安全生产管理协议，作业结束后则需会同轨道交通建设单位、运营单位进行影响评估。总体来看，对作业区管辖要求过于宽泛，影响面过大，也为轨道运营单位设置了一定的前置审批权限，不符合“最多跑一次”改革要求。建议进一步梳理需编制专项方案的工程类别，适当缩小条例约束范围，同时应明确轨道交通建设、运营单位提供准确图纸信息的责任，明确轨道交通建设、运营单位对专项方案审核、安全协议签订、作业评估等工作时限和责任要求。 咨询委同意上述意见。建议将第二十七条修改为： 第二十七条（安全保护区管理） 在安全保护区内进行下列建设（作业）活动，建设（作业）单位或个人应当确保城市轨道交通安全： （一）新建、改建、扩建或者拆除建（构）筑物的； （二）打桩、钻探、基坑施工、灌浆、喷锚、降水、地基加固、挖掘、地下顶进、爆破、打井取水、开挖河道水渠的； （三）敷设、埋设、架设排污、排水、泄洪沟渠及电力隧道、高压线路等管线和其他需要跨越或者穿越城市轨道交通设施的； （四）在过江、过河隧道段水域抛锚、拖锚或者从事疏浚作业、采石挖沙等的； （五）堆物、取土等大面积增加或者减少城市轨道交通结构荷载的； （六）其他可能危害城市轨道交通安全的建设活动。 前款的建设（作业）活动依法需要进行行政审批的，相关审批部门应当告知建设（作业）单位或个人安全保护区范围；相关审批部门认为必要时，应当在作出行政审批决定前，通过浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台书面征求城市轨道交通建设、运营单位的意见；城市轨道交通建设、运营单位应当在收到书面征求意见之日起十个工作日内作出答复。 最后，应当根据最多跑一次改革精神和保障轨道建设优先性同时兼顾各方利益的角度，建议明确保护区内需编制专项施工方案的工程类别，建议将第二十八条修改为： 第二十八条【安全保护区作业要求】 从事本条例第二十七条规定的建设（作业）活动的，建设（作业）单位或个人应当制定轨道交通安全保护方案，并经城市轨道交通建设、运营单位认可。城市轨道交通建设、运营单位认为建设（作业）活动可能危及轨道交通安全的，可以要求建设（作业）单位或个人在开工前委托有相关资质的单位进行安全评估。建设（作业）单位或个人应当按照城市轨道交通建设、运营单位同意的方案组织实施。 建设（作业）单位或个人在安全保护区内组织地下勘探等作业前，应当向城乡建设档案管理机构查询城市轨道交通相关档案。 同时，删除第三十条规定，纳入保护区行政监督管理制度的范畴，不宜作细化规定。 （四）关于规划配套和规划控制区的问题 轨道交通规划是轨道交通建设的基础性制度，当城市轨道交通形成网络化运营后,作为综合性的网络平台，它可将其他各种网络(如交通运输网、服务网、商贸网等)都加载于其间。其强大的聚集和释放效应使网内的客流、物流、资金流、信息流等资源和服务在城市各区域乃至城市间快速流通，对地方的社会经济运行产生深远影响。因此在立法上明确城市轨道交通规划编制的要求十分重要。目前《条例（草案）》关于城市轨道交通规划的有关规定，主要从城市轨道交通运营企业的角度，对规划部门提出了规划配套、规划控制区内禁止新建、改建建筑等要求。但是，从科学立法、民主立法角度，应当进一步提高立法站位，从城市化、国际化发展的战略高度，对轨道建设的融资、发展规划、规划编制与实施等方面进行规定。据此，委员们建议，对如下存在的问题进行进一步修改： 一是欠缺城市轨道交通规划内容、规划编制主体、规划编制程序等总体规定。建议在第二章首部增加一条： “轨道交通规划应当符合城市总体规划，并与土地利用总体规划相衔接。 城市轨道交通规划包括城市轨道交通线网规划、轨道交通用地控制规划以及轨道交通与地面交通一体化换乘设施规划。 城市轨道交通规划由市规划行政主管部门会同市住房和城乡建设、交通运输、国土资源等行政主管部门和轨道交通经营单位组织编制，报市人民政府批准。 城市轨道交通规划的编制应当征求社会公众、沿线区人民政府、有关单位以及专家的意见。 城市轨道交通规划不得擅自变更，确需变更的，应当按照规定的审批程序报请批准。” 二是轨道交通里程长、保护区占地广，设置规划控制区制度，对于现行空间开发和利用会产生一定的影响，有委员认为，划定规划控制区，没有上位法依据；有委员提出，规划控制区内严禁新建、改建工程，是否具有现实可行性，规划部门在何时应当划定规划控制范围等不明确，不具有可操作性；也有委员提出，“确需新建、改建、扩建”的范围和类别不明确，造成规划部门裁量权过大。这些问题尚待进一步斟酌其合法性、合理性，必须进一步修改，如不能回答上述问题，则建议删除。 三是《条例（草案）》没有用好法律资源，吸收最新、最优的立法制度安排。例如，保障轨道交通持续发展和综合开发，可以运用土地储备制度、可以建立土地空间分层登记制度。这些在立法上已经有了上位法的依据，杭州市也较早开始在全国进行土地储备、土地登记制度的改革试点，但《条例（草案）》均没有体现。 四是《条例（草案）》第十六条有关建设保障的规定，多数委员认为，由于《条例（草案）》没有对土地储备、用地控制、分层登记、综合开发用地使用权取得方式等进行规定，第十六条的行文显得较为突兀，从现行行文来看，涉嫌违反物权平等保护原则，建议修改。 根据《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》等上位法，建议修改为: 第十六条【建设保障】城市轨道交通建设依法有使用地下空间之必要的，其上方、周边土地和建（构）筑物的相邻权利人（包括所有权人、使用权人）应当提供必要的便利，但因此受有损害的，可以请求补偿金。 城市轨道交通建设应当采取有效措施，尽量降低对相邻建（构）筑物、地下管线以及设施的影响，不得因轨道交通建设使邻地的地基动摇或发生危险，或使邻地的建（构）筑物受其损害。造成损害的，应当予以赔偿。 城市轨道交通建设需要临时占用相邻他方使用的地表、地下、地上空间的，相邻的他方应当提供必要的便利。占用的一方如未按照双方约定的范围、用途和期限使用的，其应当及时清理现场、排除妨碍、恢复原状、赔偿损害。 城市轨道交通建设需要临时使用国有或者农民集体所有的土地的，依照土地管理法有关规定办理。 五是第十四条第三款，对于综合开发所得收益应当建立相应的财政、审计监督制度。 （五）关于完善运营规范、安全各方共治机制的问题 保障轨道交通运营安全，是全社会的共同责任，轨道交通各参与主体应当共同遵守本条例规定的轨道交通运营安全规范。委员们认为，目前，轨道交通各参与主体在运营阶段应承担的安全责任散见在《条例(草案)》第四章、第五章中，条款顺序上缺乏系统性和逻辑性。建议完善轨道交通运营阶段的公共治理机制，对《条例(草案)》第四章、第五章的内容进行梳理，按照不同的主体规范其应当承担的运营责任和安全责任，主要有：市交通行政主管部门应当承担制定运营安全服务标准、制定《轨道交通乘客守则》等责任；运营单位主要承担安全运送乘客、健全运营安全责任体系、履行安全运营职责、加强从业人员安全教育、提供信息服务、设施设备养护维修等责任；安全检查单位主要承担依法实施安全检查的责任；乘客主要承担遵守《轨道交通乘客守则》、自觉维护运营安全秩序、接受并配合安全检查、自觉遵守禁止性行为规范的责任等。 建议根据上述各主体责任，理顺条文次序，修改相应条款。 也有委员提出，应当通过立法进一步提升城市轨道交通运营服务水平的，确保社会不同群体能够更好获取公共交通资源、平等享有公共交通服务和待遇，例如有的委员提出应当对城市轨道交通延迟造成的乘客损失承担对等赔偿责任；有的委员提出要合理配置母婴设施，而不仅仅限于大型车站；有的委员提出应借鉴先进国家的经验，在上下班高峰时间设置女性专用车厢，改善乘车环境。这些意见建议，对于进一步保障公众权利，促进城市国际化，具有积极意义。 同时，委员们认为，第四章部分条款存在语言文字不够规范严谨的问题，立法较为粗糙，建议进一步斟酌文字、修改完善。 第二部分 《条例（草案）》的具体修改意见 一、 建议第四条修改为“城市轨道交通管理应当遵循统一规划、安全运营、规范服务、区域协同的原则。 理由：本条例名称为管理条例，而非发展条例。而且城市轨道交通的建设发展，总是有时间性的，更长远、更持久的还是运营和管理活动。因此，不宜将“优先发展”写入原则中。 二、建议第五条第二款修改为“城市轨道交通沿线各区、县（市）人民政府应当按照本条例和市人民政府的规定做好轨道交通相关管理工作。” 理由：写入“资金、土地、征迁”等表述，不仅容易使人误以为规定的是城市轨道建设的融资模式条款，而且有以本《条例（草案）》直接课加义务之嫌（即由轨道交通沿线的区县政府出资建设）。 三、建议第六条第三款增加“水利”、“卫生健康”部门。 理由：“水利”部门涉及城市轨道交通建设、运营中的相关河道、水域管理等，“卫生健康”涉及城市轨道交通运营中的公共场所卫生管理等。 四、建议第七条第二款相应修改为：城市轨道交通运营单位执法人员应当按照有关规定，经行政执法资格考试合格，取得行政执法证件。 理由：参照《浙江省行政程序办法》第40条，且，规范执法、文明执法为文件用语，执法行为已有《行政处罚法》、《浙江省行政程序办法》等规范。 五、建议第九条删除“人脸识别”。 理由：有委员提出，因涉及隐私和个人信息保护，在交通管理中的运用人脸识别技术，尚存在较大争议，立法上暂时不宜做明确规定。 六、建议在第一章中增加社会参与治理的条款内容，建议将第十条第二款修改为：公民、法人和其他组织应当支持城市轨道交通建设，保护城市轨道交通设施设备，遵守城市轨道交通安全管理规定，维护城市轨道交通安全运营秩序，并有权投诉、举报危害城市轨道交通安全的行为。 理由：保障城市轨道交通运营安全，是全社会的共同责任，城市轨道交通各参与主体应当共同遵守本条例规定的城市轨道交通运营安全规范。 七、建议第二章开头应增加一条规定： “城市轨道交通规划应当符合城市总体规划，并与土地利用总体规划相衔接。 城市轨道交通规划包括城市轨道交通线网规划、城市轨道交通用地控制规划以及城市轨道交通与地面交通一体化换乘设施规划。 城市轨道交通规划由市规划行政主管部门会同市住房和城乡建设、交通运输、国土资源等行政主管部门和城市轨道交通经营单位组织编制，报市人民政府批准。 城市轨道交通规划的编制应当征求社会公众、沿线区人民政府、有关单位以及专家的意见。 城市轨道交通规划不得擅自变更，确需变更的，应当按照规定的审批程序报请批准。” 理由：见论证部分一。 八、建议第十一条相应变成第十二条，并修改为“城市轨道交通规划应当与其他公共交通规划相衔接，并预留必要空间以确保安全便捷的换乘条件及足够的疏散能力。 市规划行政管理部门在审批与城市轨道交通出入口、通风亭等设施连接的其他建设工程时，应当提出有关预留与轨道交通相连接必要空间的规划设计要求。” 理由：进一步精炼立法的语言表达，明确规划部门的职责，使得规定更具有可操作性。 九、建议增加城市轨道交通规划建设阶段有关用地控制、土地储备、分层登记、综合开发土地使用权获得方式等条款。 理由：见论证部分一。 十、建议第十四条第三款最后增加规定“并接受市财政、审计部门的监督”。 见论证部分一。 十一、建议第十六条修改为： 第十六条【建设保障】城市轨道交通建设依法有使用地下空间之必要的，其上方、周边土地和建（构）筑物的相邻权利人（包括所有权人、使用权人）应当提供必要的便利，但因此受有损害的，可以请求补偿金。 城市轨道交通建设应当采取有效措施，尽量降低对相邻建（构）筑物、地下管线以及设施的影响，不得因轨道交通建设使邻地的地基动摇或发生危险，或使邻地的建（构）筑物受其损害。造成损害的，应当予以赔偿。 城市轨道交通建设需要临时占用相邻他方使用的地表、地下、地上空间的，相邻的他方应当提供必要的便利。占用的一方如未按照双方约定的范围、用途和期限使用的，其应当及时清理现场、排除妨碍、恢复原状、赔偿损害。 城市轨道交通建设需要临时使用国有或者农民集体所有的土地的，依照土地管理法有关规定办理。 理由：见论证部分一。 十二、建议简化第二十一条的规定、删除第二十二条的规定。 理由：现场管理规定较细，如已经为先行工程建设管理的相关法律法规规章所涵盖，建议不作重复规定。关于压缩合理工期的规定，《建设工程质量管理条例》已有规定和处罚，无需重复规定。 十三、建议将第二十五条相应修改为：“在建、建成的城市轨道交通沿线设立安全保护区。安全保护区范围如下：”、“安全保护区内设立特别保护区，特别保护区范围如下：”。《条例（草案）》全文相应均修改为安全保护区。 十四、建议删除第二十七条“依法不需要办理行政许可的，作业单位和个人应当在施工前书面征求城市轨道交通建设单位、运营单位意见”。 建议将第二十七条修改为： 第二十七条【安全保护区管理】 在安全保护区内进行下列建设（作业）活动，建设（作业）单位或个人应当确保城市轨道交通安全： （一）新建、改建、扩建或者拆除建（构）筑物的； （二）打桩、钻探、基坑施工、灌浆、喷锚、降水、地基加固、挖掘、地下顶进、爆破、打井取水、开挖河道水渠的； （三）敷设、埋设、架设排污、排水、泄洪沟渠及电力隧道、高压线路等管线和其他需要跨越或者穿越城市轨道交通设施的； （四）在过江、过河隧道段水域抛锚、拖锚或者从事疏浚作业、采石挖沙等的； （五）堆物、取土等大面积增加或者减少城市轨道交通结构荷载的； （六）其他可能危害城市轨道交通安全的建设活动。 前款的建设（作业）活动依法需要进行行政审批的，相关审批部门应当告知建设（作业）单位或个人安全保护区范围；相关审批部门认为必要时，应当在作出行政审批决定前，通过浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台书面征求城市轨道交通建设、运营单位的意见；城市轨道交通建设、运营单位应当在收到书面征求意见之日起十个工作日内作出答复。 理由：见论证部分一。 十五、建议修改第二十八条、删除第三十条： 建议第二十八条修改为： 第二十八条【安全保护区作业要求】 从事本条例第二十七条规定的建设（作业）活动的，建设（作业）单位或个人应当制定轨道交通安全保护方案，并经轨道交通建设、运营单位认可。城市轨道交通建设、运营单位认为建设（作业）活动可能危及轨道交通安全的，可以要求建设（作业）单位或个人在开工前委托有相关资质的单位进行安全评估。建设（作业）单位或个人应当按照轨道交通建设、运营单位同意的方案组织实施。 建设（作业）单位或个人在安全保护区内组织地下勘探等作业前，应当向城乡建设档案管理机构查询城市轨道交通相关档案。 理由：见论证部分一。 十六、建议对第四章的条文顺序再行梳理，将第三十八条放到第四十一条之前等。 理由：见论证部分一。 十七、建议第三十七条中“越站乘车的”相应修改为“乘客超程乘车的，应当补交超程部分票款”；“并可以加收五倍票款”相应修改为“并可以按线网最高单程票价的三倍加收票款”。 理由：从合同平等角度，五倍票款的义务设定较为严格；同时，“越站”非规范法律术语，“加收票款”也存在用语不明。 十八、建议第四十九条后增加一款：“乘客对运营单位答复有异议的，可向市交通运输行政主管部门申诉”。 理由：进一步保障公众权益。 十九、将以第五章名称修改为安全和应急管理。 理由：更准确涵盖章节内容。 二十、第六章法律责任部分，结合上述意见相应进行修改。同时，有的责任条款对相应违法行为予以列明，如第六十二条至第六十五条，有的条款未列明相应违法行为，如第六十条、第六十一条，应予以修改、统一。
论证主持人：骆梅英 （签 名） 审 定 人： 张谷 （签 名） 签 发 人：方立新 （签 名） 立法咨询委员会（章） 日 期：2018年9月12日 | 
