（2018年6月15日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上）

杭州市人大民族宗教华侨、外事委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据杭州市人民代表大会常务委员会2018年立法计划，《杭州市萧山湘湖国家旅游度假区条例》（以下简称《条例》）是今年的正式立法项目，也是市人大常委会党组向市委汇报的重点立法项目。市人大常委会民宗侨、外事工委按照市人大常委会分管领导要求，制定初审方案，提前介入，及时对接市法制办、萧山区及湘湖旅游度假区管委会等相关单位，外出学习兄弟省市相关度假区立法工作经验，先后四次赴萧山区开展立法调研，并召开多个不同层面的座谈会，听取意见建议。在认真梳理和研究各方面意见建议的基础上，市人大民宗侨、外事委对《杭州市萧山湘湖国家旅游度假区条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了专题审议。现将审议情况报告如下：

一、制定《条例（草案）》的必要性和可行性

湘湖位于萧山区，与西湖隔钱塘江南北相望，是西湖的“姊妹湖”，人文历史厚重，自然资源丰富。1995年，经省政府批准设立湘湖旅游度假区。2015年11月，省政府批复同意度假区规划面积扩容至35平方公里。同月，经国家旅游局评定，成为我国首批国家级旅游度假区。2003年8月，萧山区政府设立萧山湘湖旅游度假区管理委员会（以下简称度假区管委会），后度假区管委会与萧山区闻堰街道办事处实行合署办公，负责湘湖国家旅游度假区（以下简称度假区）的建设和管理工作。近年来，度假区基础设施不断完善，生态环境和旅游资源得到一定的保护利用，区域经济社会稳步发展。但在实际运作中，由于度假区管委会缺少法定的管理职能和相应的执法权，难以对度假区进行统一有效的管理；度假区与滨江区交界，整体风貌的统一协调受到一定影响；随着湘湖保护与开发工程的逐步推进和实施，度假区的开发建设与保护管理之间的关系缺少相应的法规规范来加以明确。这些问题都在一定程度上影响了度假区的进一步发展。因此，根据有关法律、法规，结合我市实际，通过制定专门的地方性法规来进一步理顺管理体制，明确管理职责，建立健全跨区域保护协调机制，平衡好保护与发展之间的关系，实现湘湖资源的可持续利用，具有重要意义。

市第十二次党代会报告提出坚定不移推进美丽中国样本建设，打造生态文明之都，并将制定湘湖区块保护开发利用条例列为其中的一项重点工作。2018年1月，市十三届人大常委会第九次会议将《条例》正式列入今年立法项目。前期，萧山区政府、市法制办等单位开展了深入调研，学习借鉴国内其他国家级旅游度假区的立法工作经验，广泛征求意见，几易其稿，并经市政府常务会议讨论，进一步明确立法过程中争议较大的几个问题后，正式提交了《条例（草案）》。我委认为，此次立法工作，总体上目的明确，需求迫切，条件基本成熟。

二、对《条例（草案）》的修改建议

（一）关于《条例（草案）》的适用范围问题

《条例（草案）》第二条【适用范围】规定“度假区以浙江省人民政府批准的范围为准”。根据省政府《关于调整湘湖等省级旅游度假区规划范围的批复》（浙政函〔2015〕148号）中的有关表述，度假区的四至边界为“东至风情大道，南至绕城高速，西至钱塘江，北至湘西路—萧西路“，总面积35平方公里。

从调研情况来看，度假区的西北方向以老虎洞山山脊线-滨江区界-城山山脊线为界，因为行政区划的分割，老虎洞山、城山的部分山体属于滨江区管辖范围，被置于度假区之外。此外，由于前期的土地置换，滨江区白马湖的东部600多亩湖面划归度假区管理，西白马湖仍属滨江区。因为发展规划的不同，两地交界处城市天际线已影响到度假区的风貌协调。虽然《条例（草案）》第六条【自然延伸区协调】规定“度假区内山体、水体、遗址、遗迹的自然延伸部分超出度假区规划范围的，由所在地的区人民政府按照本条例要求实施保护、管理，度假区管委会应当参与有关规划、建设和保护工作。”但有单位反映，此规定在实际操作中没有具体落实的办法，后续的保护管理容易产生问题矛盾。

为保持度假区整体的统一协调，保护旅游资源的完整，建议将对度假区有重大影响的相邻区域也纳入适用范围，合理划分核心区、控制区、风貌协调区，进行分类管理，并明确规定建立相应的协调机制。

（二）关于管理体制机制问题

湘湖国家旅游度假区与宁波东钱湖旅游度假区、湖州太湖旅游度假区同属2015年10月国家旅游局宣布的首批17家国家级旅游度假区，也是我省仅有的三个首批国家级旅游度假区。从调研中了解到，宁波东钱湖旅游度假区管委会与湖州太湖旅游度假区管委会分别属于宁波市人民政府与湖州市人民政府的派出机构，行使市级经济管理权限和相当于县级的社会行政管理权限。而目前的湘湖旅游度假区管委会与萧山区闻堰街道办事处合署办公，在实际运行过程中，由于度假区管委会缺少法定的行政主体资格和相应的执法权，无法对度假区规划所包含的另外三个镇街（城厢街道、蜀山街道和义桥镇）进行统一、有效的管理。

《条例（草案）》第四条【管理主体】中规定“萧山区人民政府设立度假区管理委员会具体负责度假区的管理”，并赋予度假区管委会八个方面的职权。较多单位认为此条款中度假区的管理体制与度假区管委会的职权不相匹配，在实际操作中管理缺位和多头管理的情况仍将继续存在，建议此次立法应进一步理顺管理体制，明确管理权限。

建立并完善与实际相适应的管理体制机制是做好度假区保护开发工作的重要保障与前提。建议《条例（草案）》能够在度假区的管理体制机制和职能授权上有所突破，使度假区管委会能够有效行使职权，实现统一管理。

（三）关于《条例（草案）》的定位问题

设立国家级旅游度假区是促进和引领旅游行业由观光型向休闲度假型转变的一项重要举措，对旅游产品体系的建设和完善具有重要意义。旅游度假区作为集聚旅游产业设施、追求旅游产业规模的特定区域，开发势在必行。但生态环境资源是旅游度假区发展的根本，保护生态环境是旅游度假区发展的要义。如何在生态保护和开发利用之间作出平衡，是度假区管理的首要问题，也是关系到本《条例（草案）》定位的重要问题。

湘湖国家旅游度假区内自然资源、人文资源丰富，有多个国家、省、市文保单位，部分地块属于一、二级饮用水源保护区，湖区本身属于我市应急备用水源，同时，度假区也是我市重要的生态环境功能区。针对度假区内保护对象众多，保护要求各异的情况，建议《条例（草案）》根据科学规划、保护优先、合理利用、注重特色的原则，将度假区合理划分为核心保护区、建设控制区、风貌协调区，并分别明确发展定位和制定具体保护措施。对于核心保护区，注重保护、维护区域独特的历史文化和自然景观风貌，严禁任意拆建或改建，该区域内已建成的与环境不协调的，应逐步拆除或按保护要求进行改造；对于建设控制区，要在保护的基础上合理开发，建设风貌要与核心区保持一致；对于风貌协调区，发展规划要结合自然，协调景观，保证度假区整体风貌的完整统一。

（四）其他修改意见

《条例（草案）》第十条【规划原则】第二款中“符合杭州市城市总体规划、杭州市生态保护红线、杭州市环境功能区划的要求，与区域有关规划相衔接”，建议改为“符合杭州市城市总体规划、杭州市土地利用规划、杭州市生态保护红线、杭州市环境功能区划的要求，与区域有关规划相衔接，与杭州国民经济社会发展相适应”，增加“杭州市土地利用规划”内容。

第十六条【文物保护】中建议增加“非物质文化保护”的相关内容。

第十九条【林木保护】、第二十八条【活动管理】中规定“有关行政主管部门审批度假区相关事项，需征求度假区管委会的意见”。实际情况中，规定所列事项的许可审批程序均已有对应的法规规范作明确规定，如增加“征求度假区管委会意见”这一程序，则与“深化简政放权改革”相悖，不符合“最多跑一次”精神。因此，建议删除第十九条中“有关行政主管部门在审批时，需征求度假区管委会的意见”的条款，第二十八条全部删除。

第二十六条【摊点管理】“禁止擅自搭棚、设摊、扩面经营”，其中“搭棚”、“扩面”属于违建行为，已有相应的处罚管理规定，建议改为“禁止擅自设摊经营”，对应第三十一条【点外经营责任】中相应内容也同此改动。

第二十九条【禁止行为】第四款中的“湖区”建议全部改为“水体”，第六款除“动物”外建议增加“植物”，表述更为全面。

第三十二条【禁止行为责任】规定，违反第二十九条第八款“在非指定区域野外用火”规定的，由度假区管委会责令改正，并可处二千元以上二万元以下罚款；情节严重或造成严重个后果的，可处二万元以上十万元以下罚款。此条款与《森林防火条例》冲突，建议再做斟酌，与上位法保持一致。

我委认为，《条例（草案）》通过进一步明确适用范围和管理体制问题，适当修改调整后是切实可行的。建议将《条例（草案）》提请市十三届人大常委会第十二次会议审议。

以上报告，请予审议。