（2018年6月15日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上）

杭州市萧山区人民政府区长  王敏

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市萧山湘湖国家旅游度假区条例（草案）》作如下说明。

一、 立法的必要性

（一）强化国家级旅游度假区管理的需要

1995年浙江省人民政府批准设立湘湖旅游度假区，规划面积9.25平方公里。2015年11月，省政府批复同意度假区规划面积扩容为35平方公里，范围东至风情大道，南至绕城高速，西至钱塘江，西北至老虎洞山脊线—滨江区界，北至湘西路—萧西路。同月，经国家旅游局评定，度假区成为国家级旅游度假区。为了加强国家级旅游度假区的管理，各地基本都制定了相应的法规规章，例如省内有宁波东钱湖旅游度假区条例，我市有杭州之江国家旅游度假区条例，对度假区的保护、建设和管理起到了重要的作用。我市有必要对湘湖旅游度假区进行立法，以实现依法管理，促进旅游度假产业健康发展。

（二）协调湘湖区域资源保护和开发利用的需要

湘湖度假区人文资源、自然资源丰富。区内有国家重点文物保护单位跨湖桥文化遗址，省级重点文物保护单位越王城遗址，以及茗山、菊花山等一百多处汉代古墓葬，其他历史人文遗址、遗迹众多；6.1平方公里古湘湖历史湖面现已恢复，与西湖面积相当，地表水质量达到国家二类标准，是我市饮用水应急备用水源；森林覆盖率达95%，空气质量达到国家一类区标准；度假区具有丰富的自然生态，湘湖以及多样、典型的动植物资源是我市良好生态环境的重要组成部分。湘湖度假区的这些资源禀赋，是湘湖作为国家级旅游度假区的重要特色，使其在历史文化、自然生态、休闲度假方面显著区别于其他度假区。2017年12月17日，世界旅游联盟与浙江省政府签订战略合作备忘录，宣布世界旅游联盟总部正式落户湘湖国家旅游度假区，湘湖度假区的地位日益重要。根据规划，湘湖度假区将以大旅游业为核心，以金融服务、智慧健康、智能制造、文化创意等产业为支撑，建成现代服务业示范区域，发展要求高。因此需要通过立法进一步明确保护和开发要求，以平衡保护与发展之间的关系，实现湘湖区域的资源可持续利用。

（三）理顺相关协调管理体制机制的需要

2003年8月，萧山区政府设立萧山湘湖旅游度假区管理委员会，与闻堰街道办事处实行合署办公，具体负责度假区的建设和管理工作。几年实际运作下来，这种管理体制存在以下两方面主要问题：一是管理职责需要进一步明确。度假区跨越萧山区城厢街道、蜀山街道、闻堰街道和义桥镇四个街镇，这四个镇街都是建成区，镇政府和街道办负责所辖区域的管理，相关执法工作由萧山区有关部门负责或者派驻执法人员处理。这种体制下，度假区管委会在开展度假区建设和管理中所需协调的情况较多；同时面对不断提高的保护管理要求，度假区管委会因缺少法定的管理职能和一定的执法权，难以进行统一有效的监管。二是跨区域保护协调机制有待建立。湘湖度假区的部分山体、水体（包括将来可能发掘出的遗址、遗迹）自然延伸至滨江区。为强化一致性保护和管理，保持风貌协调，需要通过地方立法方式进行总体制度安排。

二、起草依据和起草过程

（一）起草依据

条例起草主要依据《中华人民共和国旅游法》和《浙江省旅游条例》，参考了《杭州市旅游条例》《旅游度假区等级管理办法》和国家旅游局的《旅游度假区等级划分细则》（GB/T26358-2010)。度假区内文物众多，核心区域为风景名胜区，湖区为我市应急备用水源，鉴于这些情况，起草时还注重与《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《风景名胜区条例》《浙江省文物保护管理条例》《浙江省饮用水水源保护条例》和《杭州市生活饮用水源保护条例》有关规定相衔接。

（二）起草过程

萧山区政府于3月初将条例草案初稿报送市法制办，市法制办通过实地考察、组织立法座谈、书面征求意见等多轮立法调研，征求和听取了市政府各部门、各直属单位、萧山和滨江区政府、萧山区人大、区政府有关部门和相关镇街的意见建议，并邀请关心湘湖立法工作的市人大代表参加立法调研。经多次修改完善，条例草案于4月中旬通过市政府门户网站、杭州市政府法制网和萧山区政府网站公开征求社会意见，并于2018年5月21日通过市政府第19次常务会议审议。

三、条例主要内容说明

（一）关于条例名称

市人大常委会2018年立法计划中，本条例名称为《萧山湘湖国家旅游度假区条例》。经研究，市政府建议将名称改为《杭州市萧山湘湖国家旅游度假区条例》。理由：一是根据立法规范要求。根据《杭州市地方立法技术规范》第六条，法规的名称一般由效力范围、规范事项和体例类别三个要素构成。条例属于我市地方性法规，虽然是对特定区域实施保护和管理，但从立法技术规范上要求，应当冠以制定城市的名称，以明确制定、发布主体、适用范围和效力。我市类似的立法均采用这种名称，例如《杭州之江国家旅游度假区条例》《杭州西湖风景名胜区管理条例》《杭州市良渚遗址保护管理条例》等。二是根据批准文件和市人大常委会立法计划。《关于建立浙江省湘湖、瓯江、会稽山旅游度假区的批复》（浙政函﹝1995﹞165号），其中名称是“浙江省湘湖旅游度假区”，《浙江省人民政府关于调整湘湖等省级旅游度假区规划范围的批复》（浙政函﹝2015﹞148号），其中名称是“湘湖省级旅游度假区”，度假区被评定为国家级旅游度假区时（全国旅游资源规划开发质量评定委员会2015年第4号公告），其中名称是“浙江省湘湖旅游度假区”。上述批准文件对度假区的名称表述中不含“萧山”，因市人大常委会今年立法计划公布的条例名称为《萧山湘湖国家旅游度假区条例》，并考虑到度假区位于萧山区行政区域范围内，由萧山区负责管理，综合考虑上述情况，建议条例名称为《杭州市萧山湘湖国家旅游度假区条例》。

（二）关于适用范围

随着湘湖度假区开发建设的推进，度假区的规划范围不断扩大，从1995年9.25平方公里扩大到2015年35平方公里，未来可能进一步调整。考虑到条例的稳定性与适用的灵活性，草案没有直接明确度假区的四至范围，规定度假区以省人民政府批准的范围为准，以适应规划区域可能发生的改变（第二条）。

（三）关于度假区的管理体制

度假区35平方公里的广阔地域跨越四个镇街，有关镇街是建成区，由度假区管委会实行统一管理的难度较大，结合萧山区关于度假区管理体制不作大调整的意见，以及考虑到度假区管委会人员力量有限的现状，条例从以下几个方面对管理体制进行了明确：一是按照职权相对集中和效率优先原则，将由度假区管委会参与或者直接行使更为便利的职能，依法授权管委会行使。主要包括规划编制和实施、产业政策拟定、投资项目审批或者审核报批、土地、建设、旅游、市容环卫管理等方面的有关工作，具体范围由萧山区人民政府依法作出规定（第四条）；二是从有利于度假区保护和管理的要求出发，规定了标准化、信息化相关管理与服务要求（第七条），赋予度假区管委会部分行政执法权（第三十条至第三十二条）；三是根据体制不作大调整的思路，规定相关部门和度假区内的镇街，按照各自职责做好度假区管理工作（第五条）。

此外，条例规定度假区山体、水体、遗址和遗迹的自然延伸部分超出度假区范围的，由所在地的区人民政府按条例要求实施保护、管理，度假区管委会应当参与有关规划、建设和保护，并明确有关问题由市政府进行协调（第六条）。

（四）关于规划与建设

为了实现度假区统一规划要求，条例规定度假区管委会参与编制度假区总体规划、控制性详细规划和有关专项规划，以促进度假区各类规划的统一和协调（第四条、第九条）；明确规划编制原则，强调度假区特色，突出保护优先、合理开发、防止污染、节约土地等要求（第十条）；强调规划效力，规定新建、改建、扩建项目均应当符合规划（第十一条）。

为了优化度假区产业布局，条例明确度假区禁止发展技术落后、资源消耗高和污染严重的产业，鼓励发展符合度假区规划要求的娱乐、体育、科技、金融、文化等产业和住宿、餐饮等旅游配套产业，并规定度假区管委会可以制定产业引导目录，调整产业结构（第十二条）。

为了保持度假区自然风貌，提高度假区品质，条例规定度假区内的建设项目的选址、布局、高度、体量、造型、风格和色调等应当与环境相协调。已有建设项目不符合要求的，度假区管委会应当组织整改（第十四条）。

（五）关于保护与管理

度假区自然资源、人文资源丰富。现有国家、省、市多个文物保护单位，许多遗址、遗迹尚在发掘中；度假区紧临一级饮用水源钱塘江，区内部分地块属于一、二级饮用水源保护区，湖区本身属于我市应急备用水源，动植物典型、多样，是我市重要的生态环境功能区。针对度假区内保护对象众多，保护要求各异的情况，条例分别从文物遗迹保护、水体保护、湿地保护、山林绿地保护、施工保护等方面作出具体规定（第十六条至第二十条）。

在管理方面，根据度假区日常管理需要，条例明确了度假区管委会在安全管理、交通管理、环境卫生管理、标识设置、经营秩序管理等方面的具体职责（第二十三条至第二十七条）。为了实现度假区管理的有序性，条例在尊重各行政管理部门固有职能的基础上，并符合“最多跑一次”改革要求，规定有关部门在审批度假区内户外设施、临时建筑、大型群众性活动时，征求度假区管委会意见（第二十八条）；另外，对常见的、影响度假区保护和管理的行为作了禁止性规定（第二十九条），并规定了相应法律责任（第三十二条）。

（六）关于法律责任

为了加强对影响度假区环境和秩序的违法行为的有效监管，遵循“看得见的有权管”的思路，将相关职能部门实施日常持续监管难度大，且执法专业性、技术性不强的一些违法行为，条例授权度假区管委会进行查处（第三十条至第三十二条）。

以上说明及《杭州市萧山湘湖国家旅游度假区条例（草案）》，请予审议。