（2019年6月21日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议上）

杭州市人大常委会执法检查组

各位委员：

根据省人大常委会的统一部署和市人大常委会2019年工作要点的安排，今年上半年，市人大常委会在全市范围内组织开展了《浙江省学前教育条例》（以下简称“条例”）的三级联动执法检查。现将有关情况报告如下：

一、执法检查的主要特点

市人大常委会主任会议对这次执法检查高度重视，从方案策划、组织实施、实地检查、意见梳理等各个环节，对执法检查提出了明确要求。为了确保执法检查真正取得实效，这次执法检查除了以往执法检查的一些常规做法，还增添了一些新的元素，力争在执法检查各环节体现务实有效，充分体现新时代人大执法检查工作的新要求。

（一）落实依法监督精神和问题导向要求。在执法检查动员部署视频会议和执法检查集中汇报会上，市人大常委会主要领导反复强调，要坚持依法监督原则和问题导向，不折不扣地全面贯彻落实栗战书委员长对执法检查的新要求；根据省人大常委会执法检查的5方面重点内容，以及去年市人大常委会审议意见中提出的9方面问题和16条审议意见，逐项比对条例的相关规定，将梳理出的12个条款编写执法检查重点内容说明，并印发执法检查组全体成员；组织对执法检查重点内容说明进行集体学习，由常委会有关部门负责人进行解读。

（二）充分彰显上下联动特性。会同省人大常委会执法检查组，在我市江干区、西湖区和建德市进行实地检查；要求各区、县（市）人大常委会开展自查，并召集分管领导座谈会，汇总梳理问题、建议60余条；邀请市、区、乡（镇）三级人大代表和街道人大工委、乡镇人大负责人参与市本级检查，形成了“四级”联动方式。

（三）切实改进工作作风。由市人大常委会主任于跃敏、副主任许勤华、罗卫红分别带队，赴滨江区、下城区和临安区实地查看了8家幼儿园，召开3场座谈会，收集建议意见61条；会同省人大常委会实地查看了江干区、西湖区和建德市8家幼儿园，召开3场座谈会；将各区、县（市）人大常委会自查情况、条例原文和相关法律法规、政策汇编成册，并印发省、市执法检查组全体成员；组织开展问卷调查活动，通过杭州网、杭州人大网进行网上问卷调查，网上参与人员达2519人次，在赴区、县（市）实地检查过程中发出纸质调查问卷72份；组织开展法规测试活动，向区、县（市）发放条例测试卷72份。

二、对条例执行情况和去年市人大常委会审议意见落实情况的基本评价

自条例颁布施行以来，市政府认真履行政府职能，将学前教育事业纳入杭州经济和社会发展规划，加大投入力度，加强监督管理，较好地保障了条例的正确实施，有效地促进了我市学前教育事业的发展，较好地满足了全市适龄儿童的入园需求，市民对我市学前教育事业发展总体比较满意。据网上问卷调查统计结果，公众对所在地区学前教育的总体满意率和基本满意率达95%，其中满意率为71%。

在政府及相关部门责任落实方面，市政府将学前教育工作纳入《杭州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《杭州市教育改革和发展“十三五”规划》，各区、县（市）政府、管委会出台了相应的配套政策；完善市和区、县（市）两级学前教育管理机构，市本级成立学前教育指导中心，各区、县（市）政府、管委会设立学前教育管理科室，进一步强化了政府的学前教育“法定”责任。

在学前教育公共服务体系建设方面，各区、县（市）政府、管委会修编分区学前教育规划，加强配套幼儿园建设力度，开展小区配套幼儿园建设与使用专项治理工作，充分利用现有空置楼宇、厂房和学校等资源，置换改造为幼儿园。近五年全市共竣工幼儿园207所，新增建筑面积91.6万平方米，基本建成了覆盖城乡的学前教育公共服务体系。

在学前教育经费保障与扶持方面，统筹落实学前教育经费投入保障政策，全市学前教育财政性投入占财政性教育经费总投入的比例超过条例规定的5%的要求。2018年底，全市学前教育财政性投入占财政性教育经费总投入比例已达12.27%，学前教育生均经费超过省定500元/生的标准。

在幼儿园办园质量监管方面，开展无证幼儿园清理整治工作，探索建立无证园整治的长效机制；开展幼儿园“小学化”倾向专项整治工作，加强对幼儿园保教行为的日常监管；落实幼儿园安全防护工作，建立突发事件应急处置问责机制；完善幼儿园等级评估制度，明确自2019年9月起市区幼儿园等级评定工作省、市并轨。

在师资队伍建设方面，通过多方努力，尽量配齐幼儿园教师和保育人员，提高公办幼儿园教师待遇，缩小非编教师和在编教师的收入差距，对农村教师职称评审和收入分配给予倾斜，加强幼儿园教师培养培训等举措，幼儿园教师队伍质量得到了稳步提升。

在市人大常委会2018年审议意见的落实方面，市政府对照审议意见中的9方面问题，逐条整改，整改工作取得了阶段性成果。其中，关于幼儿园布局规划选址尚欠合理、幼儿园建设相对滞后、违规保育和教育行为时有发生、幼儿园等级评定工作亟待规范、幼儿园教师待遇有待提高等问题，整改情况较为理想；幼儿园管理体制尚未完全理顺、普惠性民办幼儿园收费标准不科学、学前教育生均经费制度有待落实等问题，相关部门仍在整改过程中。

三、执法检查发现的问题及相关分析

对照条例要求，我市的条例执行虽然取得了比较明显的成绩，但也同时存在着一些“短板”，影响和制约着学前教育事业的进一步发展，主要有：

（一）幼儿园规划仍存在先天不足。条例第九条要求，制定幼儿园布局专项规划，应当统筹考虑本行政区域内的学龄前儿童数量、分布、增长趋势和现有幼儿园状况。但执法检查发现，无论是主城区，还是郊区县（市），学前教育规划仍存在一些“盲点”和“空白”。如西湖区北山街道目前无公办幼儿园，灵隐街道只有1所公办幼儿园，西溪街道需配置119班，却只有公办幼儿园3所21班，远不能满足这些区块适龄儿童的入园需求。又如，上城区整个湖滨街道仅有一所幼儿园，区域内适龄儿童需调剂到其他较远的区域入学，矛盾较为突出。此外，临安、淳安、桐庐、建德等区、县（市）也不同程度存在着由于规划的不到位，造成的幼儿“入园难”现象，特别是在区、县（市）政府所在地主城区尤为明显。

（二）配套幼儿园规划执行的刚性不够。这主要表现在两个方面：一是规划本身不“落地”，二是“落地”但不“落实”，即建成后被挪作他用。

条例第十条作出了“配套建设幼儿园应当与首期建设的居民住宅区同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用”的强制性规定。但现实中，配套幼儿园规划的执行效果并不理想，一些小区的配套幼儿园或因规划先天不足，或因土地和资金等要素约束，配套幼儿园规划难以落地。如：西湖区三墩镇金地自在城西苑已交付使用4年，住户已大量入住，但规划中的6班配套幼儿园至今尚未开建，居民反映强烈；江干区四堡七堡单元JG1402-55幼儿园，在周边社区已经投入使用的情况下，配套幼儿园还未落地，区域内适龄儿童需要统筹安排到周边幼儿园入园；拱墅区上塘单元FG10-R22-01地块幼儿园，规划在难以搬迁的事业单位用地上，导致该幼儿园规划“悬空”；滨江区坚塔路出让地块原规划配套有一个15班幼儿园，但由于该地块涉及省级文物考古和古海塘保护，导致规划不能同步实施，需重新选址论证；桐庐县凤川镇、江南镇等地中心幼儿园，因土地指标和资金问题导致规划得不到落实等等。另据了解，江干区规划居住用地实施率约为73%，但配套幼儿园实施率仅为46%，幼儿园建设相对滞后。

还有的配套幼儿园虽然得以建成，但却没有及时移交，或被挪作他用，如：建德市市区御景园、水韵天成、山水华庭等多个小区配套幼儿园未及时移交给教育行政部门，其中水韵天成小区配套幼儿园已经挪作他用，芭莎名门、金山湾小区配套幼儿园租赁给个体举办民办幼儿园，并未按条例第13条的要求，办成普惠性民办幼儿园；富阳区银湖街道九龙山庄项目规划幼托用房，建成后也被挪作物业办公室和业主活动室使用；淳安县目前有9所幼儿园未办理移交手续等。

（三）学前教育管理体制尚未完善。条例第五条明确了学前教育以县(市、区)人民政府为主、乡（镇）人民政府、街道办事处参与的管理体制。目前，杭州市只有上城区、下城区、西湖区已将乡镇、街道办幼儿园移交到区教育行政部门管理，滨江区只剩下1所（将于今年底移交），其他区、县（市）尚未到位。还有一些省、市机关事业单位的幼儿园是作为规划中的住宅小区配套幼儿园，如滨江区省级机关幼儿园滨江分园属于配套幼儿园，但建成后没按规定移交，且只招收本单位（部门）的幼儿入学，即使在有学位空余的情况下，也不接收相应的配套小区范围内的幼儿入学，社会反响较大。这客观上加剧了局部区域学前教育资源的不均衡，激化了“入园难”的矛盾。

（四）财政保障制度建设比较滞后。条例第三十九条要求县（市、区）人民政府制定幼儿园生均经费标准、生均公用经费标准、公办幼儿园生均财政拨款标准。省财政厅、教育厅也于2018年1月印发《关于建立浙江省学前教育生均经费制度的指导意见》，明确要求各地建立符合学前教育特点的学前教育生均经费制度，并确定全省学前教育生均公用经费最低标准为500元/生·年，自2018年4月1日起施行。但我市至今尚未出台相关的政策。财政保障制度建设的滞后，很容易造成财政投入上的随意性，不利于学前教育事业的稳定和可持续发展。事实上，公众要求进一步加大学前教育财政投入的呼声也较高。据本次网上问卷调查显示，有38%的市民认为学前教育经费投入不足，66%的市民认为应进一步加大财政投入力度。

（五）优质学前教育资源总体比较稀缺。随着杭州城市经济社会的快速发展和在国内外吸引力的提升，杭州已成为我国人口流入居前列的城市，特别是中青年人才的大量流入，在提升城市竞争力的同时，也给城市管理和服务带来了新的挑战，这其中，幼儿入园、入好园的压力增大，就是摆在我们面前的一个现实而紧迫的课题。这种新增的压力，又以萧山、余杭两区最为明显。如余杭区，受新余杭人不断增加和区域内幼儿园规划建设滞后的双重影响，在临平城区、乔司、余杭、闲林、仓前、良渚、仁和、瓶窑等部分镇街，学前教育资源，特别是优质学前教育资源已非常紧张，入园矛盾也相当突出。类似的现象，在萧山区也不同程度存在。据本次网上问卷调查统计，有46%的被调查者认为公办幼儿园数量不足。

（六）教师队伍待遇还存在结构性差别。这突出表现在公办幼儿园在编教师和非在编教师、民办幼儿园非在编教师同工不同酬，收入差距普遍较大，主城区差距相对较小，但县市差距较大。如：富阳区2018年公办幼儿园在编和非在编教师、民办幼儿园非在编教师收入分别为155969元、63424元、61132元。公办非编教师收入只有在编教师的40.7%，民办非在编教师收入只有公办在编教师的39.2%。滨江区非编教师（含保健医生和财务人员）收入为9.6万元/年，只有在编教师收入（18.63万元/年）的约50%，收入差距也比较大。其他如钱塘新区、萧山、余杭、临安、桐庐、淳安、建德等地的情况也大体相似。公办、民办非编教师待遇最低的是建德市52000元。另外，根据有关部门规定，公办幼儿园在编教师和民办幼儿园教师都能够参加机关事业单位养老保险，却没有将公办幼儿园非编教师也纳入这一参保范围，这已经引发了新的不公和矛盾。

（七）幼儿园的安全防护工作存在薄弱环节。条例第十六条规定，设立幼儿园应当有符合规定的场所、配套设施和设备；第四十九条要求县(市、区)人民政府应当组织有关部门、乡（镇）人民政府和街道办事处，定期对本行政区域内幼儿园的安全工作进行专项检查。但执法检查发现，一些幼儿园的设施设备还达不到条例和相关规范的要求，场地存在一定的安全隐患。如：西湖区北山幼儿园幼儿活动房墙壁有突出的铁钉，走廊通道上的木制工具台四角尖锐，未经打磨处理；滨江区民办唯诗礼幼儿园，其屋顶游戏场所放置的木制花盆也有类似现象，四角比较锋利，没有经过打磨处理，同时屋内转角楼梯的玻璃扶手也存在同样的问题，棱角分明，也未经任何打磨处理；淳安县蓓蕾幼儿园（民办）传达室使用液化煤气瓶等。这些都有可能给幼儿造成不必要的伤害。

（八）师资队伍建设的“量”与“质”均需提升。这主要表现在幼儿园教师的编制总量严控与现实需求增加之间的矛盾比较突出。由于受制于国家严格控制机关事业单位人员编制的政策，我市解决幼儿教师紧缺的措施主要是招收非编教师。目前，我市幼儿园在编教师10802人，非编教师16215人，在编率仅为40.1%，非编教师已多于在编教师。下一步，随着公办幼儿园的新建、扩建，教师需求的缺口还会进一步增大。

特别值得一提的是农村幼儿园，由于基础条件较差，难以吸引人才、留住人才，教师流动性较大。如西湖区周浦幼儿园一教师岗位连续两年出现空招。另外，由于幼儿园教师总体保障水平不高，该行业难以吸引高素质的人才进入，现有幼儿教师的整体素质不容乐观。幼儿教育师资的匮乏，首当其冲将直接影响幼儿园的保教质量，从长远来讲，很难支撑学前教育的高质量发展。据本次网上问卷调查统计，有33%的被调查者认为幼儿园教师待遇低、上升空间受限，23%的被调查者认为幼儿园师资力量偏弱，25%的被调查者认为幼儿园教师队伍不稳定。

（九）民办普惠性幼儿园运营困难。条例第八条指出，政府鼓励和支持社会力量依法举办民办幼儿园，鼓励和支持向符合条件的民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。第四十三条又规定，县级以上人民政府应当采取生均经费补贴的方式，对非营利性民办幼儿园和提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园予以扶持，保障其正常运行。但执法检查发现，公办、民办幼儿园的办园条件差异较大，公办幼儿园明显好于民办幼儿园。很多民办普惠性幼儿园由于实际运营成本较高，而政府补贴和收费标准偏低，导致幼儿园实际收入往往不抵支出，运营困难。以下城区杭锅新村幼儿园为例，政府对它的生均补贴标准只有公办园的四分之一左右，该幼儿园2018年收入273.3万元，而实际支出279.4万元，已经收不抵支。今年，该幼儿园又面临房租增加10万元，教职工统筹工资新增支出10万元，还有设施设备更新维护支出等压力。

四、对下一步贯彻实施条例的几点建议

（一）进一步完善幼儿园布局规划。一是加快编制新一轮学前教育行动计划。市政府要按照条例的要求和国家，以及省、市已出台的相关政策，充分考虑国家人口政策调整、本地区学龄人口变化趋势等因素，加快编制杭州市学前教育第三轮三年行动计划，督促市规划和自然资源、教育行政部门指导各区、县（市）完善学前教育布局规划动态调整和优化机制，进一步扩大公益性普惠性学前教育资源。二是关注重点区域。要重点关注上城区、下城区、西湖区和萧山、余杭等区、县（市）政府所在地城区学前教育设施稀缺的问题（如西湖区周浦区域、下城区南部区域），通过置换、购置、改造、租赁等多种方式，盘活现有存量房产，增加学前教育资源有效供给。在城中村改造工作中，要从资源共享和提高土地利用率的角度出发，在符合国家有关幼儿园建设标准和安全规范的前提下，优先考虑学前教育设施布点。

（二）进一步加大执法和督导力度。一是加强执法联动。市建设行政部门要会同江干、拱墅、西湖、滨江、桐庐、建德等区、县（市）政府，督促相关做地主体严格落实学前教育设施建设“四同步”要求，切实加大对配套幼儿园应建未建、挪作他用、不按规划批复方案移交或未办成提供公办或普惠性民办幼儿园等行为的监管。特别是网上问卷调查中反映强烈的西湖区三墩镇金地自在城西苑规划幼儿园不“落地”等问题，应引起高度重视，尽早整改。二是严格执行项目开发相关制度。发改、规划和自然资源、建设等职能部门要全面落实房地产开发项目建设条件意见书制度，加强对配套幼儿园规划建设的审核把关，确保配套幼儿园建设“四同步”。例如，下城区的三塘单元、西湖区翠苑单元、江干区城东新城单元彭埠等配套幼儿园建设问题。三是强化安全监管。市和区、县（市）两级政府教育、建设、市场监管、卫生、消防、环保、公安等职能部门要依法履行职责，切实加强对幼儿园，尤其是办园条件较差的普惠性民办幼儿园场地、用房和设施设备安全性的执法监督，督促相关幼儿园开展设施设备安全大检查，消除各类安全隐患。四是开展学前教育专项督导。要加大对区、县（市）政府依法落实学前教育责任情况和学前教育发展目标完成情况的专项督导力度，促进学前教育均衡优质发展。

（三）进一步强化财政保障功能。一是完善财政保障制度。市政府要督促区、县（市）政府财政、教育行政管理部门，按照条例的要求和省有关部门的部署，加快制定幼儿园生均经费标准、生均公用经费标准、公办幼儿园生均财政拨款标准，提高预算管理的科学化、标准化和规范化。二是加大财政投入力度。市和区、县（市）两级人力社保、财政、教育行政部门要进一步加大对教师队伍建设的投入力度，特别是新增财政教育经费要把逐步改善和提高幼儿园劳动合同制教师、保育员的工资待遇作为投入重点，切实保障教师工资待遇、培养培训等方面的经费投入，缩小教师待遇差距。

（四）进一步扩大社会参与。一是完善扶持政策。要进一步完善普惠性民办幼儿园补助政策，明确普惠性民办幼儿园的扶持办法和标准，通过购买服务、综合奖补、减免租金、培训教师、教研指导等方式，积极引导社会力量依法开办普惠性民办幼儿园。二是规范办园行为。教育行政部门要按照国家和省有关政策规定，进一步规范民办幼儿园的发展，明确社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。

（五）进一步深化学前教育改革。一是理顺管理体制。要严格按照条例的要求，摒弃本位意识，加强统筹协调，逐步理顺机关、企事业单位幼儿园办园体制。要参照上城、下城、西湖的做法，进一步落实县（市、区）人民政府的主体责任，完善学前教育县（市、区）人民政府为主的管理体制。二是完善人事管理。市政府教育、人力社保等部门要以新一轮事业单位改革为契机，积极推进幼儿园人事管理改革，探索管理岗位职员等级晋升制度，提升人事管理的科学性。三是加强师资培养。要进一步扩大幼儿教师培养规模，有条件的市属高校应挖掘潜力，借鉴杭州科技职业技术学院的做法，增设学前教育专业，优化幼儿园教师培养课程体系，争取扩大招生规模，加大幼儿教师培养和培训力度，努力为学前教育的可持续发展提供源源不断的优质幼儿教师。

以上报告，请予审议。