（2019年12月23日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上）

杭州市人大法制委员会副主任委员 陈马多里

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2019年10月，市十三届人大常委会第二十二次会议审议了市人民政府提请的《杭州市钱塘江综合保护与发展条例（草案）》（以下简称草案）。会前，市人大常委会法工委积极做好提前介入，会同城建环保工委、市司法局、市钱管委等部门和单位开展了大量前期调研工作。常委会主要领导、分管领导带队开展了专题调研，并在“双组长”制框架下作了大量协调工作。会后，法制委员会根据常委会和市人大城建环保委员会的审议意见，就草案开展了以下立法调研、修改工作：

一是在常委会分管领导带领下，会同城建环保委员会先后赴省钱塘江管理中心、宁波市、市规划和自然资源局、江干区等开展调研，听取意见建议；二是分别征求省人大常委会法工委、市人大常委会立法咨询委员会和各区、县（市）人大常委会、部分市人大常委会基层立法联系点以及市人大代表的意见；三是将草案刊登在杭州人大网、市人大微信公众号上，公开向社会征求意见；四是会同市人大城建环保委员会、市司法局、市拥江办、市规划和自然资源局、市林水局、市生态环境局等单位和部门就草案修改进行专题研究。

调研过程中，共收到各类意见建议260余条，主要集中于条例名称、适用范围、管理体制、规划管理等方面，市人大常委会法工委对意见建议逐条进行了研究、分析。在此基础上，法工委组织对草案进行了修改，形成了草案修改初稿，在听取各方面意见后，进一步作了修改完善。在此期间，常委会主要领导专题还听取了草案修改情况的汇报。

在以上工作基础上，法制委员会对草案进行统一审议，形成了《杭州市钱塘江综合保护与发展条例（草案）》修改稿（以下简称草案修改稿）。现将审议修改情况报告如下：

一、关于法规名称

草案中法规名称为《杭州市钱塘江综合保护与发展条例》。有意见提出，法规名称是否妥当，建议再作斟酌。

法制委员会研究认为，市委、市政府《关于实施“拥江发展”战略的意见》（市委〔2017〕15号）明确提出，要“围绕杭州市域发展战略布局和城市总体规划，以钱塘江综合保护与发展为突破口，深入谋划推进‘拥江发展’，使钱塘江成为统筹城乡、辐射区域的发展轴”；从草案立法目的和主要规范调整内容来看，也主要是为了规范钱塘江综合保护与发展工作，草案使用的法规名称符合市委文件精神，因此建议维持原有表述。

二、关于适用范围

草案第二条、第四十五条规定了条例的适用范围。有意见提出，条例适用范围应当以钱塘江两岸国土空间规划明确的范围划定，也不应当包括千岛湖区域。

关于条例适用范围的确定，法制委员会研究认为，草案规定“具体范围由市人民政府划定并公布”，但没有明确必要的约束条件，需要加以完善。目前我市新一轮国土空间总体规划尚在编制之中，现行有效的城市总体规划是国务院《关于杭州市城市总体规划的批复》（国函〔2016〕16号）批准的《杭州市城市总体规划（2001－2020年）（2016年修订）》。为做好跨轮规划之间衔接，建议修改为“具体范围由市人民政府根据国务院批准的本市城市总体规划或者国土空间总体规划确定。”（草案修改稿第二条）

关于千岛湖区域是否应当纳入适用范围的问题，法制委员会研究认为，市委、市政府《关于实施“拥江发展”战略的意见》、《关于印发〈杭州市全面推进拥江发展行动实施方案（2018—2022年）〉的通知》（市委发〔2018〕41号）、市政府《关于杭州市拥江发展行动规划的批复》（杭政函〔2018〕113号）等已将千岛湖区域纳入，同时考虑到相关法律、法规可能对钱塘江及两岸区域内的部分特定区域有特别规定，为做好衔接，将草案第四十五条修改为：“法律、法规对淳安特别生态功能区等钱塘江及两岸区域内的特定区域另有专门规定的，适用其规定。”（草案修改稿第三十六条）

另外，法制委员会研究认为，草案中使用的“钱塘江地区”，不属于公认的地理概念；从行政区划上来看，“地区”一般是指设立行署专员公署（省、自治区人民政府的派出机关）指导工作的区域，行政地位介于省和县之间，但历史和实践中并不存在“钱塘江地区”这一区域划分；钱塘江综合保护与发展工作，主要是围绕钱塘江两岸区域的规划、保护和发展工作，同时也涉及钱塘江自身的水环境保护、水资源保护和利用等工作，因此，“钱塘江及两岸区域”的概念更符合条例的立法目的。综上所述，建议将“钱塘江地区”统一修改为“钱塘江及两岸区域”。

三、关于管理体制

草案第四条至第六条规定了钱塘江综合保护与发展工作的管理体制。有意见提出，草案第四条规定市人民政府“决定钱塘江综合保护与发展的重大事项”与上位法不符；第五条关于钱塘江保护发展工作机构的规定缺乏法律依据，部分职责界限不清；第六条关于联席会议的职能规定不符合议事协调功能的定位。

关于草案第四条中市政府职责的规定，法制委员会研究认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“地方组织法”）的有关规定，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权，属于县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会，草案关于市政府“决定钱塘江综合保护与发展的重大事项”的规定与此不相一致。因此建议采纳相关意见，草案修改稿已删去相关内容。同时，建议补充一款，作为第一款：“市人民政府负责钱塘江综合保护与发展工作的统一领导”。（草案修改稿第四条）

关于草案第五条第一款中钱塘江保护发展工作机构职责的规定，法制委员会研究认为，中共杭州市委、市政府《关于实施“拥江发展”战略的意见》（市委〔2017〕15号）已经明确市“拥江发展”领导小组办公室的主要工作职责，是“负责统筹制定‘拥江发展’重大规划和实施计划、谋划重大政策和工作举措、推进实施重大项目和重要区块开发建设，协调解决重点难点问题，履行对各实施主体目标任务考核和检查督办等职能。”另外，市委编制部门提出，相关工作机构名称、职能定位的表述应当符合实际情况。综上，建议采纳相关意见，将“市人民政府设立杭州市钱塘江综合保护与发展委员会（以下简称‘市钱塘江保护发展工作机构’），按照本条例的规定和市人民政府的授权负责钱塘江综合保护与发展的具体工作”，修改为“杭州市拥江发展工作机构（以下简称‘市拥江发展工作机构’），依照本条例的规定具体负责钱塘江综合保护与发展工作的统筹协调”，并对各项具体职责作必要修改。（草案修改稿第五条第一款）

关于草案第六条中联席会议的规定，法制委员会研究认为，“联席会议”属于市拥江发展工作机构履行其统筹协调职能的具体形式，为适应不同情况，建议采纳相关意见，将“实行联席会议制度”修改为“建立钱塘江综合保护与发展工作协调机制”。（草案修改稿第六条）

四、关于规划问题

草案对钱塘江及两岸区域规划问题作了规定。有意见提出，条例应当与我市拥江发展战略规划相衔接，相关区域国土空间规划应当与条例衔接，实现统筹管理，多规合一。

《中华人民共和国土地管理法》规定，“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”今年5月中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），作为规划管理改革的顶层设计。《意见》明确了规划改革的目标、各类规划的功能界定及其相互关系、各类规划的编制审批程序，明确规定“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”。

法制委员会研究认为，条例关于钱塘江及两岸区域规划的规定应当符合上述改革精神和趋势，同时也要做好和现行法律法规的衔接，因此建议采纳相关建议。草案修改稿对钱塘江及两岸区域各类相关专项规划、详细规划的编制作了规定，并且明确应当以国务院批准的本市城市总体规划或者国土空间总体规划作为基础；同时鉴于改革后的各类规划审批程序，上位法尚未具体明确，为做好衔接表述为“按照法定程序经批准后组织实施”。（草案修改稿第七条至第九条）

此外，草案修改稿还对钱塘江及两岸区域的保护、发展和部分法律责任等事项，以及草案的条文顺序和其他文字作了适当的调整和修改。

法制委员会认为，草案修改稿切合本市实际，符合国家法律、法规的规定，建议在根据本次会议的审议意见作修改完善后，提请常委会下一次会议通过。

以上报告和草案修改稿，请予审议。