（2019年8月29日在杭州市十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上） 杭州市民政局局长 何凌超 主任、副主任、秘书长、各位委员： 我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市居家养老服务条例（草案）》作如下说明。 一、制定《条例》的必要性 （一）推进居家养老服务持续健康发展的需要 近五年来，杭州人口老龄化趋势呈现三个特点：人口老龄化发展迅速，人口高龄化趋势明显，失能、半失能老年人口比重继续加大。截至2018年底，全市60周岁以上户籍老年人口约174．44万，占总人口的22．53％，其中，80岁及以上高龄老年人约27．9万，占老年人口的16％；全市失能老年人3．14万，半失能老年人6．92万，分别占老年人口的1．8％和3．97％。虽然我市居家养老服务起步较早、发展较快，但总体水平仍偏低，一些瓶颈性问题日益突出，制约居家养老服务持续健康发展，群众的居家养老服务需求尚未有效满足。比如政府、市场和家庭在居家养老服务中的责任边界不甚明晰，社会共识和部门合力还未完全形成，居家养老服务制度还不够健全，居家养老服务用房、人员和资金等要素保障还不够充分，居家养老服务资源分散、供给粗放，还无法满足个性化服务需求，对居家养老服务市场的监管培育还不到位等。每年市“两会”期间，人大代表、政协委员要求从法律法规层面对居家养老服务进行规范管理，推动社会力量参与居家养老服务发展，加大各方要素保障的呼声很高，亟需从立法层面予以明确与破解。 （二）贯彻落实党中央精神和执行上位法的重要举措 党的十九大报告提出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。《中华人民共和国老年人权益保障法》第五条规定，“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》提出“到2020年，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”的发展目标，《浙江省社会养老服务促进条例》对居家养老服务进行专章阐述。国家的有关法律法规和政策为地方立法提供了法律依据和支撑，其相关制度也需要通过地方立法予以贯彻落实，打通“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍。 （三）提升老年人及其子女获得感幸福感安全感的需要 今年6月，李克强总理在杭州调研时提出了杭州居家养老服务全国领先的要求。我市作为居家养老服务起步较早城市，有必要、有条件通过立法推进改革，以解决失能失智、高龄等老年人的居家养老服务需求为重点，逐步建立全面覆盖、方便可及、适度普惠、稳步提升的居家养老服务体系，让老年人享受到更便捷、更优质的居家养老服务，促进居家养老服务健康、长效发展。制定《条例（草案）》不仅是贯彻落实中央精神，实施上位法规定制度的重要举措，也是我市积极应对人口老龄化， 弘扬敬老助老社会风尚，以地方立法巩固已经取得的经验和成果，促进居家养老服务更好更快发展的客观要求。 二、起草依据和起草过程 （一）起草依据 《中华人民共和国老年人权益保障法》 《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号） 《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号） 《浙江省老年人权益保障实施办法》 《浙江省社会养老服务促进条例》 （二）起草过程
本条例是重点立法项目，根据市人大常委会《2019年重点立法项目“双组长”实施办法》的规定，起草工作实行“一个项目、一个专班、一抓到底”的工作机制，成立了市人大常委会陈红英副主任、市政府王宏副市长任组长的起草工作领导小组，领导《条例（草案）》的起草工作，协调解决重大问题，研究制定相关配套政策措施。市人大常委会于跃敏主任、陈红英副主任、市政府王宏副市长分别带队调研居家养老服务工作，赴上海、宁波、苏州等地考察学习居家养老服务及立法工作。领导小组召开两次专题会议听取立法情况汇报，研究有关重点难点问题。市人大常委会社会工委提前介入，给予指导和支持。 市司法局在市民政局起草的《条例（草案）》初稿基础上，按照法定程序和立法工作规程开展《条例（草案）》的审查和修改完善工作，确保立法质量。一是多次召开征求意见座谈会，分不同层面听取市级有关部门、区县（市）政府及其部门、街道、社区、养老服务组织等50多家单位的意见建议；两次邀请老年人协会代表、老年人代表参加座谈会听取意见建议。并多次参加由市人大常委会组织的调研活动和座谈会，听取各方意见建议。二是将草案文本发送市直各部门和区县（市）政府征求意见，在市政府及杭州司法行政网上公开征求社会公众的意见建议。三是与市政协社法委、民革杭州市委会开展立法协商，提交市妇联开展性别平等评估。四是召开专家论证会，听取部分法律界市人大代表、市政府法律顾问和专家学者的意见建议。整理、归纳收到的数百条意见建议，经研究后用于对《条例（草案）》的修改完善。2019年8月13日，市人民政府第41次常务会议讨论原则通过了《条例（草案）》。 三、关于特色内容 《条例（草案）》分总则、服务设施、服务供给、激励保障、监督管理、法律责任和附则等七章，共四十四条。 鉴于《中华人民共和国老年人权益保障法》对老年人权益保障已有全面规范，《浙江省老年人权益保障实施办法》《浙江省社会养老服务促进条例》对居家养老服务也有相关规定，《条例（草案）》遵循我市地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则，坚持目标导向、问题导向、需求导向，重在建立和完善居家养老服务体系与制度，针对居家养老面临的突出问题，规定切实可行的措施，解决关键问题，下列内容具有杭州特色和一定创新： （一）设施配建要求刚性可落实 在明确居家养老服务用房配建标准的基础上，规定未达标的已建成住宅小区应当在条例实施后两年内配置到位，以实现社区级居家养老服务用房两年内全覆盖（第十三条）；规定配套建设的居家养老服务用房移交给镇街管理后，属地民政部门履行监管职责，确保其有效利用（第十五条）；为保证居家养老服务用房的规划用途，因城乡建设需要，经依法批准改变用途或者拆除的，应当按照不少于原建筑面积原地重建或者就近建设、置换（第十六条）。为避免重复建设和资源浪费，同时解决居家养老服务用房短缺困难，整合利用社区综合服务设施、社会公共服务设施和社会福利设施，为老年人提供居家养老服务；农村文化礼堂应当向老年人开放，用于老年人的文化、健身、娱乐等活动。（第十七条）。 （二）提供分层分类服务和个性化服务 根据分层分类的原则，根据老年人经济条件、身体状况的不同，设立政府为六十周岁以上经济困难的失能失智、高龄老年人购买居家养老服务的“保基本”型规定，其中“为最低生活保障家庭的重度、中度失能失智老年人分别提供每月不少于52、38小时价值的居家养老服务”、“为八十周岁以上老年人提供每月不少于3小时价值的居家养老服务”、“为九十周岁以上老年人提供每月不少于6小时价值的居家养老服务”等“适度普惠”型规定（第十九条）。此服务时间标准高于目前宁波市45、30小时的标准。要求社区级居家养老服务中心根据居家老年人实际需求提供针对性服务，根据需求为失能失智、高龄等老年人提供上门服务或者制定个性化服务方案；镇街级居家养老服务中心全面提供六大类居家养老服务（第二十条），以满足老年人多样化、多层次居家养老服务需求。 （三）推进医养结合有措施 一是推进医疗卫生服务进入社区和居民家庭，为居家老年人提供建立个人健康档案、家庭医生签约、上门巡诊和家庭病床服务、优先就诊服务和非急救医疗转运服务等服务内容。二是医疗保障、卫生健康部门完善基本医疗保险社区用药报销结算政策，保障基层医疗卫生服务机构药物供应，为老年人在社区治疗常见病、慢性病用药、居家结算医疗费用提供方便（第二十一条）。三是建立健全医疗机构与居家养老服务机构之间的业务协作机制，开通预约就诊绿色通道，为居家老年人特别是高龄、重病、失能失智老年人提供就医便利服务。推动二级以上综合性医院与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构、居家养老服务机构内设医疗机构等之间的转诊与合作；有条件的二级以上综合性医院应当开设老年病科；居家养老服务机构内设的具备条件的医疗机构可作为医院收治老年人的后期康复护理场所（第二十二条）。四是鼓励医疗机构与居家养老服务机构整合医疗、康复、养老和护理资源，为居家老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康和养老服务；提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，鼓励其根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床（第二十三条）。五是镇街级居家养老服务中心内应当开设医疗机构，或者与就近的医疗机构合作共享医疗资源，鼓励其他居家养老服务机构内开设医疗机构，鼓励社会力量在居家养老服务机构内开设医疗机构。符合条件的医疗机构可以利用互联网为居家老年人开展预约上门护理服务（第二十四条）。 （四）完善“互联网＋养老”杭州模式 推动智慧健康养老产业发展，通过政府建立养老服务综合信息平台，接入社会办智慧养老服务平台，搭建智慧养老和大数据监管平台，群众可以便捷获取居家养老服务信息，通过平台购买居家养老服务，咨询养老政策，开展服务质量监督评价。鼓励社会力量建设智慧养老服务平台，并接入养老服务综合信息平台，为居家老年人提供生活呼叫、应急救援、远程安全监测等服务（第二十五条）。 （五）扩大财政补贴范围和投入比例加强资金保障 提升政府投入精准化水平，除对企事业单位、社会组织和个人投资建设或者运营居家养老服务设施，对镇街级居家养老服务中心为高龄、独居、孤寡的失能失智老年人提供短期托养服务进行补贴外（第二十条），居家养老服务机构开设医疗机构的（第二十四条），养老服务机构设置家庭养老床位符合条件的、社会力量在社区（村）开办嵌入式养老服务机构的（第二十六条），政府可以给予相应补贴。规定社会福利事业的彩票公益金的55％以上用于发展养老服务（第二十九条），可提前实现国办发〔2019〕5号文件提出的“到2022年要将不低于55％的资金用于支持发展养老服务”的目标。 （六）实施子女护理照料假 在家庭小型化背景下，老年人一旦患病住院，其子女在履行家庭赡养义务和职场工作之间无法兼顾，面临“两难”问题。自2016年5月，《河南省人口与计划生育条例》率先作出独生子女护理假规定以来，目前，已有福建、湖北、重庆、四川等12个省份，以及广州、淮安两市出台了“独生子女护理假”政策，其中，湖北、黑龙江、四川、宁夏四个省份规定非独生子女也可享受护理假。各地时长不同，比如，四川省规定老年人患病住院期间不能自理的，其子女所在用人单位应当每年分别给予独生子女、非独生子女累计不超过15日、7日的护理照料时间，广州市规定独生子女享受护理假不超过15天，重庆市规定给予独生子女每年累计不超过10天的护理时间，淮安市规定给予每年累计不少于5天的护理时间。河南、内蒙、黑龙江规定的时间最长，为20天。《条例（草案）》借鉴外地经验，实行子女护理照料假制度， 老年人患病住院治疗期间，用人单位应当支持其子女进行护理照料，对独生子女给予每年累计不超过10天、非独生子女每年累计不超过5天的护理照料假，护理照料假期间工资福利待遇不变（第三十四条）。 （七）配套制定相关标准制度 条例施行后，需要有明确的可执行的相关配套规范，使条例设定的制度落到实处，因此，《条例（草案）》规定，由市民政部门会同有关部门另行制定政府提供居家养老服务的实施细则，报市政府批准后公布执行（第十九条），会同有关部门建立为老志愿服务登记制度、奖励制度、积分兑换制度等（第二十八条）；市民政部门牵头制定全市统一的老年人能力评估标准，市市场监管部门牵头制定全市统一的居家养老服务质量规范（第三十六条）；规划和自然资源、民政、财政等部门每两年对居家养老服务用房的配置和使用情况、政府提供的居家养老服务项目绩效情况等进行评估（第三十八条），发展和改革、市场监管、民政等部门建立居家养老服务机构的信用档案（第三十九条），以实现居家养老服务的规范化标准化发展。 四、《条例（草案）》主要内容 （一）关于基本原则、定义及相关职责 《条例（草案）》确立了“家庭尽责、政府主导、社会参与、市场运作、保障基本、适度普惠”的基本原则。将“居家养老服务”定义为“以家庭为基础，以城乡社区（村）为依托，以社会保障制度为支撑，由政府基本公共服务、企事业单位和社会组织专业化服务、基层群众性自治组织和志愿者公益互助服务共同组成的，为居住在家老年人提供的养老服务”（第三条）。居家养老服务主要包括生活照料、医疗卫生和家庭护理、精神慰藉、有益于老年人身心健康的服务、公共法律服务、其他居家养老服务等六大类（第五条）。明确家庭、市和区县（市）政府、相关部门、人民团体、乡镇（街道）、居委会（村委会）及社会层面的职责（第六条至第十一条）。 （二）关于居家养老设施规划及配建要求 按照就近可及、相对集中、医养结合的原则，分层分类配置居家养老服务设施，优化布局和功能定位，并纳入城乡社区配套设施建设规划。一是规定新建住宅小区的居家养老服务用房按照每百户（不足百户的按照百户计，下同）建筑面积不低于30平方米、每处不少于300平方米集中配置；已建成住宅小区按照每百户建筑面积不低于20平方米、每处不低于200平方米集中配置的配建要求。二是原则上在每个行政村至少集中配置一处居家养老服务用房，单处建筑面积不少于300平方米。三是以乡（镇）街道为单位，根据老年人口数量、居家养老服务需求和服务半径，至少集中配置一处区域性居家养老服务用房（第十三条）。四是调整社会公共服务设施、城乡社区配套设施用途时，应当优先用于居家养老服务；鼓励闲置的安置房无偿或者低偿用于居家养老服务；鼓励机关、团体、企事业单位开放所属场所，为居家老年人提供就餐、助浴、文化、健身、娱乐等服务（第十七条）。五是支持符合条件的既有多层住宅加装电梯。政府采用补贴等方式为本地户籍特困、最低生活保障、最低生活保障边缘老年人家庭进行适老化改造。鼓励老年人家庭进行适老化改造，鼓励社会力量为老年人家庭进行适老化改造。在街道（乡镇）、社区（村）居家养老服务中心配置或者鼓励社会力量捐赠方便老年人出行、上下楼梯的辅助器具，供居家老年人借用（第十八条）。 （三）关于居家养老服务供给 涵盖政府提供的居家养老服务、专业化服务、医养结合、互联网＋养老、机构与居家养老融合发展、探索长期护理险、志愿服务等内容。一是发挥政府的兜底保障作用，明确市和区县（市）政府负有向本市户籍并居住在本市的居家老年人提供七类居家养老服务的职责（第十九条），根据老年人口自然增长、经济社会发展水平和养老服务供给状况，逐步增加居家养老服务内容，扩大服务对象范围，提高服务标准（第十九条）。社区级和镇街级居家养老服务中心分别提供针对性、个性化和全面的服务（第二十条）。二是完善基层医疗卫生服务网络，提供建立个人健康档案、家庭医生签约制度、上门巡诊和家庭病床服务、优先就诊服务和非急救医疗转运服务等医疗服务（第二十一条）。三是明确街道（乡镇）居家养老服务中心内应当开设医疗机构，或者与就近的医疗机构合作共享医疗资源。鼓励其他居家养老服务机构内开设医疗机构，鼓励社会力量在居家养老服务机构内开设医疗机构（第二十四条）。四是建立全市统一的养老服务综合信息平台，为老年人提供实时、便捷、高效的智慧居家养老服务；鼓励社会力量建设智慧养老服务平台，为居家老年人提供生活呼叫、应急救援、远程安全监测等服务（第二十五条）。五是鼓励养老机构运营居家养老服务设施、养老机构设置家庭养老床位、开办嵌入式养老服务机构，鼓励物业服务企业、家政服务企业为居家老年人提供送餐、上门照护、定期巡访、紧急呼叫等服务，健全志愿服务激励机制，通过多元形式进一步充实居家养老服务供给（第二十六条、第二十八条）。六是推动逐步建立长期护理保险制度，为符合条件的失能失智老年人提供基本生活照料和医疗护理保障（第二十七条）。 （四）关于居家养老服务激励保障机制 建立资金、人员力量、税费优惠等方面支持发展居家养老服务的激励保障机制。一是明确福彩公益金55％以上用于发展养老服务（第二十九条）。二是规定乡（镇）人民政府、街道办事处应当结合社区（村）实际，通过政府购买服务等形式合理配备居家养老工作人员（第三十条）。三是按规定落实居家养老服务从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴等政策；鼓励高校、职业院校设置养老服务专业或者开设相关课程，鼓励在居家养老服务机构设立实训基地；居家养老服务机构招用就业困难人员、高校毕业生的，政府按规定给予社会保险补贴；鼓励执业医师到居家养老服务机构设置的医疗机构多点执业，居家养老服务机构内设医疗机构的卫生技术人员在资格认定、职称评定、技术准入和推荐评优等方面，享受与公立医疗机构同等待遇（第三十一条）。四是按规定落实居家养老服务机构相应的税费、用水、用电、用气、电视、电话、宽带网络等方面的优惠政策（第三十二条）。五是支持居家养老服务机构规模化、连锁化发展，鼓励居家养老服务机构打造具有影响力和竞争力的居家养老服务商标品牌，并依法保护商标品牌（第三十五条）。 （五）关于居家养老服务规范与监督管理 进一步明确居家养老服务管理规范，一是制定统一的老年人能力评估标准、居家养老服务质量规范，开展综合评估，评估结果作为确定其享受财政补贴的依据，以及承接政府购买居家养老服务、运营居家养老服务设施的参考条件（第三十六条）。二是规定居家养老服务机构按居家养老服务质量规范开展服务，公示服务项目、服务内容、收费标准，与接受有偿服务的老年人或者其赡养人、扶养人订立服务协议，明确服务内容、权利和义务、违约责任等事项（第三十七条）。三是通过对居家养老服务用房的配置和使用情况、政府提供的居家养老服务项目绩效情况等进行评估，以及对居家养老服务机构的信用管理，促进居家养老服务规范发展（第三十八条、第三十九条）。 另外，为了保证《条例（草案）》生效后得以贯彻实施，对违反本条例规定的行为，除法律法规已有法律责任规定的，从其规定外，《条例（草案）》主要对居家养老服务机构及其从业人员侵害老年人合法权益，未经批准擅自改变居家养老服务用房用途，擅自拆除居家养老服务用房，骗取政府补贴等行为设定了相应法律责任（第四十条至第四十三条）。 以上说明及《条例（草案）》，请予审议。 | 
