（2018年8月20日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议上）

杭州市人大城乡建设环境保护委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

《杭州市城市轨道交通管理条例（草案）》是今年的正式立法项目。按照人大立法提前介入的精神，市人大城建环保委员会在法规草案起草之初就积极与市交通运输局、市地铁集团沟通，及时了解草案起草进展情况，参与前期立法调研、专家论证等工作。7月上旬，组织城建环保委委员及部分市人大代表对我市轨道交通建设运营等情况开展了专题调研。接到市政府提交的《条例（草案）》后，城建环保委分别召集市政府相关职能部门负责人进行座谈，听取对《条例（草案）》的意见建议，同时书面征求部分市人大代表和各区、县（市）人大常委会的意见。为提高审议的质量，还邀请了市知识分子联谊会中来自法律、交通规划、城市建设等领域的部分专家，从条例的专业性和可操作性等方面征求修改意见建议。经梳理，对《条例（草案）》7个方面及25处条文进行了修改。8月7日，城建环保委员会会议对征集到的各方意见进行了认真研究和讨论，并就《条例（草案）》进行了审议。现将审议意见报告如下：

一、关于制定《条例（草案）》的必要性

轨道交通是现代化交通体系的重要组成部分，事关杭州城市发展的命脉与未来。我市自2012年开始全面启动轨道交通建设工程，目前已有1、2、4号线三线成网运营，通车里程 117.6公里，日均客流已过 150万人次。至2022年杭州市轨道交通总里程将达到516公里。我市于2007年、2012年分别颁布实施了《杭州市轨道交通建设管理暂行规定》《杭州市城市轨道交通运营管理办法》。随着我市轨道交通建设工作的推进，两部规章已不能完全满足轨道交通规划建设、综合开发、运营管理等方面的需求，在轨道交通大建设、大发展时期，迫切需要出台相关法规，推动和规范我市轨道交通的建设运营，促进轨道交通行业持续健康发展。

城建环保委认为，我市轨道交通工作立法需求迫切、立法基础扎实，制定出台《杭州市城市轨道交通管理条例》十分必要。

二、关于《条例（草案）》的主要审议意见

（一）《条例（草案）》的名称问题

市政府提交的《条例（草案）》命名为《杭州市城市轨道交通管理条例》。根据杭州市的轨道交通规划，轨道交通沿线途经区域不完全是城市范围，建议将条例名称修改为《杭州市轨道交通管理条例》，条文中“城市轨道交通”的概念统一修改为“轨道交通”。

（二）轨道交通的定义问题

《条例（草案）》在轨道交通定义中，将市域快速轨道与地铁分列。但根据《地铁设计规范》（GB50157-2013），地铁的定义为：在城市中修建的快速、大运量、用电力牵引的轨道交通。根据《市域快速轨道交通设计规范》（T/CCES 2－2017），市域快速轨道定义为：一种主要服务于城市郊区和周边新城、城镇与中心城区联系，并具有通勤客运服务功能的中、长距离的大运量城市轨道交通系统，简称市域快轨。其实质是相同的，建议对轨道交通的定义加以明确和规范。

（三）授权轨道交通运营企业执法问题

《条例（草案）》授权轨道交通运营单位实施行政处罚权。城建环保委认为，考虑到轨道交通的管理特殊性，将部分行政处罚权授予轨道交通运营企业，有利于轨道交通的安全运营和现场管理，但授权范围应限制在涉及轨道交通运营秩序以及与其直接相关的公共安全等事务的事项，行政处罚应采用简易处罚程序，并明确责任部门对其行使行政处罚权的日常监督工作。

（四）部门及沿线属地政府的职责问题

《条例（草案）》从轨道交通的规划、建设、运营等日常管理方面考虑，对区（县、市）、各职能部门、建设单位、运营单位分别赋予了一定的监管权限和相应的工作责任，但各责任主体之间责任边界的表述不够清晰，职责划分存在交叉。为利于今后条例的贯彻执行，建议根据我市轨道交通建设实际，结合各职能部门工作职责，按照“事前审批、事中事后监管”的要求，对各区、县（市）政府、各职能部门以及轨道交通建设运营部门的职责予以进一步梳理和细化，以防止执行中出现的职责不清、相互推诿的现象。

（五）关于保护区设定问题

征求意见中有部门认为，在轨道交通运营期间，通过设置保护区对相关设施和主体结构进行适当保护是必要的，但在轨道交通建设期间，对在建且尚未实施完成的结构物也划定保护区予以保护则存在较大争议。建议对尚未实施完成的轨道交通结构，明确由规划部门负责按职责做好轨道交通规划控制区管理、由建设部门负责按职责做好轨道交通沿线建设项目的重大危险源专项施工方案监督管理，同时将第二十五条第一款修改为“……建设期间建成部分和已投入运营的轨道交通沿线设立控制保护区和特别保护区”。 

（六）保护区内作业管理问题

《条例（草案）》对保护区的范围以及相关作业审批管理要求进行了明确，代表和专家认为，至2022年杭州轨道交通将建成约500公里，按条例提出的控制保护区范围计算，即其沿线约60平方公里范围内几乎所有新建、在建工程都要在作业前编制轨道交通保护专项施工方案并征求轨道交通建设单位、运营单位的意见,作业期间还需与轨道交通建设单位、运营单位签订相关安全生产管理协议，作业结束后则需会同轨道交通建设单位、运营单位进行影响评估。总体来看,本条例对作业区管辖要求过于宽泛，影响面过大，也为地铁集团设置了一定的前置审批权限，不符合“最多跑一次”改革要求。建议进一步梳理需编制专项方案的工程类别，适当缩小条例约束范围，同时应明确轨道交通建设、运营单位提供准确图纸信息的责任，明确轨道交通建设、运营单位对专项方案审核、安全协议签订、作业评估等工作时限和责任要求。 

（七）跨市域的轨道交通的授权问题

《条例（草案）》的调整范围为本市行政区域内的轨道交通规划、建设、运营以及相关监督管理活动，但目前存在有部分跨市域轨道交通（杭州至海宁、杭州至德清、杭州至柯桥）。城建环保委认为，跨市域的轨道交通虽然不属于本条例调整范围，但考虑到部分区段在本市行政区域内，同时又与其他市域轨道交通有一定衔接，应在附则中授权市政府与相邻城市政府通过协议的方式参照本条例来明确规划、建设和运营等事宜。因此，建议《条例（草案）》附则增加一条，“本市行政区域内的跨市域轨道交通的建设运营，授权市人民政府与相邻城市人民政府以协议方式参照本条例执行”。

三、关于《条例（草案）》部分条款的修改意见

1.建议第一条修改为“为了规范轨道交通管理，保障轨道交通建设和运营，推进轨道交通发展，维护各方主体的合法权益……制定本条例。”

2.建议将第三条第二款“列车”修改为“车辆”。

3.根据国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见精神，建议第四条增加“持续发展的原则”。

4.建议第六条第三款增加“水利”部门。同时，各职能部门的名称应与机构改革后的名称相一致。

5.建议第八条对轨道交通沿钱各区、县（市）人民政府对轨道交通安全隐患排查治理和突发事件应急处置责任的具体内容予以明确。 

6.建议第十条增加一款作为第三款“公民、法人和其他组织应当支持轨道交通建设，保护轨道交通设施设备，维护轨道交通安全运营秩序。”

7.建议第十一条第一款“轨道交通与铁路、航空、公路和城市其他公共交通之间的换乘衔接”后增加“及疏解能力”。

8.根据国务院办公厅关于城市轨道交通安全运行的意见中，有关在工程可行性研究和初步设计文件中设置运营服务专篇和公共安全专篇的规定，建议第十三条第二款修改为“轨道交通工程可行性研究和初步设计文件应当设置运营服务、公共安全专篇”。

因轨道交通项目的审批权限在省里，故建议删除第二款中“市发展和改革、城乡规划等部门在审批时要以书面形式听取市交通运输部门、公安机关意见”的内容。

9.建议第十六条第三款修改为“… … 造成损害的，轨道交通建设单位应当依法予以相应补偿与赔偿。”

10.建议第二十四条修改为“工程竣工验收合格后三个月内向市城市建设档案管理机构移交城市轨道交通建设工程档案。”

11.建议第二十五条第一款增加保护区的定义。修改为“保护区指为保障轨道交通安全运营，在轨道交通沿线设立的保护区域。建设期间建成部分和已投入运营的轨道交通沿线设立控制保护区和特别保护区”。

12.第二十七条第一款删除“依法”两字。

13.第二十八条第一款建议删除“… …并经城市轨道交通建设、运营单位认可”。第二款建议修改为“认为作业活动对轨道交通有较大影响的，应当组织专家对轨道交通保护专项施工方案进行审查论证，并在施工过程中委托专业机构对作业影响区域进行动态监测”。

14.第三十四条运营服务规范由运营单位制定更为合适，建议修改为“轨道交通运营单位应当制定轨道交通运营服务规范，并报交通运输行政主管部门备案”。

15.建议第三十六条第三项，删除“大型”，以力求在大型车站之外的其他车站也能够配备母婴设施；增加一项“（七）其它应当设置的便民设施与服务”。

16.建议第三十七条修改为“轨道交通票价实行政府定价。票价的制定和调整，应当举行听证，广泛听取意见，由市价格主管部门按照规定的程序制定方案，报市人民政府批准后实施”。

17.建议第三十八条第一款、第三款将“乘客守则”修改为“乘客乘车规范”，删除第三款中“自觉”两字。

18.建议第四十二条增加一项，“出入口5米服务范围内停放车辆、乱设摊点、揽客、拉客等防碍乘客通行和救援疏散”。将（八）中“安全门、屏蔽门”统一改为“站台门”。

19.建议第四十三条第（二）项增加“在车厢内饮食（婴儿饮食除外）”。（七）将“犬只”修改为“宠物”。

20.第四十九条中“公开投诉电话”后增加“和网络投诉通道”。

第四十九条末尾增加“自受理乘客投诉之日起，10个工作日内，将投诉的处理结果予以口头或者书面回复”。

21.建议第四章中增加对乘客满意度调查有关内容。“市交通运输行政主管部门应当对轨道交通运营服务情况进行乘客满意度调查等公众评价，并督促轨道交通运营单位及时改进评价中的问题。公众评价可委托第三方进行。服务评价改进情况应当向社会公布”。

22.根据住建部有关建设期间的双预防机制的要求，建议第五十一条修改为“轨道交通建设单位、运营单位应当建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，定期组织安全检查，并建立隐患排查、安全检查记录。发现安全隐患的，应当及时消除”。

23.建议第五十二条修改为“市交通运输行政主管部门应当对运营单位运营安全管理工作进行监督检查，定期委托第三方机构组织专家开展运营期间安全评估工作……”。

24.建议第五十六条第二款修改为“……采取乘客限量进站措施无法保证运营安全的，可以暂停个别车站、部分区段或者全线运营……”。

25.第五十七条第一款中相应改为“暂停个别车站、部分区段或者全线运营的”。

综上所述，城建环保委员会认为，该《条例（草案）》立法指导思想明确，依据充分，比较符合我市实际，具有一定针对性和可操作性。建议将《条例（草案）》提请市十三届人大常委会第十三次会议审议。

以上报告，请予审议。