（2018年12月24日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议上）

杭州市人大法制委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据《杭州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》的规定，市人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委）会同市人大常委会办公厅、市人大常委会有关工委对2018年报送市人大常委会备案的规范性文件进行了审查。现将有关情况报告如下：

一、关于规范性文件的报备情况

根据立法法、监督法等法律法规规定，区、县（市）人大及其常委会和市人民政府制定的规范性文件应当自公布之日起三十日内，由制定机关报送市人大常委会备案。今年以来，市人大常委会接收各个制定机关报送备案的规范性文件共81件，其中政府规章6件，市政府及其办公厅的规范性文件71件，区、县（市）人大及其常委会的决议、决定4件。

在接收备案工作中，法工委利用备案审查系统平台，加强对制定机关的工作督促，督促制定机关依法、及时做好报送备案工作，基本做到了规范性文件“有件必备”。

二、关于规范性文件的审查情况

根据立法法、监督法等法律法规规定，有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；对国家机关、社会团体、企业事业单位和公民提出的审查要求和审查建议进行被动审查。今年，法工委把所有市人大常委会接收备案的规范性文件，按照职责分工分送有关工委进行主动审查，其中属于政府规章的，法工委同步进行主动审查。在有关工委初步审查的基础上，法工委再进行综合审查，做到了规范性文件“有备必审”。同时，对收到的审查要求和审查建议，进行了被动审查。

主动审查发现，《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市高危行业全面推进安全生产责任保险工作实施方案的通知》等2件规范性文件存在明显不适当情形。其中，《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》部分条款违反《杭州市客运出租汽车管理条例》有关规定，限制公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织的义务。《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市高危行业全面推进安全生产责任保险工作实施方案的通知》关于共保体承担连带责任的规定超越了法定权限。针对审查中发现的问题，法工委已与文件制定机关进行了沟通，要求其修改并按规定重新报送备案。制定机关承诺对有关问题进行修改，并按要求报送备案。其他规范性文件未发现明显不适当情形。

被动审查中，针对省人大提出的关于政府规章《杭州市电梯安全管理办法》的审查要求和公民提出的规范性文件《杭州市人民政府办公厅关于开展杭州市区既有住宅加装电梯工作的实施意见》的审查建议，法工委都进行了认真研究。其中，电梯安全管理已列为市人大常委会2019年立法计划正式项目，该政府规章拟上升为地方性法规。公民提出的审查建议，研究后认为规范性文件本身不存在不适当情形，属于执行操作层面没有严格按照文件要求落实加装电梯协议和方案公示、审查等方面的要求，已向该公民反馈解释。

为提高审查质量，主要从以下几个方面加强工作：

（一）专委审查和法委审查并重。所有的规范性文件在接收后，即由法工委按照规定权限和职责，分送市人大有关专门委员会、市人大常委会有关工委初审。审查中发现问题加强与有关工委的沟通协调，共同研究论证审查中发现的难点、焦点问题。

（二）专家参与和内部审查并重。自2016年起探索专家参与审查，委托浙江大学城市学院等作为第三方参与审查。在委托第三方之前，对所有报备的规范性文件进行初步筛选，涉及机构改革、单一事项的文件由法工委审查。

（三）综合审查和重点审查并重。结合第三方以及其他专委的意见，法工委对所有的规范性文件进行综合审查。对在合法性合理性上存在疑问的规范性文件，由法工委重点审查，同时征求常委会有关工委、市有关部门意见。今年，共发现《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市高危行业全面推进安全生产责任保险工作实施方案的通知》等2件规范性文件存在明显不适当情形，法工委已与有关部门沟通，部门承诺修改后重新报送备案。

（四）主动审查和被动审查并重。在做好主动审查的同时，认真对待有关主体提出的审查要求和审查建议，审慎做好被动审查工作。今年，市人大常委会共收到省人大常委会法工委和公民提出的审查要求和审查建议2件，分别针对市政府规章《杭州市电梯安全管理办法》和规范性文件《杭州市人民政府办公厅关于开展杭州市区既有住宅加装电梯工作的实施意见》，还协助省人大常委会法工委处理公民审查建议1件。对收到的审查要求和审查建议，法工委都逐一进行了审查研究，区别情况，审慎处理，做到了件件有办理、有结果、有答复。

三、关于加强备案审查能力建设的情况

在做好备案审查工作的同时，法工委始终注重加强备案审查能力建设：

（一）加强工委内部学习。以《全国人民代表大会常务委员会备案审查工作规范（试行）》征求意见为契机，法工委组织开展业务学习，就备案范围、审查标准、审查程序、向常委会报告工作等备案审查工作中的若干问题进行研讨，交流经验，交换意见，凝聚共识。

（二）加强与省人大、兄弟城市的学习交流。一是大力争取省人大工作指导。利用各种机会参加省人大常委会组织的关于备案审查工作的业务指导和培训。二是积极开展与兄弟城市人大的工作交流。与来杭州调研的兄弟城市人大就规范性文件备案审查机制建设、备案审查专项工作评议等开展工作交流。

（三）加强对区、县（市）人大备案审查工作的指导。召开年度备案审查工作座谈会，对备案审查工作进行部署、总结和研讨，对全市备案审查工作情况进行统计和通报，积极推动全市备案审查工作的深入开展。

四、下一步工作考虑

当前，我市的备案审查工作也面临许多新情况新问题，需要认真研究和解决：一是备案范围有待进一步厘清，报送备案不规范、不及时甚至漏报的情况仍有发生；二是主动审查工作有待改进；三是审查标准还不够具体明确，审查时尺度把握不一；四是督促纠正工作的刚性不足，约束力不强，影响备案审查工作的严肃性和权威性；五是工作机构和工作能力不能完全适应备案审查工作的需要，有待进一步加强和改进等。

党的十九大报告指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”为新形势下开展备案审查工作指明了方向，提出了更高的要求。下一步，法工委将在市人大常委会的领导下，着重从以下几方面加强和改进备案审查工作：

（一）深化备案审查工作重要意义的认识。备案审查制度是中国特色的宪法监督实施制度，是保证中央令行禁止、保证宪法法律实施、保障国家法制统一的重要法律制度，是各级人大常委会的重要法定职权。法工委要主动适应全面依法治国的新形势新任务新要求，进一步提高认识，加强领导，增强监督意识，切实推动备案审查工作取得新发展。

（二）加强备案工作。进一步明确备案范围、规范备案行为，督促制定机关依法、及时报送备案，做到应备尽备，落实全国人大常委会提出的“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”和“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案全覆盖”的要求。

（三）加强审查研究和处理工作。认真做好对政府规章、规范性文件的审查、研究、处理、反馈工作，对于审查建议做到件件有处理、有结果、有回复。加强与制定机关之间的沟通协商，加大督促力度，对于存在违法问题的，坚决予以纠正，防止久拖不决，切实增强监督实效。

（四）加强备案审查能力建设。认真总结近年来备案审查工作的实践经验，学习各地先进做法，加强备案审查理论研究，为更好开展备案审查工作提供指导。加强备案审查机构建设，充实备案审查力量，适时修订《杭州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》。

（五）加强对备案审查工作的指导。加强同区、县（市）人大常委会的联系，通过举办备案审查工作研讨会、座谈会、培训班，积极开展经验交流和业务探讨，推动区、县（市）人大加强备案审查制度和能力建设，提升备案审查整体工作水平。

以上报告，请予审议。