（2018年12月24日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议上）

杭州市人大常委会内司工委主任  王辉

主任、副主任、秘书长、各位委员：

为提高我市行政机关负责人出庭应诉率，补齐法治政府建设中的短板，2018年，市人大常委会开展对行政机关负责人出庭应诉专项监督。现将监督情况报告如下：

一、深入调研、全年监督

专项监督坚持问题导向、突出监督重点、创新监督方法，主要做法：

（一）深入走访调研。市人大常委会领导率领内司工委会同市法院、市法制办通过走访省法院、省法制办，召开有关方面座谈会等方式，摸清工作现状，剖析问题原因。近三年，全省行政机关负责人出庭应诉率平均为36%、40%、62.93%，而我市为18%、17.94%、37.69%，出庭应诉率整体偏低，差距明显；同时存在出庭应诉率区域、部门之间不平衡、负责人“出庭不出声”等问题。

（二）持续全年监督。年初定方案，在调研基础上制定全年监督方案，明确全年跟踪、代表旁听、市区联动的要求。年中有动作，5月，主任会议听取了市政府关于行政机关负责人出庭应诉情况的报告，要求市政府及有关部门从深化认识、突出重点、提升能力上下功夫，提高出庭应诉率。年末有总结，12月，常委会听取和审议内司工委的专项监督情况报告，会后将形成审议意见，督促市政府整改落实，专项监督工作形成完整的监督闭环。2019年，内司委还将进行跟踪督查。

（三）市区两级联动。区、县（市）人大常委会结合本地实际，采取不同形式联动。如滨江区人大常委会通过《组织人大代表旁听法院庭审活动的办法（试行）》，组织人大代表对行政机关负责人出庭应诉一季一旁听，推动负责人提高出庭应诉能力，萧山区人大常委会对出庭应诉率排名靠后的镇、街，逐一上门，查找原因，督促整改。

（四）每季通报情况。根据市法院提供的数据，市人大常委会内司工委每季对全市行政机关负责人出庭应诉情况进行统计分析，公布出庭应诉率，倒逼行政机关负责人从“要我出庭”到“我要出庭”、“出庭为交差”到“出庭为公务”的转变，推动行政机关负责人出庭应诉常态化。

（五）组织代表旁听。将市人大代表旁听市级行政机关负责人出庭应诉活动作为代表小组定向视察的一个主要内容，区、县（市）参照执行。截止11月底，共有12个市人大代表小组、76名市人大代表旁听了10个市直机关的负责人出庭应诉，47个区、县（市）人大代表小组、321名区、县（市）人大代表旁听了20个区、县（市）政府组成部门负责人出庭应诉。

（六）庭后现场测评。人大代表旁听的同时对行政机关负责人在庭上的表现进行客观评价，从测评表反馈的情况看，行政机关负责人能做到出庭应诉，但存在不熟悉案情、出庭不出声等问题，内司工委及时反馈给行政机关，以便行政机关全面了解出庭效果，不断提升负责人出庭应诉能力。

二、领导重视、成效显著

市人大常委会的专项监督活动得到了市委的支持、市政府的配合、市法院的响应。市委主要领导高度重视，多次对出庭应诉工作提出要求，在第二季度出庭应诉情况报告上批示要求：市、各区、县（市）政府负责人出庭应诉年底前必须清零。市政府主要领导也多次要求政府及各有关部门积极做好出庭应诉工作。

（一）市委法治杭州建设工作对出庭应诉提出明确要求。市委出台的《2018年全面深化法治杭州建设工作要点》，把健全行政机关负责人出庭应诉机制作为工作要点之一，要求开展“两高一低”专项整治，建立季度通报制度，研究完善行政机关负责人出庭应诉工作规定等措施，提高负责人出庭应诉率。

（二）市政府及法制部门修改完善出庭应诉工作制度。市政府出台了《杭州市行政机关负责人出庭应诉管理办法》（以下简称《管理办法》），规定全市行政机关负责人出庭应诉率应达到60%以上，区、县（市）政府制定出台相应配套细则。市法院与市政府召开多次府院联席会议，就落实负责人出庭应诉责任，切实提升负责人出庭应诉率达成共识。市法院出台了《关于进一步推进全市行政机关负责人出庭应诉工作的意见》，明确了行政机关负责人的范围和必须出庭的案件类型等有利于提高出庭应诉率的措施。

（三）市政府对“两高一低”开展专项整治。针对法治政府建设中存在的“两高一低”问题，市政府开展专项整治行动，采取加强执法规范化建设、从源头上减少纠纷降低发案量、健全责任倒查机制、强化学习培训等十余条整治举措，区、县（市）政府也及时跟进。市、区两级政府通过组织行政机关负责人观摩庭审，开展专题讲座等形式，加强行政应诉法律知识培训，提升负责人出庭应诉能力。

（四）出庭应诉率明显提升，两级政府清零目标实现，正职负责人出庭日渐增多。通过近一年的专项监督，全市各级行政机关负责人出庭应诉意识明显增强，出庭应诉率明显提升，从市法院提供的统计数据来看，2018年1-11月，全市一审已结行政诉讼案件中，其中开庭审理市、区两级行政机关为被告案件1492件，负责人出庭971件，出庭应诉率为65.1%，较2017年全年的37.69%大幅上升。12月13日，市政府姚吉锋副秘书长作为市政府负责人在市法院出庭应诉，市和13个区、县（市）政府负责人出庭应诉清零目标已经实现。2018年以来，正职负责人出庭增多，全市共有73个行政机关正职负责人在132件案件中出庭应诉，其中市级行政机关正职负责人出庭应诉案件17件。

三、存在的问题

尽管全市行政机关负责人出庭应诉工作取得了一定成效，但还存在以下问题：

（一）部分行政机关负责人对出庭应诉工作思想上不够重视。部分行政机关负责人主观上不愿意当被告，不愿意出庭应诉，个别负责人即使出庭也是被动应付。部分行政机关对《行政诉讼法》第3条的理解存在一定偏差，没有按照法律严格落实“负责人应当出庭应诉”的规定。

（二）行政机关负责人出庭应诉情况不均衡。截止11月底，据市法院提供的一审审结案件统计数据来看，区、县（市）政府负责人出庭应诉率为39.2%；市直机关负责人出庭应诉率为62.56%；区、县（市）政府组成部门负责人出庭应诉率为75.5%。全市行政机关负责人出庭应诉率呈现市政府低于区、县（市）政府，市直机关低于区、县（市）政府组成部门，政府低于部门的不均衡现象。

（三）部分单位出庭应诉未达到规定要求。根据《管理办法》要求，各单位负责人出庭应诉率要达到60%。截止11月底，有6个市直机关和2个区政府组成部门的出庭应诉率尚未达到60%的要求；区、县（市）政府中西湖、桐庐、建德的出庭应诉率已达到60%要求；行政诉讼案件超过10件的有7个区政府，目前只有江干区政府正职负责人出庭应诉达到要求。

（四）行政机关负责人应诉能力不强，“出庭不出声”还不同程度存在。从旁听庭审的情况来看，大部分行政机关负责人在法庭上很少发言，“出庭不出声”还不同程度存在；有些即使发言也是按照事先准备好的稿子照本宣科，出庭应诉还难以取得化解行政争议的实质性效果。

（五）委托行政行为引发的诉讼案件普遍存在委托行政机关负责人出庭应诉率偏低现象。根据国务院进一步深化行政审批制度改革的要求，我市市级行政机关把涉及部分行政审批和服务事项的行政行为委托下级行政机关实施，形成行政委托关系，受委托机关以委托机关的名义实施具体行政行为。《行政诉讼法》第二十六条第四款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，委托机关负责人应当出庭应诉。但是实践中，该类案件都是由受托机关负责人出庭应诉，客观上影响了委托单位的出庭应诉率。

四、几点建议

（一）更新理念，增强行政机关负责人出庭应诉意识。行政机关负责人出庭应诉对化解矛盾纠纷、规范执法行为和提升负责人法治思维具有重要意义。负责人出庭应诉，能了解行政执法中存在的问题，有利于规范行政执法行为，改进工作；有助于行政争议的实质性化解；能够调动负责人学法、用法的积极性，有助于领导干部法治思维的养成。 

（二）严格落实《管理办法》，确保行政机关负责人出庭应诉工作达到规定要求。建议对今年未达到《管理办法》规定要求的单位，由市政府法制部门等牵头，加强督导，分析查找原因，抓好工作落实，确保全市各行政机关负责人出庭应诉工作都能达到规定要求。

（三）制定操作规程完善工作机制，切实提高行政机关负责人出庭应诉质量。市政府法制部门要针对行政机关负责人在出庭应诉中存在的问题，制定出庭应诉具体操作规程，指导行政机关组织召开庭前准备会议、研究拟定质证意见、模拟法庭辩论等工作。全市各行政机关要按照本单位案件应诉工作的特点，制定相应的应诉操作细则，让负责人熟悉案件情况，了解相关法律法规，做到心里有底，愿意出庭，“出庭肯出声”，提高出庭应诉的质量。

（四）加强培训，提高行政机关负责人出庭应诉能力。各行政机关要采取专业讲座、业务培训等方式组织行政机关负责人及工作人员系统学习《行政诉讼法》和相关法律法规，学习行政诉讼程序。市政府法制部门要组织行政机关负责人及工作人员参加庭审观摩、案例评析等活动，熟悉庭审程序，学习应诉技巧，提升出庭应诉能力，增强出庭应诉效果。

（五）加强宣传，营造行政机关负责人出庭应诉法治环境。注重推广宣传，市政府及法制部门要及时召开会议，总结交流出庭应诉方面好的经验和做法，发挥典型示范引领作用。加大宣传行政机关负责人出庭应诉的典型事例，营造良好的氛围，从而促进行政机关负责人思想观念的转变，塑造尊法守法，敢于担当的良好形象。

以上报告，请予审议。