（2017年6月28日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

我委于2017年5月19日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市道路交通安全管理条例》（修改）(以下简称《条例》（修改）)的论证任务后，便于5月20日落实了论证人。经论证人于5月20日至5月30日的论证，立法咨询委员会于5月31日的讨论，现提出本论证报告，仅供审议参考。

论证依据（主要但不限于下列法律法规及规范性文件）：

1、《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正）

2、《中华人民共和国道路交通安全法》（全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国道路交通安全法＞的决定》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议于2011年4月22日通过，现予公布，自2011年5月1日起施行。）

3、《中华人民共和国行政许可法》（已由中华人民共和国第十届常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，现予公布，自2004年7月1日起施行。）

4、《中华人民共和国行政处罚法》（已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议于１９９６年３月１７日通过，现予公布，自１９９６年１０月１日起施行）

5、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（已经2004年4月28日国务院第49次常务会议通过，现予发布，自2004年5月1日起施行）

6、《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（已于2006年3月29日经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，自2006年6月1日起施行）

7、全国人大法工委关于地方性法规应如何设置行政处罚的幅度的答复（中国人大网 www.npc.gov.cn 2005-08-23）

8、中国残疾人联合会、公安部、建设部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局《关于加强对残疾人专用机动车运营管理的通知》（1995年4月21日[1995]残联发字第66号）

9、公安部、民政部、劳动和社会保障部等关于印发《关于规范残疾人机动轮椅车运营问题维护社会稳定的意见》的通知（20070511）

论证意见

本论证意见围绕以下三个方面： 一、关于《条例》修改的必要性；二、关于《条例》修改内容的合法性；三、对《条例》修改的其他建议和意见。

一、关于论证内容

本次关于修改《杭州市道路交通安全管理条例》（部分条款）的立法论证是基于市人大常委会法工委提供的《市政府常务会议材料》—— 杭州市人民政府法制办公室《关于修改<杭州市道路交通安全管理条例>部分条款的说明》（以下简称《说明》）。

《说明》称：（一）提议删除《条例》第七十条第二款，并将第七十条第一款修改为：“违反本条例第三十二条规定驾驶车辆的，由公安机关交通管理部门对非机动车驾驶人处二十元以上五十元以下罚款，对机动车驾驶人处五十元以上二百元以下罚款。”，删除“扣留车辆与托运回原籍”的规定。（二）提议删除《条例》第十四条第三款“转让残疾人机动轮椅车的，受让人应当符合本条第一款、第二款规定的条件”的规定。

二、关于《条例》第七十条第二款修改的意见

杭州市人民政府法制办公室《说明》称： “《杭州市道路交通安全管理条例》第七十条"扣留车辆与运回原籍"的规定与上位法《道路交通安全法》、《行政强制法》的相关规定的立法原意不尽一致”，因此，建议将第七十条第一款修改为：“违反本条例第三十二条规定驾驶车辆的，由公安机关交通管理部门对非机动车驾驶人处二十元以上五十元以下罚款，对机动车驾驶人处五十元以上二百元以下罚款。”，删除第二款“依照前款规定被扣留的车辆，由市和区、县（市）人民政府托运回原籍，托运的相关费用由车辆所有人承担。”

本次关于《条例》第七十条的修改，针对非机动车驾驶人与机动车驾驶人的违法行为，分别规定不同的处罚标准，仍在上位法规定的处罚的种类和幅度范围内，适当提高了处罚下限，符合我国《行政处罚法》对于地方性法规行使行政处罚权的基本要求；删除关于将扣留的车辆“托运回原籍”的规定，消除了与上位法不一致的情形，符合法制统一原则。

但是，经查，2011年修改的《道路交通安全法》第八十九条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”本条不仅对非机动车驾驶人违反道路通行安全行为的处罚做了规定，而且为对非机动车驾驶人拒绝接受处罚的行为作出行政强制措施提供了明确的法律依据。本《条例》是为全面贯彻实施上位法而制定的地方性法规，应当追求立法的系统、完整与缜密，保持与上位法的高度一致，以利于保障道路交通安全执法合法手段的多元性，避免给实际执法工作带来不利影响。因此，《条例》宜对非机动车驾驶人拒绝接受处罚的行为在上位法依据范围内作出明确规定。建议审议时加以斟酌。

三、关于《条例》第十四条修改的意见

关于删除《条例》第十四条第三款“转让残疾人机动轮椅车的，受让人应当符合本条第一款、第二款规定的条件”的规定，杭州市人民政府法制办《说明》称：”市人大常委会法工委在合法性审查意见中提出，该款规定与《合同法》第四条、第一百三十二条的规定抵触，有违契约自由原则。《合同法》第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”第一百三十二条第二款规定：“法律、行政法规禁止或者限制转让的标的物，依照其规定。”根据审查意见，删除上述抵触条款。

众所周知，商品的买卖和交易属于民法调整的范围，涉及公民的民事权利。经查，目前尚无上位法对残疾人机动轮椅车的交易作出禁止性或者限制性的直接规定。本次修改，删除关于“转让残疾人机动轮椅车”的相关条件，符合我国《合同法》的有关规定。但是，需要指出，《条例》第十四条第三款本身并未对残疾人机动轮椅车的转让设置条件，只是对本条其他条款的转述。因此，需要探讨的是本条第一、第二款规定的上位法依据，亦即其合法性问题。

少数委员认为，《条例》第十四条整条都涉及残疾人机动轮椅车买卖资格，属于设定行政许可。残疾人机动轮椅车买卖资格事宜，属于《行政许可法》第十二条规定的事项，该法第十五条进一步规定“尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可”。因此，少数委员认为，《行政许可法》关于地方性法规的许可设定授权，就属于《合同法》第一百三十二条第二款规定的“法律、行政法规禁止或者限制转让的标的物”的授权，因此，该条第三款是否与《合同法》规定不一致，可以再考虑。

多数委员认为，我国《道路交通安全法》第十八条规定：“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶”；“依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。” 浙江省《实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第二十二条：“人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车和省人民政府规定应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。”依上述规定可知，鉴于残疾人机动轮椅车的特殊性与使用安全上的需要，上位法都从上路行驶这一角度在使用环节上对残疾人机动轮椅车驾驶人资格及其车辆状况作出必要的限制性规定，加以规范。这样做，既照顾到残疾人出行的特殊需要，又保障了道路交通的安全。因此，对残疾人机动轮椅车上路行驶进行管理，符合上位法的规定，属于地方人民政府的权限范围。

以上意见仅供审议时参考。

论证人：方立新

审定人：郑 磊

立法咨询委员会

2017年6月4日