在推进全域土地综合整治工作中，要贯彻落实新发展理念，坚持目标和问题导向，坚守耕地保护红线，加强土地资源保护和土地权益保障，在生态保护和修复中实现绿色发展、高质量发展。

开展全域土地综合整治

助推乡村振兴战略实施

——关于我省农村开展全域土地综合整治的调研报告

陈铁雄

省委开展“大学习大调研大抓落实”活动，是学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的具体行动，是“‘八八战略’再深化、改革开放再出发”的重要内容，是新时代推动高质量发展的有力抓手，大调研更是深化改革的实践基础，很有必要。5月3日至6月7日，我主要围绕我省农村全域土地综合整治工作，先后到泰顺县司前镇左溪村、桐庐县茆山镇石舍村和翙岗村、建德市钦堂乡葛塘村、衢州市柯城区万田乡荷塘村、兰溪市灵洞乡洞源村和苍南县、玉环市、温岭市、三门县等地全域土地综合整治试点村开展调研，并以点带面进行分析研究，很有收获、深有体会、也很受启发。

一、几点感受和体会

从调研情况来看，各地积极谋划开展全域土地综合整治试点工作，在破解发展用地难题、创新农村土地管理制度、统筹城乡发展、促进生态文明建设等方面进行了探索和实践，涌现出了一批农村全域土地综合整治典型。对基层农村的实践，概括起来有以下几点感受与体会：

一是基层充满着改革创新的活力。如苍南龙港镇中对口村坚持“全域土地综合整治+美丽乡村建设+产业振兴”模式，绘就了一幅“小桥流水、粉墙黛瓦、柳枝低垂、西风斜阳”的美景。建德市钦堂乡葛塘村从“扁担挑不进、院落脏乱差、娶媳妇困难”的村庄，通过推进全域土地综合整治，新增耕地61.8亩，累计增加村集体收益725万元，建成庭院精巧、道路宽敞、山清水秀的美丽乡村。村党总支书记黄向阳表示：“是土地整治项目带来了收益，这让我们做事真正有了底气。”村民这样评价村两委：“3年干了30年想干的事。”这些鲜活的基层实践经验，充分说明了面对农村土地问题和困局，基层充满了改革创新的活力，更是找到了有效解决办法。

二是基层蕴含着很强的发展动力。农民对美好生活的向往，建成山青水绿、生态宜居的美丽乡村，让农村更有吸引力、让农民更有归属感、让农业可持续发展，已然成为基层强大的发展驱动力。当前乡村振兴战略、大花园建设、美丽乡村建设更是深受基层欢迎和响应。

三是基层迫切需要农村土地管理制度和政策供给。土地是农村最大的资源和最重要的生产要素，基层对农村土地管理和发展用地政策有着强烈的渴望，基层亟需政策指导和支持来激活这个宝贵的要素资源，唤醒沉睡的土地，进一步解决土地“管不了、用不好”这一突出问题。调研中发现，凡是政策有支持、有指导的农村土地就管得好、用得好，或者说做得好的村大多是国土资源部门指导帮助过的村。

二、存在问题及原因分析

从调研情况来看，现在的农村很美、环境很好，大多数村庄进行过整治，这得益于“千村示范、万村整治”和“两山”理念的生动实践，得益于省委、省政府 “三改一拆”“五水共治”“四边三化”专项行动持续开展，得益于农村土地整治、高标准农田建设、破解农民建房难专项行动和农村土地制度改革等农村土地管理系列组合拳，美丽乡村已成为浙江的一张“金名片”，基层群众纷纷点赞。

但是，伴随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，农村发展不充分和城乡发展不平衡的问题依然存在。

一是从村庄布局来看，农村用地结构散乱和土地利用粗放的现实困局尚未扭转，耕地保护碎片化、空间布局散乱化、土地利用低效化问题进一步凸显。随着乡村振兴战略实施和大花园建设推进，越来越感觉到农村在规划方面的滞后和耕地保护上的压力，特别是永久基本农田不能调整以及用地指标紧缺，基层处在“有想法却没办法”和“抱残守缺”的尴尬境地。

二是从农村用地需求来看，农村建房的愿望还是很强，有改善型、经营型和危困型（危房户和困难户）的建房刚性需求。就农村集体建设用地特别是农户建房用地来说，需要规划空间和建设用地指标，但用地指标有限，加上地块调整难、规划空间难以衔接，出现了“你想建就建、想在哪里建就在哪里建，而且建新不拆旧、越建越乱、越建越多”的情况。农村各类落后产业、产能零散化发展问题较为突出，土地产出相对低效。随着农民建房、新产业用地等新增用地需求不断增加，违法用地问题也较为突出。

三是从村集体经济组织和村干部来看，由于农村情况复杂，村与村之间、不同地区之间差异性很大。就全省大部分村而言，土地管理情况是好的，大体上“四六”开。从调研情况来看，但凡村庄建设得好的地方，如建德葛塘村、义乌坑口村以及苍南中对口村，都有一个强有力的村领导班子和一个好的村支部书记。如义乌市佛堂镇坑口村，属于义乌偏远小山村，在村委会和村党支部书记的带领下，开展“多规融合”试点，优化土地空间布局，将自然村整合进行集中建房，将搬迁后的11亩村庄建设用地复垦为耕地，增加集体收入440万元。通过宅基地使用权有偿选位，集体增收412万元，充分释放集体所有土地权能，有效地解决了美丽乡村建设“地从哪里来、钱从哪里筹、人到哪里去”三大问题。但我省农村有相当部分村集体经济组织和村干部对农村集体所有土地“不会管、不愿管、不敢管”，出现“土地村级所有权虚化”和少数村干部买卖土地、买卖房屋的现象，导致宅基地“一户多宅”情况较为普遍，农田抛荒也不少。

四是从农村土地管理制度和政策层面来看，除缺乏村庄布局整体规划外，对农村土地管理也缺乏研究和完整的政策体系，特别是对宅基地管理政策研究不够。可以说由于农村土地政策制度供给不足，农村的土地“自己用不上、用不好”和土地增值收益长期“取之于农，用之于城”的困局亟待破解。

增进民生福祉、创造美好生活，让人民群众不断增强获得感、幸福感和安全感，是我们工作的出发点和落脚点。我省水有“五水共治”，气有“蓝天保卫战”，村有“千村示范、万村整治”，镇有“小城镇环境综合整治”，城市有“旧城改造、有机更新”，农田也需要进行整治、整洁，农村空间也需要修复、治理。应该说，目前我省已到了农村全域土地综合整治的阶段。

三、对策和建议

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是一篇刚起笔的大文章。我们按照习近平总书记对“千村示范、万村整治”工程的重要指示精神和省委、省政府提出的“站得高一点、看得远一些、谋得深一层来谋划推进乡村振兴”的总体要求，坚持问题导向、效果导向、群众满意导向，部署开展全域土地综合整治与生态修复工作，按照全域规划、全域设计、全域整治的要求，整合力量，集中资金，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局，对“田水路林村”等进行全要素综合整治，对农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准配置，对农村人居环境进行治理修复，打造美丽田园风光，逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约的国土空间新格局，助力乡村振兴，促进城乡融合发展。

可以说，开展全域土地综合整治是实现由土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计，是解决农村用地碎片化、无序化、低效化的有力抓手，是基层对土地管理和发展用地及政策需求、渴望的积极回应，是对“千村示范、万村整治”的继承和发展，是实施乡村振兴战略的重要平台，是推动城乡融合发展的有效途径，是推进生态文明建设的重要举措。

在推进全域土地综合整治工作中，要贯彻落实新发展理念，坚持目标和问题导向，坚守耕地保护红线，加强土地资源保护和土地权益保障，在生态保护和修复中实现绿色发展、高质量发展。我们着重把握以下四项原则。一是坚持系统思想、尊重自然。树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，尊重自然、顺从自然、保护自然，始终将生态环境保护放在优先位置，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，打造人与自然和谐共生发展新格局。二是坚持规划引领、节约集约。强化“多规融合”和规划引导，按照控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量的要求，促进土地资源要素有序流动，提升土地节约集约利用水平。三是坚持政府搭台、农民主体。建立健全政府主导、部门协同、群众参与的工作机制，形成工作合力。全域土地综合整治的实施主体为村一级，由乡镇政府去组织引导、主导，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权，让农民共享全域土地综合整治与生态修复成果。四是坚持因地制宜、循序渐进。由于村与村之间、区域之间都存在差异性，如沿海地区农村和中部地区农村不一样，城郊接合部农村和纯农村不一样，经济发达农村和经济薄弱农村不一样。开展全域土地综合整治在目标、模式、速度上不能简单要求“步调一致”，要综合考虑资源禀赋、产业特色和人文风情，因地制宜探索符合本地情况、独具区域特色的土地整治模式和路径，选择有潜力、有意愿、有条件的区域先行开展试点，以点带面，确保工作有序开展。坚决防止好高骛远、盲目推进，搞政绩工程、形象工程。

重点要抓好以下四方面工作。一是开展农村用地空间治理。按照“多规融合”的要求，以村土地利用规划编制为基础，按照“控制总量、盘活存量、用好流量”的原则，充分盘活利用农村存量建设用地，优化各类各业用地布局，合理安排新增与存量用地供给结构和方向，有效保障美丽乡村建设、农村新产业新业态和一二三产融合发展用地。二是开展农用地整治。在保护生态环境、田园风光的前提下，对各类农用地开展综合整治，统筹推进高标准农田建设、旱地改水田、耕地质量提升、宜耕后备资源开发，以及农田基础设施和配套设施建设，在优化耕地布局、增加耕地面积、提升耕地质量的基础上，形成耕地集中连片，为耕地规模经营和发展现代农业创造条件。三是开展农村建设用地整治。根据基本公共服务均等化和节约集约利用土地的要求，推进建设用地整治，优化布局村庄建设、产业发展、公共服务、基础设施、古村落保护、文化传承等各项用地，注重保护历史文化（传统）村落的传统建筑、街巷空间等历史文化要素，有序开展建设用地复垦，优化农村建设用地结构和布局，建设规模适度、设施完善、生活便利、产业发展、生态环保、管理有序的新型农村社区。四是开展生态环境整治。按照“山水林田湖草”系统治理的要求，在不减少林地面积和不破坏生态环境的基础上，优化调整林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性，使山水与乡村融为一体、自然与文化相得益彰，让农民“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。

着重防止“四种倾向”。一是防止“片面追求新增建设用地指标”倾向。在实施过程中要坚决防止“重城镇、轻农村”单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。二是防止“大拆大建、建新不拆旧”倾向。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，坚决防止不顾条件盲目推进、只建不拆、大拆大建，坚决杜绝在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼的现象发生。三是防止“政府大规模负债”倾向。要根据资金筹措情况，综合考量工程项目成本和资金平衡、经济效益和社会效益等因素，科学评估科学预算，制定科学可行、符合实际的工作方案，严格防范政府债务风险。做到既要主动进取、尽力而为，又要尊重客观、量力而行。四是防止“引入社会资本建别墅大院和私人会馆”倾向。地方政府要做好服务和把关工作，在引进社会资本时要审慎稳妥，不能谁来了都欢迎，要坚决防止一些别有用心的人借机到农村圈地建别墅大院和私人会馆，损害农民利益。

【作者为省政协副主席，省国土资源厅党组书记、厅长】