（2020年6月18日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上）

杭州市人民政府

杭州市人民代表大会常务委员会：

自《杭州市居住区配套设施建设管理条例》（下称《条例》）实施以来，市政府高度重视，精心部署，统筹协调并组织市级相关部门和区、县（市）政府、管委会，认真做好贯彻执行。现将有关情况汇报如下：

一、《条例》执行基本情况

2004年7月《行政许可法》施行后，建设部取消了居住区综合验收环节，房地产开发单位在住宅项目交付前只需通过有关部门的分项验收即可。考虑到取消配套设施建设综合验收可能带来管理上的弱化，经研究和探索，2004年10月，市政府明确对住宅项目内配建公共配套设施的验收，采取配套合同履行确认的方式，由市建委负责组织实施。2006年12月，我市出台了《条例》，于2007年3月1日起施行，标志着我市居住区配套设施建设管理上升到了地方法规层面。

《条例》作为我市首个针对配套设施方面出台的地方性法规，明确了配套设施的种类和范围，其中尤为重要的章节就是居住区配套设施建设合同的签订与履行确认，在法规层面创立了“居住区配套设施建设合同”及“合同履行确认”的概念，重点围绕住宅项目地块内的配套设施设计了从建设合同签订到合同履行确认的整套较为完善的闭合流程。截止2019年，建设管理部门与建设单位已累计签订配套设施建设合同1339个，合同履行确认1332个。

《条例》的实施，对维护业主和开发建设单位的合法权益、改善居住环境、推动公共服务均等化、更好地满足群众物质与文化生活需求发挥了积极作用，在实际工作中取得了较好的成效。各属地政府和相关部门结合自身职能，强化管理服务，为加快推动居住区配建配套设施建设发挥了重要作用，基本达到配套设施与住房项目“同步设计、同步建设、同步交付”的目标。

二、配套设施建设管理的主要做法与成效

（一）强化规划引领，确保配套设施布点“有规划”

规划部门会同各类配套设施主管部门，通过推进专项规划编制，系统布局各类配套设施。如：养老设施规划方面，2019年对《杭州市养老设施专项规划》进行修编，规划范围由主城区扩大到十城区，并适时提高了配建标准，对居家养老设施进行了细化与优化；基础教育设施规划方面，自2004年起，各区幼儿园、小学及初中等教育设施均已进行布点规划编制，部分城区已开展多轮修编工作，新一轮全市基础教育设施专项规划目前正在编制过程中；医疗卫生设施规划方面，目前已完成《杭州市区医疗卫生设施布局规划》修编工作；商业服务设施规划方面，制订了《杭州市城乡商业网点发展导向性规划纲要》；文化服务设施方面，编制完成《杭州市文化设施专项规划》。同时，抓好重点区域的专项规划编制，如：在城中村改造方面，编制主城区城中村改造“一区一规划”，引领改造方式、土地利用、文化保护、产业转型同步实施。

为与各专项规划相衔接，2009年我市根据《城市居住区规划设计规范》组织编制了《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》，并于2016年再次修订。该规定的出台使得城市级公共设施和居住区公共服务设施的设置内容、设置标准、服务对象、服务半径等更明确、更具体。

（二）出台政策规定，确保配套设施建设“有标准”

为促进并规范各类配套设施建设管理工作，各相关部门不断制定完善相关政策规定，使配套设施建设管理有标准可依、有规范可循。如：社区配套用房方面的《杭州市社区配套用房使用管理暂行办法》；养老服务设施方面的《杭州市居家养老服务条例》《杭州市居家养老服务用房配建规范》；教育设施方面的《杭州市学前教育促进条例》《关于深化基础教育改革建设“美好教育”的实施意见》；物业管理服务设施方面的《杭州市物业管理条例》；文化服务设施方面的《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《杭州市基本公共文化服务标准》；市政基础设施方面的《关于进一步完善垃圾分类设施设置和管理工作的通知》《杭州市市政设施及其附属专业工程建设项目接收管理暂行办法实施细则》；老旧小区综合改造提升方面的《杭州市老旧小区综合改造提升工作实施方案》《杭州市老旧小区综合改造提升技术导则（试行）》等。

另外，卫健、体育部门也按照《浙江省基层医疗卫生机构建设标准和管理规范》《浙江省居民住宅区公共文化设施配套建设标准》等省级标准，积极会同相关部门抓好落实。

（三）落实工作载体，确保配套设施推进“有抓手”

1.建立房地产开发用地配套设施核查制度，确保地块红线外的配套设施“有主体、有时序”。鉴于《条例》主要规范单个项目地块红线内配建设施的实际情况，根据《条例》中有关“居住区建设用地土地使用权出让或划拨前由建设部门提出配套设施建设要求”的理念，市政府要求由市建委牵头，会同规划资源等多个部门，于2016年制定出台《杭州市房地产开发项目配套设施核查办法》，后续又相继增加邻避设施核查和各类配套管线接口核查等工作内容，探索并逐步形成了我市独有的“房地产开发用地配套设施核查”的工作体系。截至2019年底，市本级已累计对481宗出让地块开展配套核查。通过几年来的配套核查工作，土地整理单位对公共配套设施同步建设的意识明显提升，配套设施建设统筹力度得到了明显加强，有效推进了开发建设项目地块红线外的配套设施同步建设，使得地块周边配套设施建设逐步走入“有主体、有时序”的良性循环。

2.实施各类中长期专项行动，确保市政基础设施建设和区片改造“有统筹、有落实”。在市政基础设施领域和重点区片改造领域，市政府在不同时期、不同阶段结合我市社会经济发展的难点热点，成立快速路网、支小路建设、公共停车场（库）建设、地下管廊和管线建设、电网建设、城中村改造、老旧小区综合改造提升等各类领导小组、工作专班，强势推进各类基础设施建设和区片改造工作。特别是近几年来，我们紧紧抓住杭州正处于“后峰会、前亚运”的关键时期，制订并实施了《杭州市迎亚运保畅通快速路网建设四年攻坚行动计划（2017-2020年）》《路网规划建设五年攻坚计划（2018-2022）》《2018-2022年停车场（库）建设五年行动计划》等行动计划。我们结合杭州市城中村改造五年攻坚行动，实施城中村改造配套设施项目建设三年行动计划（2018-2020年），将城中村改造区域的道路、河道、绿地、教育设施、医疗卫生设施、体育设施等各类配套设施建设与城中村改造征迁整治、安置房建设等一并列入年度目标任务，同步协调推进，并将配套设施建设完成情况纳入市政府年度综考，督促主体责任落到实处。我们结合我市老旧小区综合改造提升四年行动计划的实施，将补齐老旧小区配套功能短板作为改造重要内容之一；出台老旧小区改造技术导则，对小区红线范围涉及的道路、绿化、消防、供排水、电力、通信、垃圾分类、智慧安防、既有住宅加装电梯等基础设施的完善提出具体要求，同时根据小区规模及实际情况，合理增设居家养老、托幼服务、社区食堂、公共文化、社区卫生服务等公共配套服务场所，增强社区服务功能。

（四）大力推进建设，确保配套设施“有成果”

1.基础设施建设情况：截至2019年，全市快速路建成221公里，主次干路建成2925公里，支路建成2728公里。已建成投产变电站404座（其中500千伏变电站8座、220千伏变电站63座、110千伏变电站265座、35千伏变电站68座）。主城区累计增加路外停车位约51.2万个（含公共泊位6.2万个）。主城区多层住宅自来水“一户一表、计量到户”累计办理户数45.904万户，入户率为99.7%，高层住宅二次供水设施建设已接收委托管理新建高层住宅项目190个，共计16万余户，完成改造老旧高层住宅二次供水小区共72个，涉及用户3.78万户。

2.其他配套公共建筑情况：截至2019年，全市共建有社区卫生服务中心（乡镇卫生院）192家（其中卫生院58家）、社区卫生服务站（村卫生室）1730家（其中村卫生室603家）；社区配套用房总建筑面积165.6万平方米；物业办公用房40.8万平方米，物业经营用房40.4万平方米；养老服务设施共建有镇街和社区居家养老服务中心2898家，老年食堂1489家；再生资源回收网点累计新增1703个，提升建设分拣中心累计34.15万平方米；农贸市场共建有320家。“十三五”规划实施以来，教育设施共计已完成新建中小学、幼儿园295所，目前开工在建学校项目170个。

3.老旧小区综合改造情况：2019年实施老旧小区综合提升改造项目87个（2841幢，79586套，785万平方米），截至目前已有44个项目竣工，25个基本完成、18个在建；据统计，已竣工和基本完成改造的69个老旧小区中，合计新增社区养老、托幼、卫生服务、公共文化场所等各类公共服务设施约1.3万平方米；新增停车泊位2700余个；完成加装电梯46台，预留电梯加梯位126个。

二、存在的问题和挑战

当前，随着杭州经济社会发展水平的不断提速、人口的大规模集聚、城市的快速扩张，广大人民群众日益增长的公共服务需求与公共服务设施建设管理方面不平衡、不充分发展之间的矛盾已成为杭州城市发展中面临的问题和挑战。

（一）《条例》修订完善的必要性、紧迫性日益显现

一是《条例》出台时主要目的是解决“取消项目综合验收”后产生的管理缺失，因此除地块内的配建类设施外，《条例》基本未涉及地块外单独选址建设配套设施的建设管理，而地块外的大配套恰恰是目前各方反响较为集中的问题所在。二是《条例》颁布执行已13年之久，过程中经历了区县（市）管理体制调整、审批权限下放、机构改革、“最多跑一次”和工程审批制度改革施行等重大事件，工作模式、工作重点和工作要求等都发生了较大变化；三是通过此次人大执法检查，对现有《条例》执行中发现的问题和短板，也需要在下一步有针对性地予以规范和加强。

（二）工作推进机制和职责分工须进一步明晰落实

《条例》规定市建设行政主管部门是本市居住区配套设施建设的行政主管部门，明确各部门“按照各自职责依法做好居住区配套设施建设的管理工作”，但未对相关行业主管部门在各自条线配套设施建设中所承担的职责和工作内容予以明确。随着配套设施涵盖的类别越来越多，配套标准和要求越来越高，人民群众对美好生活的向往也不断提升，仅靠建设行政主管部门一家牵头，难以全面及时了解掌握各业务条线对于配套设施的需求情况、使用现状和规划落地、标准变化、轻重缓急等。站在统筹全市各类配套设施建设管理高效率、高质量推进的角度，必须建立起部门职责更加明晰、市区分层更加落实的协调推进总体机制，充分发挥建设部门面上总牵头作用和各行业主管部门对其业务范畴内配套设施建设管理的条线牵头作用；落实市级层面在规划、标准、政策上的统筹职责和区县（市）为主具体推进实施的属地职责，确保市区联动、各司其责、协同推进。

（三）规划衔接、落地和引领作用发挥有待进一步加强

配套设施建设管理，规划是先导。规划层面，主要通过专项规划编制，在全市进行系统布局；通过控制性详细规划编制落实到具体地块上；在土地出让等环节将相应配套要求写入规划条件；最终通过建设项目审批和验收环节予以审查确认。目前规划部门会同业务条线主管部门已基本实现了各类配套设施专项规划全覆盖，但具体落实中仍存在以下问题。一是部分配套设施专项规划作用不够明显，存在刚性不足、统筹不够等问题；二是专项规划与控制性详细规划间的有效衔接上还存在局部盲点；三是规划布点的合理性和可实施性还有待加强。有的配套设施由于规划选址的问题，造成征地拆迁、用地手续办理困难等。

（四）建设管理中“重数量、轻质量”、部分工作闭环未形成等情况依然存在

一是存在配套设施面积足额但分布“小、散、偏”碎片化现象，影响配套设施利用率和使用效果。目前在各类配套设施建设中，对于配建面积指标的要求均已明确，且各相关单位在执行把关过程中刚性较强。但部分配套设施用房尚缺乏完善的配置标准；部分设施虽已明确集中设置、最少单处面积、位置要求等配置标准，由于设计、验收等环节主体重视程度和部门参与度不够，标准要求未得到有效落实。二是配套设施核查等工作尚缺乏强有力的监督检查机制和手段，尚未形成有效的工作闭环。在当前开展的房地产开发用地配套设施核查中，虽已对地块周边配套设施的建设内容、主体、时序有明确要求，地块做地单位也出具了相关建设时序承诺，但当地块做地与配套设施建设非同一个主体单位时，容易造成未能按照配套核查要求明确的时序同步推进的情形。对于已出让地块配套设施后续落实情况，需要建立部门协同的有效督查机制，并明确相应的违约责任，确保各项要求和承诺落到实处。

（五）配套设施面临“历史欠账”及“新标准”、“新需求”双重挑战

当前居住区配套设施一方面存在老旧小区配套设施老化缺失、功能相对落后的“历史欠账”亟待补齐；另一方面因配套设施建设标准不断提高，导致部分原已按老标准配置养老、卫生服务设施的住宅项目也出现“达不到现行新标准”的情况。同时，随着社会的发展，新能源汽车快速增长、网络通信普及、小区智能化管理、再生资源回收利用等新情况不断出现，对居住区配套设施建设的内容需求日益增加，需对当前各类配套设施的配置和交付标准修改完善，加快配套设施的推进步伐，以求满足新时代居民生活的新需求。

四、下一步工作打算和建议

（一）启动《条例》修订工作，适应改革发展需要

为积极适应发展新形势、改革新要求，下一步建议结合我市居住区配套设施建设管理的实际情况和现实需求，围绕本次人大执法检查中提出的各项整改要求，尽快启动《条例》修订完善工作。进一步扩大条例的适用范围和覆盖面，将实践中已证明行之有效的措施上升为法条规定，对目前工作中存在的问题和短板，及时制订针对性的条款予以规范和明确。进一步突出工作重点、完善工作机制、优化工作流程、落实监管举措，以更好地指导我市各类配套设施建设和管理工作开展，为有效提升配套水平和配套服务能力提供坚实的法条支撑。我们计划于今年下半年启动《条例》修订的调研工作，并申报列入2021年人大法条修订计划。

（二）完善统筹推进机制，形成强大工作合力

 下一步要借鉴我市道路建设、老旧小区综合改造提升、电网建设等成熟推进体系，进一步完善全市配套设施建设管理机制，形成市政府总牵头，市建委具体抓，民政、教育、卫健、体育等部门条线管的决策和协调机制。要强化市区两级统筹协调机制，落实区、县（市）属地管理职责，完善进度通报、督查考核等各项工作机制，切实抓好配套设施的专项规划编制与落地、年度建设计划和滚动建设计划编制、完善修订相关标准、研究出台资金保障政策、协调推进项目建设等工作。

（三）强化规划标准引领，提高配套设施品质

一是不断完善规划编制体系，实现各类规划之间的有效衔接，增强规划的科学性和可实施性，强化规划指导和刚性约束。二是进一步梳理明确各类配套设施的设置和交付标准，根据各类配套设施行业主管部门的要求，让主管部门、属地街道、社区参与到配套设施规划、建设、移交过程中，以确保配建面积和配建要求按文件、规范等严格落实。三是大力推进集中集约规划建设模式。综合考虑人口、户数、自然地域、服务半径等因素，集中规划布局各类配套用房，通过将居家养老服务照料中心、社区卫生服务站、文化体育等社区公共设施服务充分结合，形成统一的社区服务综合体，实现功能互补、设施共享。

（四）创新工作思路举措，破解供需矛盾难题

一是针对老旧小区存在的配套缺口大、设施落地难等问题，以群众需求为切入点，按照“尽力而为、量力而行”的总体原则，以“四个一批”方式增加老旧小区公共服务设施供给。确权一批，即将符合安全、消防要求且与规划无明显冲突的临时建筑转为公共服务设施用房；新建一批，即适当放宽建筑密度、容积率等技术指标，通过对碎片化土地的整合利用，集中配建各类配套用房；支持一批，即明确国有资产转移等有关政策，鼓励国有企事业将闲置房屋无偿或低偿提供给所在街道、社区，用于各类配套服务；引入一批，即出台相关优惠政策，鼓励社会力量购置或租赁房屋，以运营方式参与社区公共服务供给。二是针对新项目建设，各相关部门要在挖掘土地潜力、统筹使用土地、整合使用功能、落实资金保障等问题上创新研究，调动各层面的积极性、主动性，为配套设施“集中建设、复合使用、适度超前、提前预留”打好基础。如在不突破地块原有住宅总面积、总户数及满足该地块日照、限高、绿地率等硬性指标的前提下，可允许适当突破地块原容积率，用于增配配套设施；对于一定范围内的养老、卫生、托幼等服务设施，可将原各地块分别配建形式调整为在某一地块集中配建，配建要求等纳入该地块土地出让条件，并对配套设施建成后无偿移交或有偿收购等方式予以明确；镇街层面可统筹调配使用辖区内已交付使用的各类公共服务设施，对于养老与医疗、文化与体育、再生资源与垃圾收集处理等使用功能进行整合利用。

当前，杭州正在积极筹备第19届亚运会，我们将以此次会议为契机，进一步提高站位、凝聚合力，完善机制、补齐短板，使我市配套设施建设和管理水平得到进一步提升，让广大人民群众享有更美好、更便捷的生活，把杭州努力打造成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口。

以上报告，请予审议。