（2020年6月18日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上）

杭州市人大社会建设委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

开展无障碍环境建设专项监督，是市人大常委会2020年的一项重点监督工作。为增强专项监督实效，根据《市人大常委会开展无障碍环境建设专项监督实施方案》，3月下旬至6月上旬，市人大社会建设委员会（以下简称社会委）围绕我市贯彻落实无障碍环境建设法律法规和保障改善民生，通过赴区、县（市）调研、走访市有关部门、召开有关方面调研座谈会、组织问卷调查、征询专家意见、组织区、县（市）政府自查和区、县（市）人大调研等方式，广泛听取社会各方面意见建议，征集到无障碍环境建设意见建议620条。5月13日，市人大常委会集中视察了6个城区的无障碍环境建设情况，范围涉及车站、医院、商场、亚（残）运会场馆、行政服务中心、城市道路、社区等，了解我市无障碍环境建设的现状及主要问题。社会委对常委会集中视察、社会委调研和区、县（市）人大调研提出的意见建议进行了汇总梳理，并就有关专题征询了专家意见，在此基础上，形成了调研报告。现将调研情况报告如下：

一、基本情况及成效

近十年来，我市无障碍环境建设工作不断加强，无障碍环境格局初步形成，无障碍设施覆盖率逐年提高，无障碍信息交流实现从无到有，无障碍环境建设氛围日渐浓厚，无障碍示范城市建设成效明显。早在2005年初，杭州就成为12个首批全国无障碍设施建设示范城的创建城市之一；2011年，杭州成功创建“十一五全国无障碍设施建设城市”，并成功举办第八届全国残疾人运动会；2019年改造提升的杭州市湖滨步行街，成为全国首个对标世界一流的“无障碍商业步行街区”，受到了中残联副主席、十三届全国人大常委会委员吕世明的高度评价。

（一）无障碍建设规范化有所突破。我市部分领域无障碍环境建设工作走在全省乃至全国前列。2003年5月，我市成立全国首家在民政部门注册登记的杭州市残疾人无障碍环境促进会。2004年，我市出台《杭州市无障碍设施建设和管理办法》《杭州市无障碍设施建设规划（2004-2008）》，为全市无障碍环境建设提供制度保障。近年来，我市在无障碍环境建设规范化上又有新突破。2017年，杭州发布了全国首个残疾人旅游服务标准——《残障人士旅游服务规范》DB3301/T 0216-2017。2019年，杭州发布了全国首个饭店无障碍标准——《饭店无障碍设施与服务规范》DB3301/T 0300-2019。同年，杭州在湖滨步行街无障碍建设中，以广义无障碍建设为理念，以畅享街区和全龄优化为原则，以国内外通用设计最新理念和标准技术为参照，形成了全国首个对标世界一流“无障碍商业步行街区”的《杭州湖滨步行街无障碍设计导则》。上述创新实践，对兄弟城市推进相关领域无障碍环境建设产生了积极影响。

（二）无障碍设施覆盖率不断提高。加强城市道路无障碍设施建设和改造。市区新建、扩建和改建道路的各种路口、出入口、人行横道等处都设置了缘石坡道；市中心新建、扩建和改建的主干道及主要商业街、步行街等处人行道设置了盲道，道路周边场所、城市绿地和重点公共建筑的主要出入口基本设置了提示盲道。根据市残联委托第三方专业机构实施的全市无障碍设施摸底调查数据（以下简称《专业调查数据》）显示，目前，全市城市道路范围内的盲道、缘石坡道覆盖率已增至92%。加强公共建筑无障碍设施建设和监管。对新建、扩建和改建的教育建筑、医疗康复建筑、体育建筑、商业服务建筑、汽车加油加气站、高速公路服务区等各类公共建筑无障碍设施建设和使用情况进行监督管理，对已经建成的政府办公建筑、综合医院、城市广场、城市绿地、大中型商场、汽车加油加气站、高速公路服务区等场所的无障碍设施进行改造。目前，全市公共建筑范围内的无障碍设施覆盖率已增至76%。

（三）公共交通无障碍环境不断改善。我市不断加大公共交通设施无障碍环境建设力度。根据《专业调查数据》显示，新建地铁项目建设过程中基本实现同步建设无障碍设施，已建成地铁车站的无障碍设施也在逐步完善提升中，目前地铁站内无障碍设施覆盖率为93%。地铁车站的所有出入口均设置了盲道，并基本实现了站内盲道与市政盲道的有效衔接。对已建成汽车站实施出入口坡化处理、无障碍通道完善、无障碍厕所或无障碍厕位设置，并配置低位服务设施。公交车站等候区设提示盲道，设置无障碍标志等。地铁、公共汽车等公共交通工具设置了残疾人专座。截至5月底，全市现有无障碍公交车辆3012辆、覆盖公交线路375条。目前，全市城市交通范围的无障碍设施覆盖率达到了87%。

（四）无障碍环境受益面不断扩大。除了城市道路、公共建筑、公共交通等领域无障碍环境不断得到提升，我市“无障碍设施进社区、进家庭”工作也在积极推进。积极创建省级无障碍社区，超额完成目标任务。2018至2019年共创建无障碍社区34个，2020年计划再创建22个无障碍社区，将超额完成省政府创建45个无障碍社区的目标任务。积极组织实施无障碍设施进家庭工作，取得了较好的效果。2004至2016年共完成5000 余户家庭无障碍改造，2017年、2018年、2019年分别超额完成省残联下达的1520户、1550户、1550户残疾人家庭无障碍改造任务，预计2020年底我市残疾人家庭无障碍改造总数将突破10000户。2020年将“开展1070户经济困难、高龄、失能失智、独居老年人家庭适老化改造和实施 1450户困难残疾人家庭无障碍设施改造，提升60家星级“残疾人之家”列入十大民生实事项目。

（五）无障碍环境建设氛围不断浓厚。随着经济社会发展，无障碍环境建设备受社会各界关注，得到了市委市政府高度重视。今年以来，市委、市政府以2022年举办亚（残）运会为契机，把无障碍环境建设纳入《杭州市亚运城市行动计划纲要》，明确了无障碍环境建设要求。市政府出台《杭州市“迎亚（残）运”无障碍环境建设行动计划（2020—2022年）》，明确全市无障碍环境建设的工作目标、基本原则、重点任务、实施步骤、责任分工和保障措施。市政府成立了由刘忻市长担任组长，缪承潮、陈卫强副市长为常务副组长的市无障碍环境建设领导小组，全面统筹协调全市无障碍环境建设工作。领导小组下设市无障碍环境建设工作专班，具体负责全市无障碍环境建设推进工作。市政府多次召开无障碍环境建设工作会议，专题研究我市无障碍环境建设工作。市检察院在全市检察机关开展无障碍环境建设公益诉讼专项监督行动。市委、市政府专门召开全市无障碍环境建设工作动员部署会，对无障碍环境建设作出部署、提出要求，吹响了打赢无障碍环境建设大会战号角，全市无障碍环境建设氛围日渐浓厚。

二、存在的问题

无障碍环境建设涉及面广、规范性强，是一项系统工程。虽然我市无障碍环境在逐年改善，城市道路、交通运输、公共服务场所等领域的无障碍设施覆盖率较高，但对照法律法规规定和人民群众对无障碍环境的需求，以及浙江“重要窗口”建设的要求，我市无障碍环境建设还存在一些较为突出的问题和短板。

（一）无障碍意识理念尚未深入人心。一是公众无障碍环境意识不够强。公众对无障碍设施的认知度和关心度较低。根据《无障碍环境建设调查问卷》调查结果显示，对“无障碍设施的受益人群”选项，有99%的人认为主要是方便“残障人士”，60.5%的人选择“儿童”，45.5%的人选择“妇女”，只有39.3%的人选择“自己”，说明大部分人不认为自己会是无障碍设施的受益者。二是建设领域专业人员无障碍知识和理念缺乏。在随机对有关行政主管部门业务处室负责人和设计单位、施工单位、监理单位的专业人员进行无障碍基础知识测试中，大部分建设管理者和专业人员没能得高分（总分100分测试卷，随机测试25人，最高得分80分，最低得分15分，平均分仅为40.9分）。有关专业人员缺乏“通用设计”无障碍理念。三是部分领导干部认知存在偏差。调研走访发现，部分领导干部对无障碍环境的认识存在偏差，片面地认为无障碍设施是专门针对残疾人的，认为受益群体太小、利用率不高、没必要那么重视。从而导致在新建、扩建和改建项目无障碍设施的建设以及建成后的维护保养环节中，相关职能部门监督管理职责落实不够到位。

（二）无障碍设施质量问题比较突出。在市人大常委会集中视察的6个城区108个无障碍设施点位中，有91个点位不同程度地存在无障碍设施质量问题，主要表现为：一是合格率较低。项目建设能按照有关设计规范要求配置无障碍设施，但设施的合格率不高，存在诸如无障碍坡道过陡、坡道扶手设置不规范、无障碍卫生间扶手安装不规范或缺失、报警按钮设置不正确、盲道引向快车道或障碍物等缺陷。二是系统性较差。城市无障碍设施虽然数量不少，但未能连网成片。部分新建、扩建和改建项目的无障碍设施未能与相邻原有无障碍设施实现无缝衔接，导致无障碍设施功整体功能发挥不够。三是便利性不够。有些无障碍设施空间布局偏角落，有的设施细节部位设计的人性化考虑不够，有些公共服务场所无障碍标志标识不明显、不规范等，降低了设施使用率，也影响了无障碍环境的系统性、便利性、安全性。

（三）无障碍设施维护管理有待加强。一是被随意占用。无障碍设施由于缺乏日常监督管理，被挤占、损坏的情况比较普遍，有的商场、宾馆、公园和旅游景点的无障碍卫生间（厕位）被长期锁着或成了杂物间，过街人行天桥无障碍电梯被长期关停，盲道被垃圾箱、电线杆等设施阻隔阻断情况突出，被商摊、机动车等占用情况随处可见。二是被忽视养护。已建成的无障碍设施缺乏必要的养护管理，部分设施损坏后维修不及时，影响了设施的正常使用，甚至成了安全隐患。三是被任意改变。原有的无障碍设施在扩建、改建过程中被业主单位有意或无意地改掉。据有关方面反映，环城西路与北山路交叉口在道路改造中，有关单位擅自取消了原有的盲道过街音响设施；有多家宾馆酒店在提升改造过程中，擅自取消了原有无障碍房间的配置。

（四）信息交流无障碍工作比较薄弱。信息交流无障碍是无障碍环境建设的重要组成部分。我市进行了一些信息交流无障碍建设工作，但是覆盖面、受益率远远不能满足当前人民群众的实际需要。政府门户网站、办事服务APP等在设计建设时均未充分考虑视障、老年、色盲等人群的实际使用需求。据初步检测，我市与民生关联度较高的70个网站中，没有一个网站支持全盲人士使用，有初步无障碍处理的（加工具条，能放大字体等功能）41个，其余的均没有信息交流无障碍处理。公共服务领域手语服务比较缺乏，电视台主要频道、重要新闻播出时同步配备手语或中文字幕有待加强。听障人士在地铁、办事大厅、医院、银行等服务场所缺乏有效服务。政府发布重大信息时，如疫情信息发布会，未配置相应的手语服务或中文字幕。无障碍标识系统不够健全，规格和样式未统一规范，导致有障者无法快速找到所需无障碍设施。

（五）无障碍环境建设机制有待完善。我市城市无障碍环境建设尚未形成部门联动、权责明确、配合有力的工作机制，无障碍环境建设管理体系有待健全。一是法制保障有待加强。我市规范无障碍设施建设管理的政府规章制定于2004年，已不适应当前我市无障碍环境建设需要，亟需依照《中华人民共和国残疾人保障法》《无障碍环境建设条例》《浙江省实施<无障碍环境建设条例>办法》进行修订完善。二是协同机制有待健全。规划、建设、城市管理等行政主管部门、残联组织与开发建设主体、设计单位、图审机构、施工企业、监理单位等之间尚未形成有效的协同互动机制，无障碍设施的设计、施工、监理、验收等环节缺乏必要监督和用户体验。城乡发展不够平衡，特别是农村无障碍环境建设较为薄弱等。三是监管机制有待完善。各有关职能部门在落实无障碍环境建设法律法规规定的监管职责、督促无障碍设施产权人履行主体责任上还有一定差距。相关职能部门对无障碍设施建设有关环节的监督管理，一定程度上仍处于放任状态，缺乏常态化监管机制。如在设计、施工、监理等环节，目前对无障碍设施建设的要求，还停留在“只求有、不求好”的状态，与实现盲道帮“盲”、有爱无“碍”还有较大差距。四是责任机制有待落实。今年以来，市检察院在全市范围内部署开展无障碍环境建设检察公益诉讼专项监督行动，全市检察机关已办理涉无障碍环境建设行政公益诉讼案25件，从案件反映的问题来看，主要是部门职责落实不到位。

三、工作建议

针对无障碍环境建设存在的问题和短板，我们要以习近平总书记关于社会建设的重要论述和在浙江、杭州考察时的重要讲话精神为指导，对标浙江“重要窗口”、杭州“世界名城”建设，正视问题、明确职责、健全机制，按照无障碍问题“控增量、减存量”思路，扎实推进无障碍环境建设，为保障和改善民生、筹办2020年亚（残）运会和推进城市治理现代化贡献力量。

（一）强化无障碍意识理念传播常态化。各级政府及有关部门要利用“全国助残日”等活动载体，依托广播、电视、报纸等主流媒体，大力宣传无障碍环境建设有关法律法规，普及无障碍建设基础知识和意识理念，宣传先进典型做法，曝光无视和破坏无障碍设施的行为，不断增强无障碍环境“全民共有、全民共用、全民保护、全民监督”的意识。依托干部学习新干线等平台，开展无障碍环境建设有关法律法规和知识理念的学习教育活动，增强各级干部职工无障碍环境建设的法治意识、责任意识。各级政府及部门和建设领域专业人员要树牢“通用设计”无障碍理念、依法履职尽责，立足岗位助力无障碍环境建设，推动全社会形成关心、支持和参与无障碍环境建设的人文关怀氛围。

（二）推进无障碍设施建设审查规范化。各级政府及有关部门要按照部门职能履行无障碍环境建设职责。严格把好无障碍设施建设规划、设计、施工和验收关，确保每个建设项目中的无障碍设施建设符合无障碍设计规范要求。新建、扩建、改建项目要落实无障碍设施同步设计、同步施工、同步验收。各级政府及有关部门要按照职责分工，做好对《杭州市无障碍环境建设规划》的技术审查和复核工作，严格落实建设项目审批时无障碍设施的配建要求；在审查建设项目施工图设计文件时，要坚守国家强制性规范底线，对国际性赛会场馆等重大公共设施，要参照国内外先进城市经验做法，提高站位、拉高标杆，确保符合国家强制性规范要求和人民群众对美好生活向往的需要。同时，建立健全无障碍设施建设质量管控监督体系，加大依法监督、依法查处力度，确保新建、扩建、改建项目的无障碍设施合格、管用。

（三）促进无障碍设施维护管理长效化。要健全无障碍设施维护和使用监管机制，保证无障碍设施完好率。一要健全监管机制。依托“城市大脑”、数字城管平台、热线电话反映等，畅通无障碍设施问题投诉举报渠道，加强无障碍设施维护和使用的监管，对损害、侵占和随意改变无障碍设施用途的行为，及时予以制止，并按规定进行处理或处罚。二要健全保障机制。建立健全多方资金保障机制，公共服务场所、社会福利机构等公益性无障碍设施养护和改造坚持属地管理原则，由各级财政部门通过加大财政投入，做好经费保障工作。同时，鼓励社会力量参与无障碍设施的建设、改造和无障碍信息交流技术服务的研发、运营。三要健全长效机制。各级政府要按照“谁主管谁负责，谁拥有谁维护”原则，建立无障碍设施长效管理机制，督促各产权单位做好日常养护管理工作，确保无障碍设施功能完善、使用安全。研究制定统一规范的无障碍设施维修保养规范，将无障碍环境规划建设管理工作纳入地方和部门目标考核体系，促进无障碍设施建设和管理的常态化、规范化、标准化。

（四）推进信息交流无障碍工作智慧化。要探索推进信息交流无障碍建设，提高残障人士获得感、幸福感、安全感。一要数字赋能无障碍。深化互联网、大数据、人工智能等新技术新模式在无障碍环境领域的应用，依托“城市大脑”，建立“杭州无障碍环境”数字驾驶舱，探索健康码在助老、助残等方面的应用，深化和推广应用手机导航、电子地图等无障碍信息服务功能，为有障者提供更加便捷优质服务。二是改善视听环境。推进政府网站、手机应用等信息无障碍工作，市属电视台重要电视节目要逐步增加配播字幕，播出新闻节目要逐步增加配播手语；主要公共服务场所要设立明显的信息标志牌；积极推广盲人计算机应用，建立健全盲人有声读物借阅场所。三要增加服务供给。优化政务服务网站等公共服务信息平台，提升网站的可感知性、可操作性和兼容性，满足残疾人、老年人平等获取信息的需要。鼓励有关科研单位、企业或者个人研发、推广和应用无障碍地图、教学材料、翻译软件等满足无障碍信息交流的技术、产品和服务。支持各运营商运用新技术，探索推进信息交流无障碍工作，提高手机APP、自助柜员机等无障碍服务水平，不断提升人民群众生活品质。四要强化技能培训。加强手语、盲文等专业服务技能人才队伍建设，加强对行政服务中心等公共服务场所工作人员无障碍服务技能培训，为特殊群体提供更优质的信息交流服务。

（五）推进无障碍环境治理体系法治化。一要强化法制宣传。深入宣传和贯彻实施《中华人民共和国残疾人保障法》《无障碍环境建设条例》《浙江省实施〈无障碍环境建设条例〉办法》等法律法规，促进社会各有关方面依法参与无障碍环境建设和管理，依法保障全体社会成员平等参与社会生活、共享改革发展成果。二要强化法治保障。根据上位法有关规定，结合杭州人口老龄化趋势、2022年举办亚（残）运会、推进城市治理现代化等实际，加快修订《杭州市无障碍设施建设和管理办法》，待时机成熟后，将其上升为地方性法规，以进一步加强和规范我市无障碍环境建设。以编制“十四五”规划为契机，结合杭州城市国际化和人口老龄化等实际，统筹城乡区域发展，科学编制市和区、县（市）无障碍环境建设专项规划。三要强化责任落实。完善政府执法监督机制，持续跟踪监督无障碍法律法规及技术规范贯彻实施情况，促进各级政府及有关部门依法履行无障碍环境建设职责，推动社会各有关方面履行无障碍环境建设主体责任。支持司法机关围绕无障碍环境建设开展公益诉讼等专项监督工作，促进无障碍环境建设法治化。充分发挥新闻单位的宣传引导和舆论监督作用，动员全社会共建共享无障碍环境、为建设世界名城作贡献。

以上报告，请予审议。