（2020年6月18日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上）
杭州市人民政府
主任、副主任、秘书长，各位委员：
2019年，我市按照“贯彻实施长三角一体化发展国家战略”的目标，强化规划的综合统筹和战略引领作用，积极有序推进国土空间总体规划、专项规划、详细规划等制定和实施，严格履行城乡规划工作职责，促进公共服务优质均衡，助力城市综合能级和核心竞争力提升。现就有关情况报告如下：
一、2019年城乡规划实施总体情况
（一）重构国土空间规划体系，强化统筹管理。一是重构国土空间规划管控体系。建立我市梯次衔接、横向到边、纵向到底的“三级三类”国土空间规划体系。（“三级”指“市—县—镇（乡）”三级规划，“三类”指“总体规划—专项规划—详细规划”三类规划。）二是统筹推进总体规划编制。聚焦城市长远发展目标和重大关键问题，开展了面向2050的国土空间总体规划战略研究和城市规模、城市结构、产业发展、区域协同、国土空间整治等14个重大问题研究。三是健全重大规划事项决策机制。建立健全市规划委员会制度，充分发挥市规委会在重大规划事项中的决策参谋作用。市规委会对《杭州市国土空间总体规划发展战略2050》等重大规划，以及重要地区建筑方案等进行审议，加大对规划编制统筹和重点地区方案的把关。四是推动市域规划编制统筹管理。制订并印发《中共杭州市委 杭州市人民政府关于加强全市国土空间规划统筹管理的实施意见》，完善政策法规和标准体系，基本建立全市统一、权责清晰、科学高效的规划统筹管理长效机制。实现规划“一张图”、实施“一盘棋”、监督“一张网”、保障“一股绳”。
（二）加快重点功能区规划建设，提升区域能级。一是数字赋能，积极推动城西科创大走廊规划建设。发挥杭州数字经济先发优势，之江实验室、西湖大学、阿里达摩院等“科创重器”顺利落地，推进打造“面向世界、引领未来、辐射全省的创新策源地”。二是智造驱动，大力发展钱塘新区智能制造产业。以构建长三角地区产城融合发展示范区和杭州湾数字经济与高端制造融合创新发展引领区为目标，引进了一批具有较强辐射带动作用的重大产业项目，包括“152”工程项目5个，落地开工3个；引进10亿元以上产业项目15个，总投资达768亿元。三是腾笼换鸟，加快大城北产业功能转型升级。高标准推进大城北地区建设，增强可持续发展动力。完成大运河新城核心区城市设计、控规修编及大城北地区“三纵两横”河网水系城市设计，推进基础设施及公共服务设施等专项规划落实，串联历史文化与城市有机更新。四是创新实践，做好三江汇流“未来城市”实践区规划。完成《杭州“未来城市”实践区发展战略与行动规划》，编制《杭州“未来城市”实践区建设与治理准则》，开展《三江汇“未来城市”实践区中央绿心前期研究》，努力探索形成未来城市建设与治理的“杭州样本”。
（三）优化配套设施规划建设，改善民生福祉。一是聚焦民生关键，深化各类专项规划编制。编制《杭州市基础教育设施专项规划》《杭州市养老设施专项规划修编》《杭州市区医疗卫生设施专项规划修编》等专项规划，加强民生福祉保障，建立与城市经济社会发展水平相适应，满足市民多层次、多元化需求，覆盖城乡、布局合理的教育、医疗、养老综合保障体系。新建公共健身中心、健身广场、健身公园18处，示范型居家养老服务中心81家，配套中小学、幼儿园87所，大中型医院3家，社区卫生服务中心、乡镇卫生院2家。推进杭州市群众文化中心、杭州市非物质文化遗产保护中心及杭州美术馆建设，建成93个城市书房、525个文化家园、1640个农村文化礼堂。二是坚持交通惠民，推进城乡交通网络建设。编制《杭州市综合交通专项规划（2021-2035年）》，加快推进萧山机场扩建、杭州火车西站、杭州绕城西复线杭州段、千黄高速淳安段等项目建设。城市快速路新开工31.2公里，续建154.4公里，完工17.8公里，留石高架路北延（石大线-望梅路）、之浦路三期等工程竣工通车，天目山路提升改造工程、文一西路（紫金港立交-荆长大道）提升改造工程等加快推进。完成农村公路提升改造1028公里，美丽经济交通走廊1007公里；扎实推进新一轮轨道交通规划建设。以建设“轨道上的杭州”为总目标，明确“都市可达、全市快联、核心加密”的总体思路，杭州新一轮城市轨道线网由4条快线和20条普线组成，总规模达1171公里。地铁二期、三期、城际铁路等12条线路全面推进，续建329公里，新开工68公里。三是传承历史文化，提升城乡环境风貌品质。新增4000m2以上公园绿地29处，新增面积150.23万m2。系统挖掘杭州名城价值与特色，完成《杭州市历史文化名城保护专项规划》，建立多级保护空间层次体系，科学有效指导杭州未来名城的保护、传承、利用与发展。良渚古城遗址申遗成功，新增国家级文保单位9处，市(县）级文保单位146处，历史建筑952个。
（四）强化空间要素高效配置，推动高质量发展。一是强化做地储备，完善调控措施。成立各地储备分中心，提高机构层级，增强做地力量，完成年度收储任务87宗3694亩。全市成交经营性用地15795亩，成交额2755亿元，住宅用地成交价格稳中有降，市场舆情总体平稳。二是全力挖潜存量，推进TOD综合开发。启动存量土地摸底，全年完成批而未供、供而未用、低效用地再开发13.7万亩。开发拓展立体空间，推进城市轨道交通地上地下空间综合开发利用试点。实施《杭州市地下综合管廊专项规划》《杭州市地下空间开发近期建设规划（2016-2020年）》，全市完成新竣工地下空间面积共922万平方米，新建地下综合管廊8.1公里。三是强化空间要素保障，推动项目落地。编制工业用地专项规划，严守全市工业用地300平方公里底线。统筹安排新增建设用地指标，促进空间要素向优势产业倾斜，重点保障重大基础设施、民生、先进制造业和高科技产业等项目，通过积极争取列入省重大产业，争取跨省增减挂钩节余指标等途径，向国家和省厅争取新增建设用地指标。推进亚运村、西湖大学、中法航空大学、之江实验室、万向聚能城、阿里巴巴达摩院等“三名”工程和重大产业项目用地报批。
二、2019年城乡规划实施存在的问题
（一）市域统筹不够，总规引领作用不强。一是现行总规对其他相关规划的协调有限。城市总体规划和发改、交通、林业、环保等相关部门的规划之间仍然存在未能衔接的内容。各部门之间的规划在编制时，由于未依托统一的地理空间框架、“三线”等空间底图，致使部分规划之间存在着与刚性管控要求相冲突、规划之间互相打架等问题。二是现行总规对下位规划的传导不足。从规划体系上来看，我市已经形成了“总规—分区规划—控规”的城市规划体系，但市级总规对余杭、萧山、富阳、临安等外围区域的控规编制和审批管理传导力不强，各区的控规拼合总规模突破了总规规定的用地规模。同时缺少近期建设规划对规划实施的管控，总规的引领作用发挥不够。
（二）基础设施不完善，建设时序存在滞后。一是对外交通设施建设落后于城市发展需求。重要的区域型基础设施廊道预控不足，互联互通不畅。萧山机场、杭州东站两大枢纽逐渐呈现饱和状态，制约和影响今后区域一体化的高质量推进。二是基础设施及公共服务设施规划与建设时序不协调。一些服务设施因为开发时序安排和建设资金等问题，造成设施建设的滞后，未能按照配套核查要求明确的时序同步推进。
（三）规划监管不全面，控规调整过于频繁。一是外围地区控规管理力度有待加强。目前，全市”一张网”的控规审查批复工作尚未完全形成。规划编制成果质量等缺乏监督，易造成控规编制与上位规划要求脱节，也不利于空间规划“一张图”的管理。二是控规刚性和严肃性不够。一些地区控规调整偏于频繁，经营性用地调整比例偏高等问题，造成局部地块开发强度过高、区域环境质量降低，影响了城市发展，削弱了规划的刚性与严肃性。
三、下一步工作安排
（一）加强战略引领，明确目标愿景。一是强化我市在长三角地区、大都市区的区域引领作用。落实长三角一体化发展战略，对标国际一流大都市圈高端化、区域化、国际化职能，强化我市创新、金融、科技、服务领域的优势，聚焦核心职能，成为带动地区发展的智慧创新中心与服务枢纽。二是进一步明确世界名城的功能与内涵。以“加快建设独特韵味别样精彩的世界名城”为指引，结合习近平总书记考察浙江时提出的“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的目标，明确城市发展愿景、目标、功能和内涵，指引空间资源配置方向。三是构建与战略目标相匹配的指标体系。突出“有用管用好用”，强化规划的权威性，发挥规划作为公共政策的作用，将规划目标指标量化，逐级传导规划管控要求。
（二）加强全域统筹，构建市域一体化空间格局。一是强化刚性管控，在市域层面划定“三条控制线”。按照全空间、全方位、全要素编制规划，在国土空间规划中划定全域刚性管控线，将其作为保证生态资源环境本底和监督全域空间资源开发利用的政策工具，逐步加强对生态空间的精细化管理，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。二是加强对重点地区的引导，完善城市功能布局。重视开发边界内功能布局、空间结构，突出对重点战略地区的引导管控、实现城市有序建设、适度开发、高效运行、宜居宜业。从全市“一盘棋”的视角，对重点地区的发展规模、模式、空间结构进行统筹安排，构建东西联动、共富共美的城市新格局。三是加强城乡统筹，关注乡村地区空间管控。从全局视角，对乡村地区的发展进行适度管控，提出规模、强度、风貌等方面的发展引导，并推进必要的基础设施支撑。
（三）强化枢纽链接，提升交通的支撑与辐射作用。一是全面提升枢纽的服务能力。强化区域交通互联互通，贯彻实施长三角一体化发展国家战略，谋划“一小时”轨道通勤圈，优化都市区轨道交通、空港等布局，保障涉杭高速轨道、市域铁路等基础设施的空间落地，形成转换衔接高效、便捷的区域交通设施网络。二是优化轨道站点布局，加强轨道交通站点与城市功能一体化布局。一方面，构建多层次的轨道交通网络系统，支撑城市更大框架的空间网络；另一方面，大力推进轨道枢纽和站点周边用地TOD开发，形成轨道站点与城市功能之间高度耦合的一体化布局。三是加快近郊快速路网建设，支撑城市空间格局的调整与优化。强化综合交通系统对城市空间发展，尤其是近郊功能地区空间发展的引导和支撑作用，构建与大都市功能相匹配、与城市空间格局相协调、以公共交通为导向的城市交通发展格局。
（四）完善基础设施，提升民生服务精准化供给。一是加强民生设施精准化配置。结合不同地区的人群结构及发展趋势，差别化、有针对性地提高教育、养老、医疗等设施配置水平。二是构建15分钟生活圈。强化主城区与外围区域民生设施的均好性布局，深化“邻里中心”相关研究，规划建设 15分钟社区生活圈，尤其是外围地区，确保社区级文化、教育、体育、卫生、养老设施步行可达率显著提升，营造友好舒适、有归属感的社区氛围。三是适时评估和研究。围绕国土空间规划，布局市政基础设施，以集约化、小型化、隐形化为抓手，走精明增长、存量发展的道路。适时对一些反映城市承载能力的专项规划进行评估和研究，及时发现问题，通过空间规划手段，应用最新的技术工具，落实具体的空间、用地、设施、指标，实施精准有效的对策。
（五）强化规划标准化体系建设，提高控规管理的科学性。一是提高控规编制规范性。加快各区控规编审程序规范化进程，尤其是规范富阳、临安控规编审程序，明确报审、报批机制。二是建立分类管理。建立“正面清单准入、负面清单否决、审慎清单需前置研究论证”的机制，因落实重大项目选址、保障性和公益性需求、推进产业转型发展及落实上位规划等情况准予调整；影响公共居住环境品质、不利推行新制造业计划、纯为提高宗地出让收入等情况的不予调整；涉及留用地、搭便车类、邻避类城市设施、落实城市设计需求等情况须前置研究论证。三是规范审批程序。强化控规局部调整监督制约，建立受理和审查分开工作机制，并将调整程序纳入“多规合一”平台，进行全程监督。
（六）加强刚弹结合，提升空间治理现代化水平。一是落实市委市政府《关于加强全市国土空间规划统筹管理的实施意见》，强化国土空间规划指导约束，加强总体规划战略引领和规划项目编制计划管理，建立“三区三线”长效管控机制，管住城镇开发边界，强化总量控制，运用“增减挂钩”等政策工具，建立边界内外用地开发保护联动机制。开发边界内注重用地比例的弹性，实行“详细规划+建设许可”的管制方式，开发边界外注重用地整合优化，实行“详细规划+建设许可”和“约束指标+分区准入”的管控方式，促进生态恢复，提高整体空间品质。二是加强国土空间规划监督管理。健全规划全周期管理，加快建立完善国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”，加强规划实施监督检测评估预警。推进“一地一码”协同服务平台建设，使建设项目“决策、实施、评估、督察”形成闭环，对规划实施和土地开发利用情况进行实时监测和动态监管，通过监管反馈机制提高规划编制、土地利用和建设项目安排的科学性和统筹性，全面提高国土空间治理的科学化、精细化和智能化水平，打造在线、透明、高效、廉洁的治理体系。三是加强规划实施评估、规划督察、公众参与等机制。建立“一年一体检、五年一评估”的规划实施评估机制，做好总体规划主要目标、空间布局、“三区三线”、约束性指标等落实和执行情况的常态化监测和定期评估工作。
当前，我市正在全力推进国土空间总体规划编制，我们将以此次为契机，进一步完善重构国土空间规划体系，切实按照中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，自然资源部关于加强国土空间规划监督管理的通知要求，依法编制规划、监督实施规划，落实高质量发展新任务、高水平保护新要求、高品质生活新诉求，用担当和实干开启全市规划和自然资源工作新篇章。
以上报告，请予审议。