（2020年6月18日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上）

杭州市人大城乡建设环境保护委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2020年工作要点安排，为切实做好听取和审议城乡规划实施情况的工作，市人大常委会城建环保工委开展了专题调研，现将有关情况报告如下：

一、前期开展工作

按照市委人大工作会议“把牢图”要求，城建环保工委紧紧结合2020年工作重点，提出本年度城乡规划实施情况审议的5个重点内容：一是2019年城乡规划实施情况；二是本市国土空间总体规划编制情况；三是《杭州市居住区配套设施建设管理条例》执法检查中暴露的规划编制、实施等存在问题；四是城市污水等专项规划编制、实施存在问题；五是上年度市人大常委会关于城乡规划实施情况审议意见的落实情况。围绕审议内容，主要开展了以下工作：

一是与市规划和自然资源局充分对接，做好审议准备。4月20日，张建庭副主任带队就今年市人大常委会开展居住区配套条例执法检查、年度听取规划实施情况审议工作、新一轮国土空间规划编制等工作与市规划和自然资源局进行了初步对接。6月2日，卢春强副主任再次专题赴市规划和自然资源局调研，专题听取2019年城乡规划实施情况汇报，对人大常委会审议有关准备工作进行了部署。

二是结合《杭州市居住区配套设施建设管理条例》执法检查工作，就上年度审议意见中提出的规划统筹、规划编制、规划执行等问题的整改情况进行了“回头看”，积极推动相关整改工作落到实处。

三是对我市污水规划编制及相关设施建设情况进行了专题调研，听取市规划和自然资源局、市建委、市城管局、市城投集团有关污水系统的规划、建设、监管和运营等工作情况汇报，对我市污水收集和处置系统存在的规划问题进行了梳理。

二、我市城乡规划实施总体情况

一年来，市政府按照市委“干好一一六、当好排头兵”部署，认真落实市人大常委会《关于市政府2018年度城乡规划实施情况报告的审议意见》，重点围绕“贯彻实施长三角一体化发展国家战略”目标，突出城乡统筹发展、突出土地利用规划与城乡规划融合，为城市经济社会发展、改善民生保障提供坚实保障。主要体现以下四方面特点：

（一）有序启动国土空间规划编制工作。根据市委统一部署，在对现行城乡总体规划和土地利用规划进行评估的基础上，认真落实新一轮国土空间规划编制前期准备工作。一是印发了《杭州市国土空间总体规划编制工作方案》，明确了工作目标、工作任务和工作要求及具体工作安排。市规划和自然资源局相应组建了工作专班并成立13个专项工作小组，全力推进规划编制工作。二是组织开展了存量用地、工业用地、永久基本农田全面调查，推动13.7万亩批而未供、供而未用、低效用地的再开发利用。三是对城市规模、城市结构等14个重大问题进行专题研究，形成33个专项报告和17个发展大纲或规划纲要，编制完成《杭州市综合立体交通网规划》，为顺利开展国土空间规划编制工作奠定坚实基础。

（二）不断完善规划统筹管理体制机制。一是制定了《加强全市国土空间规划统筹管理的实施意见》，对全域全要素全过程规划统筹管理要求进行明确，提出规划“一张图”、实施“一盘棋”、监督“一张网”、保障“一股绳”的“四个一”要求，着力推进国土空间规划的传导与实施、努力理顺规划管理体制机制。二是出台《关于对国土空间规划编制实行计划管理的通知》，主动加强对区县规划编制工作的统筹管理。三是根据《关于加强钱塘江两岸规划统筹管理的实施意见》，划定约3376平方千米的规划统筹管理范围，为“拥江发展”战略的实施做好保障。

（三）做好重点区域高质量发展保障。按照市委“东整、南启、西优、北建、中塑”的总体部署，做好各区域高质量发展规划保障。一是按照将大城北地区打造成“老工业区转型升级示范区、绿色生态宜居地、大运河文化带建设全国样本”的目标，完成大运河新城核心区城市设计、大城北河网水系城市设计、大城北相关单元控规修编等工作，积极推动大城北产业功能转型升级，为高标准推进大城北地区建设，增强可持续发展动力做好保障。二是按照将钱塘新区打造成“长三角地区产城融合发展示范区、杭州湾数字经济与高端制造融合创新发展引领区”的目标，为区域重大产业项目落地做好规划和用地保障。三是按照将富春江、浦阳江、钱塘江的三江汇流地区打造成“未来社区”实践区的目标，制定《杭州“未来城市”实践区发展战略与行动规划》，为三江汇区域城市发展提供指引。

（四）加强重大项目和民生项目实施保障。一是做好重点项目建设保障。对10个省市重点建设项目、民生项目和产业项目实施中面临的土地利用规划和城市总体规划矛盾，按照国土空间“一张图”要求，优先在在编的国土空间规划中进行整合落实，做好项目实施保障。二是扎实推进新一轮轨道交通规划研究。以“轨道上的杭州”为目标，按照“都市可达、全市快联、核心加密”的原则，会同市地铁集团积极开展新一轮轨道交通线网规划研究并形成初步成果。三是落实世界文化遗产保护要求。根据世界文化遗产保护要求以及西湖申报世界文化遗产时的承诺，积极推动完成香格里拉饭店东楼降层工程。四是完善居住区配套设施专项规划。完成《杭州市基础教育设施专项规划》《杭州市养老设施专项规划修编》《杭州市区医疗卫生设施专项规划修编》，积极推动教育、养老、医疗等居住区配套设施按规划落地实施，提升群众幸福感、获得感。

三、我市城乡规划实施中存在的问题

根据前期调研情况，城建环保工委认为，自本轮机构改革以来，我市规划与国土资源部门基本完成部门职责整合，认真做好城市规划与土地利用规划等“多规合一”，切实加强规划和土地利用全市统筹管理，相关工作成效明显。但对照市委十二届八次全会围绕打造高能级城市提出的强化区域统筹、动能统筹、空间统筹、财权统筹、城乡统筹等“五个统筹”工作要求，我市城乡规划实施中还存在执行刚性不够、市域统筹不够以及规划前瞻性不够等一些短板和不足。主要体现在：

（一）规划执行刚性还需进一步提高。在近期开展的《杭州市居住区配套设施建设管理条例》执法检查中发现了一些规划执行刚性不够的问题。一是规划调整的管理还不够严格。如拱墅区GS0605-A5-09地块，原规划为医疗卫生用地。根据调整后规划，该地块已建成商务办公楼，但2020年第一季度《杭州市控规单元用地规划汇总图》仍显示该地块为医疗卫生用地。二是部分规划项目实施严重滞后。如西湖区留下街道小和山高教园区大部分住宅交付使用已超过10年以上，但配套的九年一贯制小学经多轮规划调整至今尚未启动建设。

（二）市域统筹力度还需进一步加大。一是全市“一盘棋”的规划管理体系尚未建立。在现行市区分级财政体制下，市规划和自然资源局主要对上城、下城、江干、拱墅、西湖、滨江和钱塘新区规划进行统一管理，萧山、余杭、富阳、临安及三县（市）规划基本上以属地管理为主，市级规划部门统筹配置全市各类资源要素的作用还未得到充分发挥。二是跨区域路网规划统筹还不够到位。尤其是主城区与余杭区、余杭区与临安区之间的路网规划还未充分衔接。如余杭区留祥路快速路、文一西路快速路等城市骨架道路，大多以东西大道为规划终点，未充分考虑与临安路网的衔接。三是跨区域项目统筹实施还不够到位。如石桥单元XC0803-11地块36班杨家小学，杭州基础教育设施专项规划明确该学校为下城区石桥单元配套小学，但单元控规中落实的学校用地横跨江干区和下城区，项目实施协调难度大，至今尚未建设。

（三）规划引领作用还需进一步发挥。一是部分规划项目实施进度滞后。为进一步推动天子岭填埋场建设和规范运营，市十二届人大常委会2013年发布了《关于加快推进杭州天子岭循环经济产业园区建设的决定》，但该园区原规划的大件垃圾回收利用设施等部分项目至今尚未建成。二是局部地块规划编制合理性还要进一步提升。如江干区三里亭单元JG0903-U13-28地块，规划为供燃气用地。因燃气供应模式变化，该地块已没有按原规划实施燃气加压站需要，地块常年闲置。目前，周边社区群众要求将地块规划调整为社区配套服务用地的呼声较为强烈。三是局部地块规划可实施性要进一步提升。如上城区望江街道、南星街道共有7所规划配套幼儿园和中小学（九年一贯制1所、小学1所、幼儿园5所），因涉及铁路、部队用地，短期内不具备实施条件。

（四）规划前瞻性还需进一步提升。一是对邻避效应还不够重视。如杭州市综合交通专项规划（2020-2035）明确康良路快速路为规划“四纵五横三连十一延”快速路网中的重要“一连”。目前，该快速路尚未启动建设，但该快速路规划线位两侧已开发用地大多未考虑快速路影响，后期实施快速路建设时易引发邻避效应问题。此外，还有一些污水处理设施、垃圾处置设施、变电站等设施规划也易引发邻避效应问题。二是竖向空间规划还不够清晰。近年来，我市大力推进轨道交通、地下综合管廊等地下空间开发建设，一些城市快速路、大型输水通道工程也采用地下隧道形式建设，有效缓解用地矛盾。但我市还没有建立完善的竖向空间的规划控制监管体系，先实施项目对后实施项目以及地下空间整体利用开发存在一定影响。三是污水专项规划还不够完善。在城市持续扩大、人口持续增加的背景下，现行《杭州市污水工程专项规划修编》以七格污水处理厂为主的污水处理设施规划布局还不够合理，污水处理设施规划布局对大城北、城西科创大走廊、之江新城等新城区发展支撑还不够，也未结合市政基础设施建设明确老旧管网更新改造或线位优化要求，现有污水系统运行风险和运营成本较高。

四、几点建议

（一）多规合一，进一步做好国土空间规划编制工作。一要问题导向。要紧紧围绕上一轮城乡规划、土地利用规划、重大基础设施规划、生态保护规划等各类规划评估发现问题，在新的国土空间规划编制中落实“多规合一”理念，推动补齐城市发展短板和不足。二要做好衔接。要进一步加强与国家自然资源部、省自然资源厅对接，积极推动国家、省有关国土空间规划编制中对杭州社会经济发展给予足够要素保障，在本市国土空间规划编制中要注重推动建立市级统筹为主、事权与财权相匹配的规划管理体制。三要科学谋划。2020年作为“十三五”规划收官之年，要结合国土空间规划编制，积极谋划好“十四五”各项建设规划，进一步明确国土空间规划批复前的城乡规划管理过渡期相关制度安排，更好服务杭州市社会经济发展。

（二）注重统筹，进一步发挥规划引领作用。一要加强市区规划的统筹。要对主城区与余杭区、余杭区与临安区、萧山区与滨江区之间的交通、污水等专项规划进行全面梳理，要从全市域角度加强城市路网、污水管网规划统筹，确保全市“一盘棋”。二要加强各专项规划间的统筹。在国土空间规划的总体框架下，要按照“多规合一”的要求，做好总体规划与各类专项规划、单元控规的协调，注重建设规划与土地规划、历史文化遗产保护规划等相关规划间的协调，注重单元控规与行政区划的协调，要对不同部门编制规划的坐标体系、覆盖范围、数据格式进行统一，推动规划底图坐标统一、边界吻合，进一步提升规划的科学性、合理性和可实施性。三要加强竖向空间的规划统筹管理。要按照《杭州市城市地下管线建设管理条例》《杭州市地下空间开发利用管理办法》等法规和政府规章要求，积极推动地下空间管理的数字化、信息化，加快完善我市地下空间规划建设管理体系。

（三）加强监管，进一步推动规划刚性落地。一要加强调整规划审批的监管。要进一步落实市委《关于加强钱塘江两岸规划统筹管理的实施意见》，加强对萧山、余杭、富阳、临安及三县（市）城乡规划编制及实施的统筹管理。要重点就城区单元控规频繁调整、经营性用地调整比例偏高等问题，进一步完善规划调整审批监管体系，树立规划权威性。二要加强邻避项目周边用地规划管控。对高架快速路、垃圾减量设施、变电站、污水泵站，甚至医院等易引发邻避效应的设施，要加强设施周边用地规划控制和建设时序监管，要进一步完善邻避设施先行建设的统筹协调机制，避免产生邻避效应问题。三要做好居住区配套设施规划落地监管。结合近期开展的《杭州市居住区配套设施建设管理条例》执法检查工作中发现问题，在积极推动专项规划明确的居住区配套医疗、养老、教育等设施落地的同时，要充分借鉴其它城市经验，进一步落实新建居住区配套设施集约化规划建设要求，充分发挥配套设施社会经济效益。

（四）突出重点，进一步做好社会经济发展保障。一要加快重点区域规划编制。要进一步加快钱塘江两岸国土空间规划和淳安特别生态功能区国土空间规划编制，明确规划范围、保护区域、发展要求等，为进一步推动“拥江发展”战略实施、加快淳安特别生态功能区建设提供保障。二要注重轨道交通带动作用。在开展新一轮轨道交通专项规划编制时，不仅要注重站点的可实施性，更要注重轨道交通对我市旅游西进、城市东扩、拥江发展等发展战略的推动作用，注重轨道交通与城西科创大走廊、西湖沿线、运河沿线等重要区域各类交通的衔接。三要优化项目建设审批手续。要进一步优化我市重大基础设施项目规划手续办理流程，重点推动解决莫干山路快速路、复兴路等重大基础设施项目建设，真正推动解决因城市规划与土地利用规划、历史文化遗产保护规划等冲突造成的项目规划手续办理难问题。四要做好民生实事服务保障。要结合老旧小区实际，主动完善我市老旧小区改造、加装电梯等民生实事项目相关规划审批要求，要积极探索采取适当突破既有规划指标等方式助力老旧小区提升配套设施服务水平。五要注重城市风貌管控。要进一步加强西湖、运河沿线、大城北、三江汇等重要发展区域的城市设计、景观设计，营造江南特色风貌；要注重轨道交通站点出入口等对城市风貌影响较大的建筑与周边建筑的景观融合设计。

以上报告，请予审议。