（2020年8月31日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

我委于2020年6月12日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市警务辅助人员管理规定（草案）》(以下简称《规定(草案)》)的论证任务后，便于6月12日落实了论证人与审定人。经论证人于6月12日-6月29日的论证，立法咨询委员会于6月30日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分 总体评价

一、《规定（草案）》制订的必要性和重要性

二、《规定（草案）》内容的合法性

三、《规定（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

四、《规定（草案）》的几处主要问题

第二部分 《规定（草案）》的具体修改意见

●论证法案

《杭州市警务辅助人员管理规定（草案）》(以下简称《规定(草案)》)

●论证范围

1.本《规定（草案）》制订的必要性和重要性如何？

2.本《规定（草案）》的内容与上位法是否抵触？

3.本《规定（草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

4.本《规定（草案）》的语言、文字表达是否规范？

5.其他需要论证的事项。

（注：本《规定（草案）》所涉技术性内容不属论证范围）

●论证依据（包括但不限于）

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，自1982年12月4日起施行。经1988年4月12日、1993年3月29日、1999年3月15日、2004年3月14日和2018年3月11日全国人大修订）；

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正）；

3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过；经1982年12月10日、1986年12月2日、1995年2月28日、2004年10月27日、2015年8月29日全国人民代表大会及其常务委员会五次修正）；

4．《中华人民共和国人民警察法》（1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议通过，自1995年2月28日起施行。根据2012年10月26日十一届全国人大常委会第二十九次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人民警察法〉的决定》修正）；

5.《中华人民共和国劳动法》（1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正，根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》第二次修正）；

6.《中华人民共和国劳动合同法》（2007年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，根据2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改＜中华人民共和国劳动合同法＞的决定》修正）；

7.《公安机关组织管理条例》（2006年11月1日国务院第154次常务会议通过，自2007年1月1日起施行）；

8.《中华人民共和国公务员法》（2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》修正，2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订）。

●论证参考文件（包括但不限于）

1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）；

2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）；

3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，自2016年5月1日起施行）；

4.《公安部、中央机构编制委员会办公室、民政部、财政部、人力资源社会保障部关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的通知》（公通字〔2016〕30号）；

5.《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》(国务院办公厅2016年11月印发)；

6.《公安机关维护民警执法权威工作规定》（公安部令（第153号）。经2018年12月7日公安部部长办公会议通过，2018年12月19日发布，自2019年2月1日起施行）；

7.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》（2015年4月13日 中办发[2015]69号）；

8.《山西省警务辅助人员条例》（2019年9月27日山西省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，自2020年1月1日起施行）；

9.《深圳经济特区警务辅助人员条例》（2017年8月17日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。根据2019年4月24日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第三十三次会议《深圳市人民代表大会常务委员会关于修改〈深圳经济特区医疗条例〉等二十七项法规的决定》修正）；

10.《天津市公安机关警务辅助人员管理条例》（2019年9月27日天津市第十七届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）；

11.《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》（2016年3月24日广东省人民政府第十二届70次常务会议通过，自2016年6月1日起施行）；

12.《吉林省公安机关警务辅助人员管理办法》（2017年2月17日省政府第1次常务会议审议通过，自2017年5月1日起施行）；

13.山东省人民政府办公厅关于印发《山东省公安机关警务辅助人员管理办法》和《山东省公安机关辅警招聘工作实施细则》的通知（鲁政办字〔2019〕63号）；

14.《大连市警务辅助人员管理办法》（2015年9月29日大连市第十五届人民政府第四十一次常务会议通过，自2015年12月1日起施行）；

15.南京市政府办公厅关于印发南京市公安机关警务辅助人员管理办法的通知（宁政办发〔2017〕140号）；

16.《威海市公安机关警务辅助人员管理办法》（2019年11月19日市政府第69次常务会议通过，自2020年1月1日起施行）；

17.《珠海经济特区公安机关警务辅助人员管理办法》（2018年1月4日珠海市人民政府第九届18次常务会议审议通过，自2018年3月1日起施行）；

18.《三亚市人民政府关于印发三亚市公安机关警务辅助人员管理办法（试行）的通知》（三府〔2019〕23号）；

19.长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市警务辅助人员管理办法》的通知（长政办发〔2017〕18号）；

20.《浙江省行政程序办法》（浙江省人民政府令第348号，自2017年1月1日起施行）；

21.《交通警察道路执勤执法工作规范》（公通字[2008] 58号）。

●论证意见

第一部分 总体评价

一、《规定（草案）》制订的必要性和重要性

鉴于以下理由，制定本《规定（草案）》十分必要：

（一）制定《规定（草案）》是规范警务辅助人员管理、保障警务辅助人员依法履行职责的需要。作为警力不足的补充，警务辅助人员在协助公安民警维护社会治安和交通秩序、防范打击违法犯罪活动、服务人民群众等方面发挥了重要作用。目前有关辅警的工作性质及其规范尚无高位阶的法律依据，不利于依法履职，也不利于工作的可接受性，亟需通过立法明确管理规范，提升杭州的法治指数。

（二）制定《规定（草案）》是保障警务辅助人员合法权利，加强辅警队伍建设的需要。目前，杭州市警力缺口较大，万人警力配比与全国平均水平存在较大差距，无法满足复杂的社会治安形势、人民高质量安全的需求。在增编困难的现实下，警务辅助人员的工作压力与其待遇、保障及职业发展空间之间尚未建立匹配机制，影响了队伍的稳定性和整体素质，不利于平安杭州建设，有必要通过立法予以解决。

上述现实必要性的论述也充分说明了本《规定（草案）》的重要性。

二、《规定（草案）》内容的合法性

目前，有关警务辅助人员的管理尚未出台全国层面立法，结合相关立法和理论，经审查本《规定（草案）》的具体内容，除了个别条款存在平等保障问题外（具体参见“论证意见”的第一部分之四），未发现与上位法有抵触和不一致之处。

三、《规定（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表述

本《规定（草案）》总体结构清晰、内在逻辑较合理，文字表达总体比较规范，但仍有少数条文文字表述上不够准确，值得进一步推敲。具体参见“论证意见”的第二部分“《规定（草案）》的具体修改意见”。

四、《规定（草案）》的几处主要问题

从总体上说，本《规定（草案）》立法目的明确，内容合法，具有一定的针对性和可操作性，但在以下方面仍有待于进一步斟酌：

（一）关于内容体系

根据《规定（草案）》第三条的规定，“警务辅助人员（以下简称辅警），是指由市、县（市、区）公安机关招录，并与其签订劳动合同，履行本规定职责，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员”。该界定与《国务院办公厅关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（国办发〔2016〕15号）的规定较为一致。由此身份所决定，警务辅助人员所涉法律关系具有一定的特殊性：其参与公安机关辅助工作的性质具有公法因素，而与公安机关的关系则是基于劳动合同形成的劳动关系。因此，从规范管理和保障其合法权益的双重目的出发，《规定（草案）》的内容不仅应包括公法层面的内容如工作职责、管理监督、职业保障等，也应体现劳动关系的相关内容。目前，有关劳动关系的解除等重要问题尚缺乏规范，有必要予以明确，予以完善。

（二）有关勤务辅警的工作职责

《规定》（草案）第六条把辅警分为勤务辅警和文职辅警，由于勤务辅警的工作具有执法性质，而其本身又不具有独立的执法资格，因此明确勤务辅警的工作职责是本《规定（草案）》的重要内容。委员们认为，对其工作职责的确定应注意以下几方面：

1.哪些是属于人民警察专属而辅警不得从事的工作内容？

《人民警察法》第二章规定了人民警察的职权。上述职权中，实施行政处罚、行政强制措施，使用武器、警械等属人民警察专属职权，不应纳入辅警的工作范围，否则将引发立法权限问题,应对第九条规定进一步明确。

2.哪些是辅警可以在人民警察带领下从事的工作？

从《规定》（草案）的本意及警务辅助人员的身份定位，其工作以“协助”为特点，并应处于人民警察的带领、指挥和监督下进行。

基于上述两点，委员们认为应从两方面完善勤务辅警的工作内容：第一，第七条中体现辅警“在人民警察的带领下”从事相关执法工作；第二，完善第九条规定，对勤务辅助人员不得从事的工作内容予以进一步明确，从而使其工作内容更加周延。

（三）部分条款可能违反平等保障

平等保障是现代法治的重要特征，《规定》（草案）中部分条款有违这一要求，需要引起重视。

1.第十二条应聘条件中的“大学专科以上”的学历要求问题。建设一支具有一定文化水平的高素质辅警队伍是保证规范执法的重要条件，但这一条件可综合地体现于岗位的文化水平要求。以《公务员法》为例，其第十三条对于公务员应当具备的条件中，第六项即表达为“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”，而在实际工作中亦并不妨碍在“公开、平等、竞争、择优的原则”下录用到较高学历的人员。同时，《人民警察法》第二十六条第五项对人民警察的学历条件是“具有高中毕业以上文化程度”，将辅警的学历要求高于人民警察要求似有不妥。此外，“大学专科以上”的学历要求或可能影响到辅警的招录。基于上述原因，建议修改这一学历条件为“具有高中毕业以上文化程度”。

2.《规定》（草案）第十三条的定向招聘问题。该条规定，针对“烈士；公安英模、因公牺牲民警或者一至四级伤残民警；因工（公）死亡或者一至四级伤残辅警”等三类人员，市、县（市、区）公安机关可以定向招聘其配偶、子女为辅警，无配偶、子女的，可以招聘其一名兄弟姐妹为辅警。该规定体现了人文关怀和优先照顾，但是否有违宪法的平等要求值得考量。在我国，因工牺牲的，国家规定了其直系亲属可以参照国家工作人员有关规定享受抚恤及其他有关待遇；因公致残的，也有相应的补助，因此，可以从这个角度体现慰藉。定向招聘在公平性上有所欠缺，同时也与《规定》（草案）第十条规定的“招聘辅警应当遵循公平、公开、择优原则”相悖。比较而言，“同等条件下优先录用”的规定可能更为妥当。

3.第十七条关于“事业单位公开招聘中，每年安排一定数量岗位招聘优秀辅警”问题。该规定为优秀辅警提供了一定的上升通道，有利于激发辅警队伍活力。但该规定在事业单位招聘中对于优秀辅警的优先性安排有违事业单位招聘中的公平要求，且容易滋生腐败，立法上应当谨慎对待。

第二部分 《条例（草案）》的具体修改意见

一、建议第三条第一款履行的职责中增加“和劳动合同约定的职责”，以体现辅警与公安机关存在劳动合同关系。修改为：

第三条 本规定所称的警务辅助人员（以下简称辅警），是指由市、县（市、区）公安机关招录，并与其签订劳动合同，履行本规定职责和劳动合同约定的职责，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员。

二、建议对第五条中机构编制、财政、人力资源和社会保障、退役军人事务部门的具体职责进一步予以明确。

三、建议去掉第七条和第八条中的“依照国家有关规定”表述，理由是没有必要，且目前有关辅警立法并无专门的上位法依据，地方立法权可在《立法法》的框架内依法行使。同时调整第七条的语言表述，体现辅警工作的辅助性特点。修改为：

第七条 在人民警察的带领下，勤务辅警可以从事下列警务工作：

（一）协助预防、制止违法犯罪活动;

（二）协助开展治安巡逻、治安检查，以及对人员聚集场所进行安全检查;

（三）协助盘查、堵控、监控、看管违法犯罪嫌疑人;

（四）协助维护案（事）件现场秩序,保护案（事）件现场，救助受伤人员；

（五）协助疏导交通，劝阻、纠正交通安全违法行为，采集交通违法信息;

（六）协助开展公安监管场所管理;

（七）其他可以由勤务辅警从事的工作。

四、建议修改第九条，明确专属于人民警察的工作内容不能安排给辅警。建议修改为：

第九条 公安机关及其人民警察不得安排警务辅助人员从事以下工作：

(一)涉及国家秘密、国内安全保卫的事项;

(二)案(事)件的现场勘查、技术侦查、调查取证、事故责任认定、出具鉴定报告;

(三)实施行政处罚、行政强制措施;

(四)配备、保管、使用武器、警械;

(五)法律、法规规定的必须由人民警察实施的其他行为。

五、建议对第十二条有关辅警的应聘条件进行完善。第一，将第四项“具有大学专科以上学历”的要求改为“具有高中毕业以上文化程度”，理由见上述“关于部分条款可能违反平等保障问题”部分；第二，第二款中“适当放宽条件”的表达过于宽泛，立法规定“同等条件下优先录用”更能体现正当性。综合语言精练表达，本条建议修改为：

第十二条 应聘辅警应当同时具备下列条件：

（一）具有中华人民共和国国籍；

（二）拥护中华人民共和国宪法，遵守国家法律法规，品行端正；

（三）年满十八周岁；

（四）具有高中毕业以上文化程度；

（五）具有履行职责所需要的身体素质、心理素质、文化程度和工作能力；

（六）法律、法规规定的其他条件。

具有特殊技能或者专业特长的人员、退役军人、见义勇为先进分子应聘辅警的，同等条件下优先录用。

六、建议修改第十三条，理由见上面“关于部分条款可能违反平等保障问题”部分。修改为：

第十三条 以下人员的配偶、子女、直属兄弟姐妹应聘辅警的，同等条件下优先录用：

（一）烈士；

（二）公安英模、因公牺牲民警或者一至四级伤残民警；

（三）因工（公）死亡或者一至四级伤残辅警。

 七、建议修改第十四条。包括：删除第二项中的“收容教育”，理由是2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，“收容教育”已经从制度层面予以废止；建议修改第五项，理由是表达不当。

八、建议删除第十五条的分类分级管理规定。理由是：公务员的职位分类源于不同公务员职位的性质、特点和管理需要，其目的是提高管理效能和科学化水平。人民警察的级别跟其职务序列有关。具体依据见《公务员法》对第八条规定“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”。第十六条规定“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定”。《公安机关组织管理条例》第十四条规定“公安机关人民警察的级别，根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定”。但就警辅人员而言，是否需要在区分文职辅警和勤务辅警的基础上进一步细化分类和分级管理，委员们认为没有必要。

九、建议取消第十七条“在事业单位公开招聘中，每年安排一定数量岗位招聘优秀辅警”的规定，理由见上述“关于部分条款可能违反平等保障问题”部分。

十、建议修改第十八条第二款。理由是规定不严谨。同时，伴随着《民法典》的颁布实施，履行职责过程中知悉的个人信息保护应与其第一千零三十九条的规定保持一致，该规定内容为“国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。”建议本条修改为：

第十八条 公安机关应当对辅警进行岗前培训，定期开展法律、保密等知识和岗位技能培训，提高辅警素质。

辅警对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。

十一、建议第十九条增加一款“警务辅助人员的工作证件、服装样式、标识应当区别于人民警察”。第四款中，辅警离职时所应当交回的东西增加“资料”部分，即“辅警离职时，应当交回配发的证件、服装、标识、装备及资料”。

十二、建议修改第二十条关于及时查处的规定，理由是受理举报和投诉的机关未必是有权处理机关。建议修改为：

第二十条 辅警履行职责应当接受社会监督。

公民、法人和其他组织可以向公安机关和其他有关部门举报和投诉辅警履行职责中涉嫌违法违纪的行为。有权处理的机关应当及时查处，并按照有关规定将查处结果告知举报人、投诉人。

十三、建议修改第二十五条第二款关于保险险种的规定。理由是对于工作中的“危险程度较高”较为难以区分，且人身意外伤害保险和公共交通意外伤害保险均属于商业保险范畴，统一于人身意外伤害保险即可。建议修改为：

第二十五条 公安机关应当为辅警依法办理基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等社会保险，并缴存住房公积金。

公安机关应当为辅警购买人身意外伤害保险。

十四、建议去掉第二十八条第一款中的“依法”两字，理由是根据行政法理论，辅警协助人民警察的行为后果均由其所在公安机关承担。同时，第二款有关行政追偿的规定应根据《国家赔偿法》完整表达。建议本条修改为：

第二十八条 辅警协助人民警察依法履行职责的行为受法律保护，其履行职责行为的法律后果由其所在公安机关承担。

辅警履行职责的行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。公安机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的辅警依法承担全部或者部分赔偿费用。

十五、建议完善第三十条。理由是目前规定太笼统，尤其是辅警与公安机关间的劳动关系基于劳动合同而建立，有关劳动合同的解除条件应予以明确。

论证主持人：邵亚萍

（签 名）

审 定 人：罗思荣

（签 名）

签 发 人：方立新

 （签 名）

立法咨询委员会（章）

2020年7月10日