（2020年10月26日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议上）

杭州市人大社会建设委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

住宅小区消防安全是城市公共安全的重要组成部分，与人民群众生命财产安全密切相关。近年来，随着杭州城市化的不断推进，住宅小区消防安全问题备受社会各界关注。为进一步促进我市住宅小区消防工作，提升住宅小区消防安全水平，根据市人大常委会2020年工作要点安排，今年6月以来，市人大社会委通过赴拱墅、萧山、富阳、临安等9个区、县（市）调研座谈，与省消防救援总队和市有关部门专题研讨，与乡镇（街道）及社区、业委会、物业单位负责人交流座谈等方式，充分听取有关各方对住宅小区消防工作的意见建议，全面了解我市住宅小区消防工作现状、存在问题及对策建议。现将有关调研情况报告如下：

一、总体情况

近年来，市政府十分重视住宅小区消防工作，积极推进消防法律法规的贯彻实施，结合杭州实际，加强和规范住宅小区消防工作，不断提升住宅小区消防安全水平，在创新重大消防安全隐患整改督办机制、强化住宅小区消防安全综合治理等方面走在全省乃至全国前列。

（一）住宅小区消防安全治理体系逐步完善。一是综合治理机制不断健全。2018年以来，市政府针对老旧小区、高层小区等不同类型住宅建筑，通过建立基层党建引领、老旧小区准物业消防管理标准、微型消防站快速应急、联查联处联防、“三色预警”风险等级防控、物业规范化管理、智慧消防等住宅小区消防安全管控机制，加强了基层消防安全预警和防控力量，提升了居民消防安全意识和初起火灾扑救能力，为源头防范住宅小区火灾事故的发生奠定了坚实基础。截至2020年9月底，全市有1900个住宅小区完成了消防安全综合治理工作。二是设施建设纳入民生项目。市政府将住宅小区消防设施建设工作作为民生实事项目之一，不断加以推进。2018年，升级完善68个重点社区微型消防站，设置电动自行车集中充放点1000处、电动自行车智能充电口1万个，在全市出租房及工棚等场所安装独立式感烟探测器3万个。2020年，实施300个老旧小区智慧安防、消防设施等方面的综合改造提升。三是基层消防基础逐步加强。截至2020年9月底，全市共建成重点单位微型消防站5846个，社区微型消防站1027个，政府专职消防队53支，企业专职消防队20支，乡镇（街道）及村（社区）志愿消防队1026支。我市住宅小区消防救援能力不断提升，为杭州整体火灾形势的稳定发挥了重要作用。

（二）住宅小区消防安全专项整治成效明显。一是实施出租房屋消防整治。我市在全省率先制定出租房屋安全管理政府规章——《杭州市居住房屋出租安全管理若干规定》，明确出租房屋必须配备口罩、报警哨、手电筒、灭火器等设备，且每个居室以及公共区域要安装火灾探测报警器或者智能火灾预警装置，突出对群租房的消防安全整治，为出租房屋消防安全提供了法制保障。各区、县（市）公安、建设、房管、消防等部门联合街道（乡镇）、村（社区）等力量对住宅小区出租房进行常态化消防安全检查，强化房屋出租人和承租人的消防安全责任，2020年以来累计抽查居住出租房56815户，其中存在消防安全隐患22026户，已完成隐患整改21761户，整改率为98.8%。此外，探索推进出租房旅馆式管理，将灭火器、烟感器、逃生绳等消防设施配置情况作为房屋出租和星级评定的重要依据之一，改善了我市居住出租房消防安全状况。二是实施高层住宅消防整治。截至2020年10月10日，我市现有登记高层建筑22796幢，其中高层住宅建筑约19185幢，高层住宅小区2596个。我市在全国率先开展高层建筑消防安全专项整治，重点整治高层住宅的消防设施器材、疏散通道、消防车通道等存在的问题，并依托城市消防远程监控系统，推动将高层公共建筑、一类高层建筑纳入消防安全重点部位联网监控，实施动态监管。2020年以来，推进高层建筑基础信息采集工作，对全市所有高层建筑采取“二维码管理”，开发高层建筑排查小程序，发动单位、网格员、部门开展联合检查，截至2020年10月10日，共排摸消防隐患37556处，已完成隐患整改17427处。三是实施电动车充电整治。截至2020年9月30日，我市登记上牌电动车355.2万辆。针对电动车充电引发火灾事故较多之实际，我市各级政府相关部门按照“重点整治、安全疏导、科技运用、集中管理”的原则，对违规停放充电等问题开展常态化巡查，不断推进“两个一律”（一律不停放楼道间等区域、一律不过夜充电）和“两个强制”（对发现的违规停放充电问题采取强制搬离、强制断电）的落实。2016年以来，在全市探索推广电动车集中充电管理，截至2020年9月底，全市已累计建成电动车智能集中充电口66.2万个。

（三）住宅小区火灾防控能力水平有所提升。一是改善消防设施。针对老旧小区线路老化、消防设施配套落后等问题，市政府把消防设施提升改造项目纳入老旧小区改造工程同步实施、一并推进。市建设部门根据住宅小区消防规范要求，将消防栓、消防管网、微型消防站、消防智能系统、消防通道等消防设施的提升改造编入《杭州市老旧小区综合改造提升技术导则（试行）》，推进消防设施改造提升标准化、规范化。截至2020年9月底，全市有211个老旧小区同步完成了消防设施增配提升工作，提高了老旧小区消防安全水平。二是畅通“生命通道”。2020年1月，市政府发布《关于开展消防“生命通道”集中治理行动的通告》，明确了消防车通道范围、消防车通道禁止实施行为、消防车通道管理责任、违法行为处理等内容。截至2020年9月底，全市有3298个住宅小区施划了消防车通道标线、标志；清理住宅小区消防车通道障碍物5867处；集中查处消防车通道停车占用行为2282起，对173起私家车占用消防车通道违法行为进行行政处罚。三是推进联防联控。市政府加强对公众消防安全知识的宣传，着力构建消防宣传立体格局，截至2020年9月底，全市共建成区县（市）、乡镇（街道）、村（社区）三级消防宣传体验馆263处，消防宣传体验点150个，组织居民尤其是中小学生开展体验式消防教育。通过微型消防站队员、楼长等在住宅小区发放《致广大居民群众的一封信》《出租房消防安全常识宣传手册》等消防知识宣传单，开展消防安全宣传教育。针对独居、空巢老人，消防部门联合社区开展关爱孤寡老弱群体“敲门行动”。组织开展万家小区消防安全大巡讲活动，提升居民消防安全知识知晓率，近三年累计开展活动3112次，参与人数超15万。

（四）住宅小区消防监督管理创新有所突破。一是优化隐患排查督办机制。市政府创建“60日隐患整改闭环法”，对消防设施瘫痪多年、整改工作停滞的36个住宅小区进行挂牌督办，以市政府名义下发督办单，明确责任人和整改期限，强势推进隐患排查整改工作，解决了一批住宅小区消防安全体制性、机制性问题，所有挂牌督办的消防隐患均及时完成整改，对全面提升我市住宅小区消防安全水平起到了积极的促进作用，得到了国家应急管理部孙华山副部长的批示肯定。二是简化物业维修资金使用程序。针对住宅小区消防设施设备保修期满后严重失修问题，市政府相关部门进一步简化和明确了消防设施设备维修申请使用物业专项维修资金相关程序和流程，推动消防隐患整改工作。据统计，2016年1月至2020年9月底，全市物业专项维修资金使用项目总数为3209个，其中消防设施维修项目352个，占比近11%；近五年维修费用总金额为3.68亿元，其中消防项目维修费用为1.25亿元，占比近34%。西湖区世纪新城等多个住宅小区通过该程序动用维修资金进行消防设施增配改造，解决了遗留多年的消防设施设备老化问题。三是强化物业单位消防管理。市政府将消防安全管理内容纳入“美好家园”住宅小区建设验收标准和物业管理优秀项目年度考评体系。2019年，全市有17个住宅类项目因有消防处罚记录而被一票否决，以倒逼物业单位切实履行消防安全责任。公安机关则将住宅小区消防安全管理情况纳入公安派出所等级评定体系，强化对住宅小区消防管理的日常监督检查。

二、存在问题

虽然近几年我市住宅小区消防工作不断加强，取得了明显成效，但对照消防法律法规要求、“重要窗口”头雁标准和人民群众对美好生活的向往，还存在一些亟待解决的问题与不足。

（一）住宅小区消防设施建设验收制度有待完善。根据《中华人民共和国消防法》和《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住房和城乡建设部令第51号）规定，住房和城乡建设主管部门在建设、设计、勘查、施工、监理单位五方验收确认工程消防设施质量合格的基础上，对特殊建设工程实行消防验收制度，对特殊建设工程以外的其他建设工程（以下简称其他建设工程）实行备案抽查制度。从调研情况看，建设工程消防设施建设方面存在“四低”情况：一是抽检率低。全市其他建设工程消防设施的抽检率一般为5%至30%。二是合格率低。目前，市本级特殊建设工程消防验收一次合格率为30%左右，二次合格率为50%左右，各区、县（市）负责的其他建设工程一次抽查合格率则为10%至30%。有多个社区反映，住宅小区消防设施存在先天不足问题。三是违法成本低。对于抽查不合格的建设工程多以责令整改为主，法律责任追究机制未有效跟进。消防设计审查验收主管部门缺乏明确的执法标准和查处机制，对抽查不合格的建设单位、设计单位、施工企业的执法追责力度不够。四是社会知晓率低。大部分购房者对住宅消防验收制度和消防设施建设标准，以及所购买房产消防设施的验收或者抽查情况并不知晓。这些问题，从一个侧面反映出当前我市住宅建设工程消防设施施工质量不够高，前期五方验收把关不够严，存在消防设施不合格的住宅楼盘流入市场、投入使用的情况。

（二）住宅小区火灾隐患面广量大亟待整改。据信访举报投诉数据分析，2015至2019年，涉及住宅小区消防违法举报投诉数分别占年度消防问题举报投诉总数的44.5%、47.1%、50.7%、52.1%、53.4%，住宅小区消防安全类举报投诉呈上升趋势。从调研分析情况看，住宅小区火灾隐患主要表现在：一是老旧小区消防设施先天不足。老旧小区因建设时消防法律法规和技术规范的局限，不同程度地存在住宅建筑防火间距不足、公共消防设施缺失、无消防车道或消防车道被挤占、电气线路私接乱拉、无消防供水等问题。二是高层住宅消防系统完好率偏低。目前，我市高层住宅建筑消防系统完好率普遍偏低，部分高层住宅建筑消防设施设备无人维保情况较为突出，高层住宅小区消防车登高场地不足、消防系统无法正常运行情况较为普遍，安置房、经济适用房小区问题更为突出。据消防部门反映，全市有267个住宅小区存在消防设施瘫痪的情形。三是堵塞占用消防车道、疏散通道、登高场地问题较为突出。由于部分居民消防安全意识不强，加之“车多位少”矛盾突出，导致车辆乱停乱放堵塞住宅小区消防车道问题屡禁不绝；一些居民随意将废弃物、可燃物堆置楼层疏散通道内，影响了疏散通道正常使用。

（三）住宅小区消防安全责任主体职责失范。一是消防设施整改责任界定难。目前，对住宅小区消防设施设备的故障和破损没有统一规范的责任认定机制，一旦涉及消防设施设备需要整改或维修的，开发商、物业单位、业委会（业主）等方面通常相互推诿扯皮，导致整改或维修工作无法启动或停滞不前。虽然通过行政手段和基层组织反复做工作，一些住宅小区动用物业专项维修基金和小区经营性收入完成了整改，但由于消防设施整改费用较高，个别住宅小区维修基金已不堪重负、难以为继。二是物业单位消防责任落实难。根据消防法规定，物业单位应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，但从调研情况看，住宅小区物业单位消防安全管理责任落实难较为普遍。究其原因有三：其一，消防职责约定不到位。一些小区业主和业委会因缺乏消防法制意识，未将消防安全管理职责条款写入物业服务合同，或者约定的责任义务不明晰，致使物业单位怠于履行相关职责。其二，消防责任落实不到位。多数物业单位将主要人力、物力放在物业经营、代收代缴、停车收费等盈利性服务方面，对小区公共消防安全管理和消防设施设备维护投入不足，例如住宅小区消控中心24小时专人值守基本没有落实，导致消控中心形同摆设，致使小区消防隐患日积月累。其三，消防人员配备不到位。多数物业单位持证消防人员仅1至3名，且流动性大，消防管理岗位多由保安、水电维修工、保洁员等人员兼任，对建筑消防设施的检查、维护、操作不够专业，日常消防安全巡查流于形式，无法及时有效发现和排除消防安全隐患，一旦发生火灾，不能及时有效使用消防设施设备。三是部分居民违规现象整治难。从调研情况看，住宅小区电动车“违停违充”，生活用火用电用气不规范，违规堆放可燃物品，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道等现象时有发生，人为造成了许多不安全因素，一旦发生火情，将影响人员逃生、消防车通行，延误灭火救援时机。

（四）消防行政执法队伍能力建设仍需重视。一是消防执法力量不足。据市消防救援支队统计，全市现有落编干部383名（编制363名），包括区、县（市）消防救援大队干部189名（编制165名）、消防站干部131名（编制128名）。其中，具有消防执法资格的仅200余人，无法满足日常监督检查和执法需要。二是消防救援队伍不稳定。聘任制消防员作为消防救援队伍的重要组成部分，已成为一线救火和救援的主要力量。全市现有消防员1485名，其中聘任制消防员955人，占64.3%。目前我市聘任制消防员多来自西部经济欠发达地区，实行24小时准军事化管理，一般年薪7万元左右（含五险一金），因薪酬待遇偏低，人员流动性较大，消防部门需每年面向全国征召，不利于消防救援队伍整体素质能力的提升。三是基层监管合力有所弱化。本轮机构改革前，因消防部门同属公安机关序列，基层消防执法主要由公安派出所承担。机构改革后，消防部门脱离公安机关序列，由消防部门独立行使除行政拘留以外的消防行政处罚权。当前，虽然我市各区、县（市）基本仍沿用过去消防执法体制，即由公安派出所以消防救援机构名义对外开具法律文书，实施消防行政执法，但公安派出所对住宅小区的消防安全监管力度有所弱化，执法数量明显下降。2020年1至7月，全市公安派出所共检查住宅小区消防情况719次，同比下降21.7%；制发消防安全隐患责令改正通知书152份，同比下降41.1%。

三、工作建议

习近平总书记指出，“只要是有利于老百姓的事，我们就要努力去办，而且要千方百计办好”。住宅小区消防工作事关人民群众生命财产安全。为此，要坚持以人民为中心的发展思想，围绕创建国家安全发展示范城市、打造最具安全感城市的目标，认真贯彻消防法律法规及政策，推进和规范住宅小区消防工作，努力创建安全舒适的居住环境，让人民群众更有获得感、幸福感、安全感。建议加强以下工作：

（一）完善住宅建设工程消防设施验收机制。一要强化“双随机、一公开”机制。市和区、县（市）消防设计审查验收主管部门要围绕保障和提升住宅建筑消防设施建设质量，结合辖区内消防设计、施工质量情况实际，贯彻落实建设工程消防设计审查验收管理相关规定，采取随机抽取检查对象、随机选派检查人员、不定期对在建和竣工住宅建筑进行抽查等方式，强化住宅建筑消防设施质量监督，有关抽查结果要及时向社会公示，主动接受监督。探索建立销售新建住宅公开消防设施验收抽查信息制度，将抽查结果作为交付房屋信息的一部分，向社会公开，保障买受人的知情权。二要强化抽查验收惩处机制。加强市和区、县（市）消防设计审查验收主管部门执法体系建设。对于消防验收中发现的问题，除督促整改外，还要依照消防法、建筑工程质量管理条例等法律法规，完善消防设施建设质量验收惩处机制及处罚措施，促进有关各方提高消防设施建设质量，对无视消防设施建设质量的要依法追究有关责任单位和责任人的法律责任，确保消防设计审查验收工作的法律严肃性。探索建立住宅建筑消防设施抽查验收比例浮动机制，对于建设工程消防设施抽查验收合格率较低的单位要提高其抽查比例。把验收抽查合格率纳入建设单位、设计单位、施工企业、监理单位的信用体系，并依法依规限制其参与建设工程的招投标和施工建设。建设、消防部门要建立建设工程领域消防安全协调联动机制，共享消防验收、备案抽查、监督检查等信息，形成监管合力。三要强化相关主体责任落实。市和区、县（市）政府及有关部门要依照建设工程质量管理条例规定，落实建设、设计、勘察、施工、监理五方竣工验收机制，对机动车及非机动车停车位、消防、绿化、无障碍、居家养老服务等公共服务设施建设情况要同步进行验收，避免利用验收时间差“凑数”，确保建设工程消防设施质量过关。探索建立住宅建设工程保修期到期前的消防设施设备检测制度，确保在保修期内及时发现消防设施问题，更好发挥住宅物业保修金制度作用。探索建立住宅物业移交物业单位或物业单位之间移交前消防检测制度，将消防设施设备完好度、工程消防技术档案资料完整度等作为重要移交内容，避免责任推诿带来安全隐患。

（二）统筹住宅小区消防安全隐患整治工作。一要普查消防设施隐患。市和各区、县（市）政府要将提升住宅小区消防安全水平作为一项民生实事工程，纳入经济社会发展规划，按照轻重缓急，统筹推进消防安全隐患排查和整改提升工作。发挥第三方专业力量作用，开展全市住宅小区消防设施隐患普查，对发现的问题要进行原因分析，并在此基础上分门别类进行整改，探索建立健全消防安全隐患有效发现和解决的长效机制。二要统筹消防隐患整改。市和各区、县（市）政府要贯彻落实《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》等要求，将住宅小区消防设施更新作为老旧小区改造、未来社区建设、二次供水工程等项目的必选内容，一并纳入，在分清责任的基础上限期整改。三要畅通消防救援通道。市和各区、县（市）政府及有关部门要科学合理规划、布局、设置住宅小区及其周边公共停车位（包括非机动车停车区域、电动车充电桩），企事业单位内部停车位可以遵循安全有序、有偿使用原则向周边居民错时开放，运用城市大脑、大数据助力缓解停车难。对占用、堵塞封闭疏散通道、安全出口、消防车通道、消防车登高场地等危害消防安全的“顽疾”，要加大消防执法惩处力度。

（三）压实住宅小区消防安全相关主体责任。一要厘清责任主体边界。对于发现的消防安全隐患问题，要根据消防安全隐患成因分清责任主体，由责任方出资整改消防安全隐患；消防隐患整改涉及多个责任主体的，由相关各方根据隐患成因等实际，共同协商出资整改，做到“谁的责任、谁担责”，不搞“和稀泥、一刀切”。考虑消防设施整改投入较大之实际，可探索引入商业保险机制，拓展消防设施维修保养资金的筹措途径。二要规范物业管理职责。要结合《杭州市物业管理条例》的修订，依法规范和明确物业单位、业委会等主体在住宅小区消防安全管理中的权利与义务。政府相关部门要加强对物业单位消防管理服务质量的监管，将消防管理专业人员配备纳入物业单位评价标准，明确消防工程技术人员配备标准和培训要求。探索将消防设施验收作为物业单位承接物业服务的前置条件，建立房屋开发商、物业单位、业委会消防设施移交责任机制。房管、消防、公安派出所等相关部门和单位要加强对物业单位日常消防管理工作的监督指导，建立部门间信息通报和移交制度，把履行消防安全职责情况纳入物业单位评先评优和等级评定范畴。物业单位要重视从业人员消防技能培训，支持从业人员考取消防上岗资质，提高员工持证比例，提升消防安全综合管理技能和水平。三要增强居民消防意识。市和各区、县（市）政府及相关部门、新闻单位要加强对消防法律法规和住宅消防安全知识的宣传；乡镇（街道）要指导村（社区）定期组织居民开展火灾隐患排查、楼道畅通、文明停车等活动，以火灾案例、消防演练等喜闻乐见形式，普及火灾自救逃生技能知识，增强居民参与消防主动性和自防自救能力。

（四）强化住宅小区消防安全监管力量保障。一要加强住宅智慧消防建设。要结合全市智慧安防小区建设，全面推进高层住宅消防设施统一纳入联网监测管理系统，探索推进住宅感烟、感温、燃气报警等探测器安装智能感应设备，增强对家庭火险的监测、预警、防控能力。依托城市大脑，推进建设、公安、交通、消防救援等部门相关信息融合共享，加强市和区、县（市）两级消防救援数据平台建设，为推进城市住宅消防精细化、现代化提供可能。二要增强基层消防执法力量。全市各级消防部门要加强基层执法队伍建设，鼓励在编消防干部考取执法资格，积极争取国家综合性消防救援队伍消防员充实基层执法一线。探索将消防执法纳入乡镇（街道）综合执法事项目录清单，明确乡镇（街道）消防安全管理、执法、协调的职责权限和机构及人员。制定出台相关制度，逐步提高聘任制消防员收入待遇和职业保障水平，增强消防员职业荣誉感。三要完善消防执法运行机制。针对当前消防救援机构转隶过渡期基层消防监督检查刚性弱化之实际，市政府要加紧研究相关执法体制机制，适时开展消防执法纳入综合执法的可行性论证研究工作，确保全市消防执法平稳有序推进，避免出现消防执法空缺。

以上报告，请予审议。