（2020年12月28日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上）
杭州市人大法制委员会
杭州市人民代表大会常务委员会：
为了促进法规有效实施，结合经济社会发展要求评估立法实效，增强管理部门的责任意识，推动我市客运出租汽车管理工作，根据《杭州市人大常委会立法后评估办法》和市人大常委会2020年工作安排，市人大法制委员会近期对《杭州市客运出租汽车管理条例》（以下简称《条例》）开展了立法后评估。现将评估情况报告如下：
一、评估工作基本情况
本次评估工作以《条例》实施成效和问题为核心，重点关注《条例》实施以来，客运出租汽车经营规范化，乘客、驾驶员、经营者各方主体权益保障，以及客运出租汽车新、旧业态融合发展等问题。法制委员会于11月份初制定评估方案，确定评估重点。11月24日，市人大常委会陈红英副主任带队，市人大法制委员会、市人大常委会法工委、城建环保工委负责人等组成评估组赴市交通运输局开展调研。第一阶段，评估组听取市交通运输局、市发改委、市公安局、市市场监管局关于《条例》实施情况的汇报并开展交流；第二阶段，评估组与巡游出租汽车企业、网络预约出租汽车企业、客运出租汽车驾驶员、客运出租汽车行业协会等进行座谈交流。在此基础上，评估组召开评估会议，就《条例》提出评估意见，形成书面评估报告。
二、《条例》实施情况和成效
《条例》自1991年实施以来，分别于1996年、2004年、2007年、2018年进行了四次修改。现行《条例》为应对市场环境的变化和网络预约出租汽车等新业态的出现，对适用对象、车辆经营权管理、客运出租汽车经营许可、客运出租汽车驾驶员从业资格等核心问题进行了明确，自2018年5月1日实施以来，经济和社会效应明显，取得了较大立法成效。
（一）顺应行业改革和发展需要，市场行为进一步规范化
网络预约出租汽车出现后，巡游出租汽车经营市场受到一定冲击，行业监管规则缺失，市场竞争行为亟待规范。《条例》出台以来，巡游出租车经营权交易活跃，单车经营权交易随行就市，市场状况平稳,由供需不匹配形成的“打车难”问题得到有效缓解。一是固化出租汽车车辆经营权改革成果，解决遗留问题，市场过渡平稳。经营权管理一直是巡游出租车管理的焦点，2015年，通过全面核查经营关系、开展确权登记、清退有偿使用金、公开经营权交易等改革措施，化解了矛盾。《条例》第二章第一节分别规定了存量、增量车辆经营权的登记、交易规则、使用期限等，确认了改革成果，为车辆经营权授权、转让行为明确了规则。二是维护客运出租汽车市场秩序。作为国内第一部将网约出租车纳入立法规范对象的市级地方性法规，《条例》适应行业发展趋势，第二章第二节规定了网约出租车的经营资质、第三章第三节规定了网约出租车的经营管理服务，并在第四章、第五章设置了相应的接受监督检查义务和法律责任。上述规定较好地理顺了政府与市场的边界，建立了符合实际的体制机制。《条例》反映的开放、审慎、包容监管思路也为网约出租车市场提供了良好营商环境。由于规则明确，执行到位，当前我市成为网约出租车市场最规范的城市，人、车合规率达到全国第一，市场秩序稳定。目前杭州市共有巡游出租车14125辆，在岗巡游出租车驾驶员2.4万人，日均提供运输服务25万车次。实际开展网约车运营服务的平台企业29家，每日上路运营网约车约4.2万辆，日均提供运输服务67万车次。三是促进业态融合，推动市场竞争良性发展。《条例》第二章第三节明确对出租车驾驶员从业资格证实行“两证合一”，获得从业资格证的驾驶员可以自主选择从事巡游出租车或者网约出租车服务，出租车劳动力市场得以融合融通。同时，在经营服务管理上，《条例》第三章第一节对客运出租汽车经营者、驾驶员的共同义务作了一般性规定，为两种业态在承担安全、便捷服务义务上设定同等义务标准。上述规定带动了整个行业融合发展。网约出租车经过约三年的发展，目前平台企业数已接近巡游车企业数，二者自由竞争，其市场占有率和发展规模取决于服务质量和乘客选择，业态融合成为趋势。
（二）各项制度得到落实，客运出租汽车行业监管和服务进一步加强
关于各部门职责分工。《条例》第四章明确了经信、城乡建设、公安、财政、税务、城乡规划、市场监管、质量监督、城市管理、价格、网信等部门按照各自职责做好相关监督管理工作，对推进多部门联合监管工作起到了重要作用。目前公安部门严格按照《条例》第十九条规定开展从业人员背景审核工作。自《条例》实施以来，共计开展背景审核21万余人次，不予通过2.1万余人次，不予通过率约为10%。按照《条例》第十五条规定，对申请在杭经营的网络预约出租车平台开展安全管理制度的制定及落实情况开展审核。截至目前，已对49家申请在杭从事网约出租车经营的平台企业完成审核。市发改委依据条例相关规定，积极完善巡游出租车运价机制，会同市交通运输局等部门下发《关于杭州市区巡游出租车运价调整的通知》（杭发改价格[2019]455号）等文件，对运价机制进行优化。今年受疫情影响，巡游出租车平均日周转次数有所下降，但平均收入与去年同期持平或略有增加。
关于基础设施规划建设。《条例》第六条规定了客运出租汽车基础设施、配套设施的规划和建设。《条例》实施以来，杭州市主城区范围已经累计有三墩出租车服务中心、出租汽车集团服务区、火车东站服务区等3个出租汽车服务区建成并投运，有效解决出租车驾驶员停车难、吃饭难、如厕难问题。此外，萧山机场、火车东站属地管委会积极立足自身条件，开展乘客候车、司机候客设施服务大提升，努力为市民乘客、出租车司机提供良好的乘车、候客环境。
关于考核制度。《条例》第四十二条要求道路运输管理机构建立服务质量信誉考核制度，并公布考核结果。第四十三条要求市道路运输管理机构定期开展网约出租车服务质量测评。《条例》实施后，针对巡游出租车，制定并实施《巡游出租汽车服务质量信誉考核办法》。考核对象包括企业、车辆、驾驶员三个层面，分别设定不同的考核评分细则和合格与不合格等次。三个层面考核相互关联，巡游出租车企业、车辆的服务质量信誉考核结果，与企业经营权新增、延续挂钩。巡游出租车企业或车辆考核不合格的，限期改正，整改期限为一个考核周期，逾期不改正的，企业吊销经营许可证，车辆吊销运输证，收回车辆经营权并注销经营权持有登记。2019年，有1家企业、124辆出租车年度考核不合格。针对网约出租车，交通、公安、发改、工商等多部门联合开展网约车事中事后监管的同时，每年一次委托第三方服务质量测评机构，对在杭运营的各大网约车平台企业开展服务质量信用测评。建立了服务信用评分体系、明确了随机抽样测评方法、建立了测评结果应用体系。2019年度杭州市网约出租车行业的平均得分为87.2分，没有出现不合格企业，总体属于较好水平，但也发现了行业发展和管理中的短板问题和薄弱环节。
关于信用监管体系。《条例》第三十九条要求开展行业诚信体系建设。目前，市发改委已配合市交通运输局将出租车信息纳入杭州市公共信用信息分类登记管理目录，已归集755120个驾驶员基本信息。
关于投诉建议机制。《条例》第三十九条要求道路运输管理机构受理投诉举报并及时处理。目前已建立投诉处理分类处理制度，分为政府监管部门和企业两个层面。监管部门建立投诉受理处理工作机制，由12345受理，分流交办到相应职能部门，职能部门依法开展调查处理，反馈投诉人。企业层面，建立24小时客服渠道。
关于信息化建设。《条例》第四十条规定，应当完善信息化监管体系，提高办事效率。目前，市交通运输局开发建设了“杭州市网约车办证服务信息系统”，实行了网上申请、网上审查、网上约考、网上发证，车办证、人考试全部免费，并创新推出了电子证件，实现了人不见面事照办。深化“最多跑一次”改革后，办证服务政策再优化、再调整，杭州出租车办证窗口，成为浙江省“最多跑一次改革”的典型办事事项。
（三）《条例》执法不断推进，各方主体权益获得保障
首先，《条例》是我市客运出租汽车执法的主要依据。《条例》为进一步保障司机和乘客权益，在第五章法律责任部分规定了无证经营和无正当理由拒绝载客、中断载客等应受处罚的违法行为，并设置相应罚则。《条例》实施以来，完成行政处罚4100件，其中针对网约车处罚案件609件。上述处罚案件包括无证运营处罚537起，无正当理由拒载处罚2085起，无正当理由绕道处罚573起，中途抛客处罚250起。其中，《条例》修订后新设“未按规定使用车载设备”违法情形，共有处罚案件221件，新设“吊销从业资格证”处罚种类，共有处罚案件41件。《条例》第五十三条规定了城乡规划、城乡建设、城市管理、价格等部门的执法依据。《条例》实施以来，市市场监督管理局以及原市物价局收到有关出租车违价行为并经调查属实的投诉1500余件，涉及全市149家出租车管理企业、个体运营车主以及网约车服务企业。通过严格执法，客运出租汽车能安全行车、规范服务，各方权益获得保障。其次，《条例》是司法审判的重要依据。根据检索，在裁判文书网上公开的案例中，有29个案件适用了《条例》。其中，2018年5月1日后的案件为7件。最后，《条例》推动行业文明建设，保障市民权益。交通运输主管部门积极执行《条例》第四十四条规定，对救死扶伤、见义勇为等表现突出的客运出租汽车驾驶员予以表彰、奖励。目前，600辆出租车组成95128爱心车队，活跃在接送老人的第一线，累计为2100多位老人提供了1.6万次出行服务，彰显出租车行业责任担当，得到社会充分肯定，被评为2019年度“杭州市精神文明建设十件大事”之一。2000辆出租车构成的应急服务车队，每逢重大节假日、重大赛会活动，承担旅客应急疏运任务。通过对表现突出的出租汽车驾驶员和经营企业进行加分鼓励、表彰奖励等多种形式，推进了行业文明创建，树立了行业新风，弘扬了行业正能量。
三、《条例》实施中的问题
《条例》实施中仍存在部分问题。一是对新兴业态监管规则不明确。如美团、高德等网约出租车聚合平台出现，不用单独下载多个出行APP，在一个平台就可以同时呼叫十多种不同公司的网约车型，能为用户节省等待时间，市场反应良好。但聚合平台是否视同网约出租车平台公司，其经营资质是否受《条例》调整，目前不明确。实践中不要求聚合平台获得网约出租车经营许可，不要求在本市有服务机构及服务能力，因此在监管上存在一定难度。二是新旧业态融合不足。目前《条例》在总量管制、价格管制方面，对新老业态实施分类监管，同时在服务质量考核主体、车载设施管理等方面存在一定差异。以价格监管为例，巡游出租车实行政府定价或政府指导价，网约出租车实行市场调节价。网约出租车公司若采取价格补贴等行为，往往导致巡游出租车方以对方“低于成本价格扰乱市场”为由进行投诉。由于监管政策差异，两种业态在营业策略、经营行为、管理模式上仍有较大不同，需要探索深度融合方式和机制。三是部分配套制度亟需制定或修改。《条例》第八条、第九条、第五十六条规定市人民政府、交通运输主管部门应制定关于车辆经营权登记、使用、延续、存量经营权转让、私人小客车合乘的配套文件。目前，《杭州市人民政府关于深化出租汽车行业改革的指导意见》（杭政函〔2015〕158号）2015年12月2日实施，《杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则》（杭政办函〔2016〕119号）于2016年11月1日起试行，至2017年2月28日为过渡期，试行期一年。《条例》实施后，亟需出台新的配套制度。此外，《条例》实施中对某些条文理解有待进一步澄清，如第十七条关于“微型面包车”的认定，第四十八条关于“经营区域”的认定，第三十六条关于“低于成本价”的认定，获经营许可的网约出租车公司运营平台是否有数量限制等问题，都有待细化配套规则出台，作出进一步规定。
四、《条例》的立法质量
《条例》文本具有如下特征：一是创新性突出。《条例》是国内首个将网约出租车纳入管理范围的市级地方性法规，也成为很多兄弟城市考察的样板，具有引领性。《条例》创设的部分制度在全省乃至全国范围内具有先进性。如《浙江省道路运输条例》对巡游出租汽车经营者服务质量信誉考核的结果运用缺乏有约束力的规定。《条例》第五十二条对服务质量信誉考核不合格作了专门规定。二是问题意识清晰。《条例》立项之初便定位于推动我市客运出租汽车行业改革，解决行业面临的新问题。该目标贯穿于整个《条例》，问题意识清晰。三是体例设计合理。为体现分类监管政策，本次修订突破原有的文本结构，区分巡游出租车和网约出租车共性规定与个别规定，体例设计更加合理。
总体上看，《条例》在合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高。合法性上，基本不存在与上位法抵触、超越地方立法权限等问题，制定程序符合规定，具备合法性。合理性上，《条例》对出租汽车经营者、驾驶员、乘客等主体的权利义务配置合理，符合权利、义务对等原则。规范性上，《条例》结构完整，条文表述比较简洁，相关概念的界定比较明确，条款没有明显的歧义。操作性上，《条例》对出租车经营资质、驾驶员资质申请条件、相关违法行为及罚则的规定明确，具有可操作性。协调性上，《条例》基本不存在与同位法不协调、不一致之处。
《条例》在个别条款上仍有待完善。首先，由于机构改革，《条例》的适应性有待加强。道路运输管理体制改革后，各地组建交通运输综合执法机构承担行政执法职能，原有道路运输机构不再以自身名义独立行使行政职权。因此《条例》多处使用的“道路运输机构”需要相应调整。此外，国家和省层面的道路运输条例都在修订过程中，《条例》需要密切跟踪立法动态，适时修改。其次，个别条款操作性有待提升。《条例》第三十六条要求网约出租车经营者提前十五日公布运价规则，并报告市价格主管部门和市交通运输主管部门。实践中，市场价格变动频繁，难以按本规定提前十五日公布并报告。由于缺乏相应罚则，经营者不报告也不存在不利后果。再次，某些规定需要进一步完善。交通运输部等部委出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》授权城市人民政府根据各自情况规定从业资格条件，《条例》第十九条规定了出租汽车驾驶员从业资格条件，体现了较大的包容度。如对患有严重疾病，健康状况不适宜从事出租汽车驾驶员的。同时，正面规定中要求在“在本市办理居住登记或者在本市办理身份信息登记”，但未对“在本市办理居住登记”提出一定的时限要求，实践中经常有申请人仅凭在杭旅馆住宿登记提出从业申请。
五、评估结论和建议
《条例》实施以来，取得良好成效，市场行为进一步规范化。各项制度得到落实，客运出租汽车行业监管和服务进一步加强。执法不断推进，各方主体权益获得保障。但《条例》实施中，仍存在一定问题。一是对新兴业态监管规则不明确。二是新旧业态融合不足。三是部分配套制度亟需制定或修改。立法质量方面，《条例》创新性突出、问题意识清晰、体例设计合理，在合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高，但在个别条款上仍有待完善。
（一）适应执法体制改革等新情况，适时进行修改
评估组建议一是顺应交通综合执法改革需要，调整《条例》规定的执法主体。根据实际情况，《条例》中规定承担执法职能的“道路运输机构”，如法律责任中“由道路运输机构责令改正，处罚款或吊销从业资格的”，建议改为“交通运输主管部门”。《条例》中规定承担非行政执法职能的“道路运输机构”，如第四十二条规定建立服务质量信誉考核制度，建议继续使用“道路运输管理机构”概念。二是跟进上位法立法进程，关注《道路运输条例》《浙江省道路运输管理条例》的修改情况，适时根据需要启动修改。
（二）制定完善配套制度
针对《条例》实施中出现的获经营许可的网约出租车公司运营平台是否有数量限制，如何建立平台公司退出机制，如何在出租车经营权中形成信息闭环，方便出租车服务公司管理等问题，建议落实《条例》第八条、第九条、第五十六条的规定，修改或制定配套文件，细化现有规范，统一执法尺度，提升《条例》的明确性和指引性。进一步研究《条例》第十九条驾驶员从业资格条款，评估现有规定的影响，并关注获得从业资格后，出现不符合从业条件情形，如何开展事中事后监管并及时制定相关配套措施。
（三）评估分类监管政策实效，推进业态深度融合
由于巡游出租车和网约出租车自身特点、定位、行业发展阶段等都存在不同，采用分类监管有其合理性，但实践中政策区分和差异对监管提出了更高要求，需要分别采取适当的监管政策。目前，据统计网约出租车每日订单数是巡游出租车2.5倍，但引发行政处罚案件的数量是后者的17%。对巡游出租车应破解转型升级难题，提升服务质量，完善价格形成机制。网约车经营模式快速更新要求监管部门迅速调整策略，适应灵活的市场监管需求。评估组建议评估分类监管政策实效，调整管理模式，推进两种业态深度融合、良性竞争、取长补短，形成适应我市出行市场的行业结构和资源配置。
以上报告，请予审议。