（2021年10月28日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上）
杭州市人大常委会执法检查组
各位委员：
杭州是一个具有悠久历史文化传承和深厚文化积淀的城市，拥有以西湖、大运河、良渚遗址三个世界文化遗产为代表的一大批历史文物古迹，向世界展示了杭州久远的历史文化和辉煌的中华文明。保护好这些历史文物古迹，既是法律的要求，也是杭州义不容辞的责任和义务。习近平总书记对文物保护工作高度重视，多次对文物保护工作作出重要批示和指示，为加强文物保护工作，传承中华优秀文化，指明了方向，提出了要求。
为认真贯彻落实习近平总书记关于文物保护工作的重要指示批示精神，切实加强对我市文物保护工作的监督，市人大常委会于今年7月启动了相关的执法检查工作，组织对《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物法》）、《中华人民共和国文物保护法实施条例》（以下简称《文物条例》）、《浙江省文物保护管理条例》（以下简称《省条例》）、《杭州市文物保护管理若干规定》（以下简称《市规定》）等法律法规的执行情况进行了检查。
这次执法检查，是市人大常委会首次对文物保护法律法规执行情况进行检查。市人大常委会对这次执法检查非常重视，常委会党组向市委作了专题请示，得到了市委的充分肯定。主任会议对执法检查进行了专题研究，并就做好执法检查工作提出了明确要求。今年8月，市人大常委会印发了执法检查实施方案，启动开展前期准备、集中调研、现场检查、视频拍摄、专家咨询、法律知识解读和考试、资料准备、报告起草等一系列工作。
为确保执法检查的实效，这次执法检查认真学习借鉴全国和省人大常委会的做法，同时结合正在进行的执法检查数字化应用场景建设，在形式和内容上作了一些新的探索和尝试：一是两次召开执法检查组全体会议，分别听取市政府各部门、各区县（市）人大自查情况的报告，进一步拓展了调查研究的广度；二是开启“加长版”执法检查新模式，无论是执法检查组会议，还是现场检查活动，时间明显加长，调研更加深入，检查更加仔细；三是组织相关媒体开展明察暗访，拍摄反映文物保护法律法规执行中的短板和不足的视频短片，调查研究进一步向纵深推进；四是在杭州人大微信公众号发出公告，向全社会广泛征求法律法规实施情况的意见建议；五是专家全程参与，组织召开专家座谈会，专家参加现场检查活动和会议审议，解读执法检查重点内容，提出专业建议意见，为执法检查提供专业支撑；六是组织执法检查组成员和市政府有关职能部门负责人参加法律知识考试，推动对文物保护法律法规的深入理解和把握；七是通过杭州人大公众号发布法律知识考试试卷，吸引公众参与测试，全面了解文物保护法律法规的社会知晓度；八是由市政府领导在常委会会议上汇报文物保护法律法规执行情况，充分凸显常委会在执法检查工作中的主体地位和决定性作用，执法检查的权威性和严肃性明显增强。
今年9月22日至24日，市人大常委会主任李火林带领执法检查组，用三天的时间，地跨上城区、西湖区、桐庐县、建德市，实地检查了大慈岩镇新叶村乡土建筑、上吴方村乡土建筑、李村乡土建筑、严子陵钓台、白塔、净慈寺、平湖秋月、南宋皇城德寿宫遗址、凤凰寺、孔庙碑林等10处全国或省级文物保护单位，听取了相关区、县（市）政府文物保护法律法规执行情况的汇报和相关文物保护单位负责人文物保护管理情况的介绍，详细察看了文物保护的现状，并就进一步推动文物保护法律法规实施和文物保护工作提出了要求。
现将有关情况报告如下。
一、我市文物保护法律法规的执行取得了较好的成绩
近年来，杭州市积极推进文物保护工作，认真贯彻执行文物保护法等法律法规，注重顶层谋划、加大财政投入、完善保护机制、强化行政执法，我市文物保护工作取得了比较明显的成绩，文物保护、管理和利用水平不断提高。主要表现在：
（一）统筹规划。市政府高度重视文物保护工作，认真贯彻落实文物保护法的要求，把文物保护工作作为文化建设的重要内容，纳入了杭州市国民经济和社会发展第十四个五年规划。市政府相关职能部门结合国家和省文物局“十四五”工作要求，编制印发《杭州市文物博物馆事业发展“十四五”规划》。同时，进一步健全文物保护机构，13个区、县（市）均落实了区级文物保护管理机构，良渚遗址管委会和西湖景区管委会内设有专门的文物业务处室，萧山、临安、建德等文物资源较丰富的地区还设有文保所。
（二）保障有力。市政府加大对文物保护工作的财政支持，从2004年开始就设立了1.3亿元的历史文化名城保护专项经费，2009年起还安排5000万专项资金用于乡土建筑保护工作，为我市文物保护工作提供了有力的支撑。2019年以来，市财政每年都安排历史文化名城专项资金（政府投资类），主要用于文保点及历史建筑修缮、博物馆提升改造等文物保护建设类项目；安排历史文化名城专项资金（民生类），主要用于文物遗产保护、历史建筑保护、博物馆发展维护等文保运行维护类项目。市本级政府投资大型基本建设工程均依法事先开展考古调查、勘探，且将考古调查、勘探、发掘费用列入建设工程预算。
（三）完善机制。一是先后制定出台《杭州西湖文化景观保护管理条例》《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》，加强世界文化遗产的立法保护，其中后者为大运河沿线27个遗产城市中第一个地方性法规；二是每年安排专项经费，有序推进文物保护“四有”（有保护标志碑、有记录档案、有保护范围、有专门机构或专人保护）工作；三是规范不可移动文物保护管理，组织开展全国第三次不可移动文物普查，梳理文物审批“最多跑一次”事项清单，编制“最多跑一次”事项办事指南；四是简化审批手续，通过多部门会审制度、专家咨询制度、文物影响评估制度等，提升文保审批的科学性和规范性；五是正确处理城市建设和考古发掘的关系，在全市域推广落实“先考古、后出让”制度；六是推出《杭州市青少年学生第二课堂行动计划》，建立中小学生与公益性场馆的有效互动机制；七是加强民间收藏文物的保护管理，对文物商店和文物拍卖公司实施“双随机一公开”监管等等。
（四）严格执法。加强市园文、文物行政执法等部门的工作协同，建立统一高效的文物行政执法工作协同机制，印发《杭州市文物行政执法协同十项措施》，进一步完善了文物保护执法程序。2020年6月文物执法大队组建以来，市区两级执法队共出动检查不可移动文物3276人次，检查文保单位1755处，立案查办文物违法案件7件，处理上级文物交办督办件4件。同时，市公安部门积极指导全市文物博物馆单位建立检查、督导机制，开展“智安单位”建设，完善内部治安保卫制度，加大对文物盗损案件的查处力度，近5年破获文物盗损案件11起。
二、文物保护法律法规实施中的主要问题
我市文物保护法律法规的实施虽然取得一定的成绩，但也存在一些不容忽视的问题和困难，主要有：
（一）文物保护的总体形势依然严峻
当前，我国正处于城镇化快速发展的特殊历史阶段，百姓的生活也日渐盈实，大规模的城市建设和旅游开发给文物保护工作带来了严峻挑战。同时，由于文物地下交易带来的巨大利益诱惑，以及文物保护方面的历史欠账较多，特别是在广大的农村地区，由于文物安全意识薄弱，文物资源分散，文物保护法律法规所要求的文物保护责任、文物保护制度、文物保护资金、文物保护基础设施难以落实，导致火灾隐患、法人违法、盗挖盗掘、自然灾害时有发生，文物保护形势依然严峻。在农村地区，受“一户一宅”政策与建房指标不够的双重约束，部分三普点已作为危旧房被拆除，文物保护的速度远不及文物灭失的速度。如在富阳区，由于专项保护经费不足（目前每年财政安排1000万元左右），每年维修项目维持在20处左右。要完成全区2000多处不可移动文物的修缮需要100年时间，大量文物可能会因为资金落实不到位而消亡。
（二）文物行政执法体制机制有待进一步完善
根据文物保护法律法规，文物行政部门是文物保护的主管部门和专业力量，主管本行政区域内的文物保护工作。而根据《杭州市文化市场综合行政执法队职能配置、内设机构和人员编制暂行规定的通知》（杭编〔2020〕39号）的相关规定，市文化市场综合行政执法队和市市场监督管理局共同承担文物商店、文物拍卖等文物流通市场的行政执法工作。但在文物流通市场上，由于文物、古玩等鉴定专业性较强，执法部门对于文物购销、拍卖中的违法行为，特别是未经许可的文物经营行为等，缺乏相关专业知识，难以辨识。目前的文物行政执法模式明显不适应文物保护的专业要求。同时，文物主管部门和文物行政执法机关的脱节，还对部门间的联动协同提出了很高的要求，客观上也容易导致文物执法监管工作中的扯皮和推诿现象，不利于文物保护行政执法的有效实施。
（三）文物保护执法监管难度较大
这一方面是因为大规模的城市化进程，使得文物保护和城市建设之间的矛盾日益突出，另一方面，也是因为文物保护管理的专业性较强，行政执法人员缺乏相应的专业素养。现实中，部分单位文物保护意识比较薄弱，认为文物保护对城市建设“碍手碍脚”，不愿意履行文物保护的基本审批程序，当文物保护与施工建设出现矛盾时，被牺牲的往往是文物保护。如杭州海塘北段，因村道拓宽修整，施工单位在未取得文物行政部门许可的情况下，擅自在文物保护范围内施工，在文物行政部门下发整改通知书仍未提交施工报批手续。还有一些法人违法行为，因牵涉范围广，涉及部门多，文物行政执法阻力也较大。
（四）队伍建设不适应文物保护管理要求
目前，杭州市全国重点文物保护单位48处，省级文物保护单位93处，市县级文物保护单位542处，还有大量的文物保护点、历史建筑、历史街区等，文物资源量大面广，保护任务十分繁重。而担任文物行政执法工作的市文化市场综合行政执法队由于种种原因，工作重心主要侧重于文化、出版、广电、旅游、体育等方面，文物保护行政执法工作明显处于弱势，文物执法大队仅有编制3名。
就全市而言，13个区、县（市）加上西湖、良渚两个管委会，文物保护部门行政编制共有22名，平均不足2名，这与繁重的文物行政执法任务极不匹配。在萧山区，文保所目前仅有3名事业编制人员，5名临聘人员，要管理全区几百处各类文保单位，还要进行文物修缮、野外考古发掘等工作，力量严重不足。同时，文物保护执法涉及文物的考古、发掘、修复、鉴定，以及建筑、消防、电气、规划等多个专业，具有较强的专业性。无论是市本级，还是区、县（市），文物保护相关专业人才普遍缺口较大，难以满足现实中考古发掘和文物鉴定的庞大需求，文物行政执法队伍建设亟待加强。
（五）财政保障力度有待进一步加强
从前期调研和自查情况来看，财政对文物保护的支持力度仍有待进一步加强。特别是区、县（市）一级财政，对文物保护的支持力度明显欠缺。如，原上城区财政预算中没有单列的文物保护经费，原江干区财政每年也只有5万元经费，这与该区域丰富的文物资源和较重的文物保护任务极不匹配。淳安县从2008年起，尽管设立了文物保护专项资金，但资金总量太小（2018年之前约45万/年，2019年缩减到33万/年，2020年受疫情影响只有10余万/年），与文物保护的实际需求还有较大距离。从2010年起，淳安县开始实施农村历史建筑修缮保护工程，每年投入800余万元用于历史建筑修缮保护，目前已累计投资9000余万元，完成了200余处祠堂类历史建筑修缮保护工作。但与该县的历史建筑（古民居）总存量1200余处相比，这只是杯水车薪，绝大部分历史建筑亟待维修保护。就市本级财政预算而言，近年来，市本级文物保护资金投入整体稳定并稳步提高，但结构性需求矛盾仍然存在，表现为，预算新增诉求与年初预算执行率偏低并存、补助资金需求迫切但属地资金配套不能及时到位、重财政资金引导而轻部门行业管理等问题。
（六）文化遗产保护规划落地难
在世界文化遗产保护中，文化遗产的“保护利用实施规划”缺少法律地位与技术导则，造成实施方案与保护规划存在偏差或与国土空间详细规划缺少衔接，还存在着重文物本体保护，轻自然与历史环境全面保护的现象，如大运河、海塘等大型线性文物遗产的外围环境控制难度较大。特别是浙东运河萧山段、海塘等线性遗产长达100余公里，涉及大量基础建设及城中村改造等项目，法人违法、农民建房违法等案件时有发生，文物安全工作仍面临巨大压力。
（七）文物保护法律法规有待进一步完善
我国文物保护实行分级分类保护制度，对于已被核定为文物保护单位的不可移动文物的保护，法律法规已作出了比较明确的规定。但对于尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，《省条例》、《市规定》虽有提及，但保护管理力度明显不够。现实中，除国家、省市级文保单位（文保点）外，还存在相当数量的一般不可移动文物、第三次全国文物普查登录点、传统风貌建筑等，这些较低等级及未认定文物的保护，因缺少明确的法律依据，加之大多都是私人产权建筑，往往都是一拆了之。如要维修，存在征收安置难、维修标准确定难、资金分担难等现实问题。
又如，根据文物保护法律法规，非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养，但法律法规却没有对此类违法行为设置相应的处罚规定。现实中，一些不可移动文物，特别是大量尚未公布为文物保护单位的非国有不可移动文物，所有人不具备修缮能力，或所有人具备修缮能力，却以种种理由故意不予履行修缮和保养义务，而县级以上人民政府又未及时履行抢救修缮职责，造成文物损毁的，如何处置，法律没有明确的规定。另外，一些私人产权古建筑，由于明显不适应现代人生活方式，居民拆旧建新意愿强烈，而政府又无法给予新的宅基地土地指标，再加之法律法规对文物界定没有设置退出机制，客观上加剧了文物保护和原住民生活条件改善之间的矛盾，也不利于古建筑的保护。
（八）《市规定》已不适应文物保护的新形势
这主要表现在：
一是《市规定》颁布实施20年来，作为其立法依据的《文物法》和《省条例》已作了多轮修订。这期间，我国的文物保护管理体制、文物行政执法监管模式、规划管理体制、杭州的行政区划、政府职能部门职责分工，包括公民的文物保护意识、社会参与程度等都发生了巨大变化，现行《市规定》已完全不能反映上述现实变化。
二是从我国现行的文物保护实践来看，《文物法》和《省条例》已经比较全面地涵盖了文物保护的方方面面，它们既是实体法，也是程序法，既有文物保护的实体性规定，也有文物违法行为的处置程序，已经涵盖了实践中文物保护管理的主要方面，当然也涵盖了现行《市规定》的主要内容。
三是国家目前正紧锣密鼓地推动《文物法》再次修订。据了解，这次修订将从完善立法宗旨，强化政府责任，加大不可移动文物保护和考古管理力度，加强馆藏文物保护利用，加强文物市场监管，加强文物保护监督检查，加大文物违法行为处罚力度等7个方面进一步完善。可以预见，再次修订后的《文物法》，文物保护的各项法律制度将更加完备，操作性将进一步增强，同时也为进一步完善地方立法创造了良好的条件。
三、意见建议
为进一步推动文物保护法律法规的实施，提出以下建议意见：
（一）进一步提高认识，营造法律法规实施的社会氛围
文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是弘扬中华优秀传统文化的重要载体，是推动经济社会发展的强大动力，是不可再生的文化资源和宝贵的精神财富。推动文物保护法律法规的有效实施，是保障文物安全、促进文物利用、充分彰显文物价值的一项基础性工作。依法保护文物，功在当代、利在千秋。习近平总书记高度重视文物保护工作，党的十八大以来，围绕文物保护工作作出了一系列重要指示和精辟论述，为中华民族留住文化根脉、守住民族之魂提供了战略遵循。
全市上下要认真学习贯彻落实习近平总书记关于文物保护工作系列指示和重要论述精神，牢固树立保护文物也是政绩的科学理念，切实增强文物保护的责任感和使命感，以高度的政治自觉、扎实有效的举措，积极推动文物保护法律法规的实施：结合国际博物馆日、文化和自然遗产日、法治宣传日，加强文物保护法律法规宣传普及；将文物保护法律法规纳入干部学习教育培训内容，纳入中小学生教育体系，鼓励高等院校、中等职业学校等开设文物保护法律法规公共课程和选修课程；在市级新闻媒体开辟杭州市文物保护专栏，在机场、火车站、高速入城口、地铁站点等城市对外交通枢纽，设置文物保护法律法规公益宣传广告，扩大文物保护法律法规的社会知晓度，不断增全社会文物保护法治意识，努力推动在全社会形成人人了解文物、爱惜文物、自觉参与文物保护的良好氛围，为文物保护法律法规的有效实施创造条件。
（二）进一步健全队伍，加强文物保护人才支撑
用足用好政策红利。按照市委的要求，加快推进市园文局内部业务处室职能、人员调整，增配相应工作人员，加强文物科室、文保所等机构建设，进一步理顺文物保护管理的职责权限，完善相关工作机制，并同步推进各区、县（市）文广旅体局增挂文物局牌子，设置独立的文物业务科室和配备足够专业人员。文物资源较丰富的区、县（市）还应当设立文保机构，有文物资源分布的乡镇（街道）应当配备专兼职文物干部。
加强专业人才培养。推动与高校、科研院所的合作，在市属高等院校、科研机构、中等职业学校建设文博人才培养基地，在条件成熟的市属高等院校、中等职业学校增设文物保护相关学科和专业，加快文物修缮、文物修复、文物鉴定、展览策划、政策研究等领域的紧缺人才培养；通过在职培训、集中教学、网络教育、实地操作等方式，开展文保、考古、博物馆等业务培训，不断提升现有工作人员的业务素质。
推进政府购买公共服务。结合杭州实际，研究制定文物保护领域政府购买公共服务指导性目录和文保志愿者有偿服务办法，在文物宣传、规章及规范性文件编制修订、规划和标准编制修订、统计分析、课题研究、人才培训、信息化建设、法律服务、财务审计等领域引入社会力量，探索在考古勘探、文保巡查工作中采用政府购买服务，以弥补考古人员力量短缺、部分不可移动文物无专门管理机构或管理机构力量不足的困难。
完善人才激励机制。认真落实文博事业单位人事管理工作指导意见，不断完善人才培养、使用、评价和激励机制，加快形成竞争择优、能上能下的用人机制。文博事业单位可根据创新工作需要设置开展文物保护、科技研发工作的创新岗位，岗位不足的，可按规定申请设置特设岗位，不受单位岗位总量、最高等级和结构比例限制。
（三）进一步加大投入，改进文物保护资金筹措机制
强化政府财政保障责任。按照文物保护法律法规的要求，县级以上人民政府将文物保护事业所需经费列入本级财政预算，及时、足额拨付文物保护预算资金，依法保障文物保护管理的需要，为文物保护工作提供可持续的资金保障。
加强预算绩效管理和审计监督。加强财政资金使用绩效的监管，建立全过程绩效管理制度，设定具体的绩效管理目标，借助绩效管理事前、事中、事后全流程监管的优势，充分运用绩效评价的结果，督促相关部门进一步用好财政资金，发挥财政资金的最大绩效。国家、省、市的文物补助经费和博物馆免费开放经费，要求专款专用，不得统筹和挪用。
拓展文物保护资金筹措渠道。一是积极争取中央、省级文物保护专项资金支持，对于符合中央、省级文物保护补助政策的，认真做好项目申报；二是建立“政府主导、市场运作、社会参与”的资金筹措机制，鼓励社会力量通过捐资、认养等形式参与文物保护，鼓励社会力量依法购买、承租等方式取得文物建筑和历史建筑使用权，在保护好文物建筑和历史建筑的前提下开展陈列展览、文化创意、旅游服务等活动；三是完善社会资金参与文物保护相关政策，支持企业文物保护资金按规定计入成本，按规定执行支持文化旅游发展的财税、金融、土地等政策，鼓励市场主体持续投入文物保护工作。
（四）进一步突出重点，夯实文物保护工作基础
突出规划法律权威。落实文物保护法律法规的要求，将文物保护事业纳入市本级国民经济和社会发展规划，统筹推进文物保护事业；加快编制《杭州市紫线规划》《杭州市国土空间文化遗产专项规划》和其他文物保护专项规划，将各类文物保护控制线纳入紫线管理和国土空间“一张图”，在国土空间总体规划、详细规划、设计方案等各阶段分别落实保护要求，作为文物统筹保护、利用和管理的规划依据；鼓励将历史文化名村、传统村落保护规划与村庄规划、历史文化街区保护规划与详细规划合并编制，鼓励文化遗产“保护、利用、实施”规划三位一体化编制，与国土空间详细规划合并编制，确定其法定地位，并出台相应的技术导则予以规范指导。
坚持考古发掘前置。加强地下文物资源调查摸底和文物区域评估，科学划定地下文物埋藏区范围，提出管理要求，并纳入国土空间规划，及时向社会公布；地下文物埋藏区内建设项目在建设前应当先进行考古勘探、发掘工作。积极推进国有土地出让或划拨前的考古前置工作，完善“先考古、后出让”政策机制，各级政府在土地储备时，对于可能存在地下文物遗存的土地，在依法完成考古勘探、发掘前不得入库；经考古发现重要文物遗存的，土地出让应予以调整，实施原址保护；在工程建设和生产活动中发现地下文物的，应当立即停止施工、生产，进行抢救性保护。
完善文物普查和预保护制度。定期组织开展全市文物资源普查，及时摸清家底并更新文物资源清单；坚持应保尽保，在文物资源普查、社会推荐、规划编制以及城市建设中发现并经专家论证认为具有保护价值的建（构）筑物和村镇，应确定为预保护对象，不得随意拆除、损毁，并及时向社会公布，接受社会监督。
推进文物保护管理数字化改革。加快推进文物保护管理领域的数字化改革，全力推进“智慧园文综合管理平台”建设，构建多跨协同的文物保护数字化场景，进一步打破数字资源壁垒，优化文物安全、前置审批、影响评估、保护规划等业务管理，实现全市文物资源数据实时共享和业务流程再造，通过数据融合、资源共享、数字化赋能，推动文物保护管理由“传统式管控”向“精密性智控”转变，全面提升文物保护管理数智水平。
（五）进一步压实责任，严格文物保护执法监管
理顺文物行政执法体制机制。建立全市文物安全联席会议制度，定期召开工作会议，研究解决文物保护管理中的重大问题，联合防范和打击文物违法和犯罪工作，对重大文物案件和安全事故进行挂牌督办，对工作不力的地方政府相关负责人进行约谈。加强市园文、文化市场综合执法、市场监管等多部门的联动合作，建立高效协同的执法机制，强化对文物流通市场的监管。各区、县（市）建立相配套的区级文物安全协同联动机制。
完善执法监管体系。明确市与区、县（市）政府间文物保护的事权责任，健全覆盖市、区、街道（乡镇）三级文物保护责任体系，建立横向到边、纵向到底的网格化文物执法监管体系，形成严密无缝的文物安全工作责任闭环，层层签订文物保护管理责任书，层层压实文物保护责任。
严格执法监管。高度重视城市更新中出现的大拆大建、拆真建假、以假乱真等问题，努力做到不破坏地形地貌和传统风貌、不砍老树，不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。对于在文物保护单位建设控制地带内进行建设工程，造成文物保护单位历史风貌破坏的；擅自迁移、拆除不可移动文物的；擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状的；擅自在原址重建已全部毁坏的不可移动文物，造成文物破坏等等违法行为，严格依法处置。情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。对于因公共利益需要或者存在安全隐患不得不拆除的，应进行评估论证，广泛听取相关部门和公众意见。
强化考核问责。强化对领导干部履行文物保护法律责任的考核，以及领导干部履行文物保护工作中经济责任情况的审计监督，考核情况和审计结果作为干部年终考评和干部任用的重要依据；对保护不力造成文物受到严重影响的历史文化名城、名镇、名村 （传统村落） 、街区和历史建筑、历史地段，列入濒危名单，限期进行整改，整改不合格的退出保护名录；对不尽责履职、保护不力，造成文物资源受到严重破坏的，依法依规依纪对相关责任人和责任单位作出处理。
（六）进一步强化法治，完善文物保护法律法规
一是完善不可移动文物保护制度。确定不可移动文物认定制度，明确未核定为文物保护单位的不可移动文物的登记备案程序和保护管理措施，增设不可移动文物降级撤销制度，明确征收安置程序、维修标准、资金来源、责任分担等等内容，切实加强对一般不可移动文物等低等级及未认定文物的保护。
二是加强考古发掘管理。从法律上确认“先考古、后出让”制度，强化文物保护单位建设控制地带管理要求，强化对建设单位考古发掘的硬“约束”，同时增强考古调查和勘探技术力量，进一步完善考古发掘管理制度。
三是加大文物违法行为处罚力度。增加地方政府违法责任追究专条，明确有关部门行政处罚职责，建立文物违法失信惩戒制度；进一步提高文物违法行为罚款额度，增加行政处罚种类；加强法律之间的协调，对《文物法》中的转致条款（如第67条）增设相应的处罚规定，以利于法律的有效实施。
四是择机启动杭州市地方性法规重新制定程序。《市规定》无论是体例、内容，乃至文字表述，都与上位法和文物保护的新形势相差较远，同时法律地位不高，且罚则不多、处罚力度不大，刚性明显欠缺，其执行效果本就差强人意。修订《市规定》，绝不是小修小补，可能将涉及到每一条款，相当于重启“炉灶”，修订已经没有必要。同时，考虑到《文物法》再次“大修”的因素，现在启动重新制定程序，时机选择不合适。因此，建议待《文物法》修订完成并实施一段时间后，择机启动重新制定程序。
以上报告，请予审议。