（2021年10月28日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上）
杭州市规划和自然资源局局长陈祥荣
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》作如下说明。
一、立法的必要性
现行《杭州市城市房屋拆迁管理条例》（以下简称市拆迁条例）于2002年5月8日修订后施行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院条例），于2011年1月21日施行，该条例同时明确废止《城市房屋拆迁管理条例》。2014年10月1日，浙江省人大常委会根据国务院条例颁布了《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称省条例），同时也明确废止《浙江省城市房屋拆迁管理条例 》。至此，市拆迁条例两个上位法依据均已废止。因我市未及时启动市拆迁条例废止和房屋征收后续立法工作，2020年中央巡视浙江时，中央第四巡视组要求我市予以整改。因此，制定出台本条例并同时废止市拆迁条例不仅是实施国务院条例的需要，也是认真落实中央巡视整改工作有关要求的重要举措。同时，制定本条例的必要性还体现在以下方面：
一是规范房屋征收行为，有效提升我市征收工作法治化水平的实际需要。一方面，国务院及省条例的相关内容或规定较为原则，如征收补偿安置标准、征收管理等具体操作方面；或未对有关内容作出规定，如非住宅补偿标准和范围等方面。另一方面，我市现有的房屋征收补偿政策均为行政规范性文件，层级效力不高，内容分散欠统一。因此，制定一部适应我市实际需要的地方性法规，有利于进一步规范房屋征收行为，为维护被征收人合法权益提供法治保障，有利于解决我市目前政策层级低、碎片化问题，对提升我市征收法治化水平有积极作用。
二是强化全市统筹协调，有效保障我市行政区域优化调整工作顺利实施的现实需要。我市现有房屋征收补偿政策是在原行政区划框架下制定的，其政策体系、规范内容、适用范围是基于原行政区划背景综合考虑设定。在行政区划优化调整后，各城区在工作机制、政策内容、政策适用等方面都面临统筹协调、优化整合。因此，制定本条例，有利于从法规层面强化全市统筹协调，推进市域一体化。
二、立法主要依据及过程
（一）主要依据
1.主要上位法依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等。
2.主要参考政策：《浙江省人民政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（浙政发〔2011〕57号）、《杭州市人民政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（杭政〔2011〕40号）、《杭州市人民政府办公厅关于进一步规范国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》（杭政办函〔2012〕284号）、《杭州市人民政府关于贯彻实施<浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（杭政函[2015]125号）、《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法的通知》（杭政办函〔2013〕16号）等。
（二）立法过程
我局严格落实市委、市人大的决策部署，2021年3月启动《杭州市国有土地上房屋征收与补偿条例》的研究论证和起草相关工作。经过调研考察、征求意见、反复论证，6月中旬形成了条例草案送审稿。根据重大敏感政策决策前须开展社会稳定风险预评估的要求，于6月份开展了风险评估工作，结论为本次起草的市条例风险等级为低风险，市委政法委审查后认为分析全面，措施可行，结论可信。市司法局于6月22日收到草案送审稿后，根据科学立法、民主立法、依法立法的原则，以问题为导向，通过书面、实地调研、立法座谈会、向社会公开等方式广泛征求意见建议，共收到书面反馈意见42条（含重复意见），吸收采纳了14条，未采纳的28条。
此外，市人大常委会陈红英副主任、卢春强副主任、市政府缪承潮副市长，分别于7月2日、8月25日、9月23日分别专题会议，研究条例制定工作。市司法局结合相关意见建议，根据专题会议精神，先后修改完善20余稿。10月12日，经市人民政府第83次常务会议讨论，原则通过《杭州市国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》。
三、主要内容说明
草案分总则、征收决定、补偿、法律责任及附则共5章60条，主要是对上位法的细化和我市现行房屋征收政策的统筹固化。相关主要内容说明如下：
（一）对上位法细化部分的内容
草案根据国务院、省条例等上位法规定，对实践中常见但上位法未具体明确的问题进行补充、细化和统一。
1.关于房屋征收主体和房屋征收部门。根据国务院及省条例的相关规定，结合我市目前的成熟做法，草案第三条明确了区、县（市）人民政府为本行政区域内的房屋征收主体。同时，对投资规模较大、跨区域等建设活动涉及的房屋征收与补偿工作，由市人民政府或其指定建设活动涉及的区、县（市）人民政府负责。
结合机构职能的调整变化，第四条将本市市区的房屋征收部门明确为市规划与自然资源部门，区、县（市）房屋征收部门由属地人民政府自行确定。房屋征收部门负责组织实施房屋征收与补偿工作。
2.关于征收计划的编制和备案。2021年市政府将“回迁提速”列入十件民生实事项目，体现了坚持以人民为中心，扎实保障和改善民生的发展理念。以“量力而行，适时适量”为原则，科学、合理地编制征收计划和确定征收规模，能够确保有序推进房屋征收进程，有效控制在外过渡户数，是安置房房源合理规划、科学布局和有效落实的重要依据，进而最大限度地避免引发纠纷争议隐患。草案第九条明确了区、县（市）人民政府应当按照本行政区域国民经济和社会发展规划，从经济社会发展的实际出发，编制年度房屋征收计划，并报市人民政府备案。
3.关于暂停事项的办理。国务院条例原则规定房屋征收范围确定后应当暂停办理不当增加补偿费用的行为，为便于具体操作，草案第十三条对暂停办理事项涉及的具体内容、暂停办理相关手续通知发出期限以及暂停办理期限内可解除暂停办理的特殊情形进行了细化和补充。
4.关于房屋征收程序。草案第十四条至第十八条，第二十条至第二十二条在上位法规定的基础上，延续现有房屋征收政策的成熟做法，对房屋征收决定涉及的主要程序，包括房屋调查登记、未登记建筑认定、征收补偿方案征求意见及论证、征收补偿方案听证、社会稳定风险评估、征收决定作出和公告等，就作出时限、实施部门及结果公布形式、范围等进行了细化补充和规范完善，有利于征收部门规范操作，促进依法行政。
5.关于设有抵押权房屋的处置。在征求意见过程中，有建议在草案中对设有抵押权房屋的征收作出规定，保障抵押权人的抵押权。市司法局研究后认为，本条例是对国有土地上房屋征收与补偿作出规范、调整，而被征收人与银行、公积金中心、单位、个人等抵押权人之间属于平等民事主体间的民事法律关系，并不属于本条例调整范围，且地方性法规不能对民事基本制度作规定。同时，兼顾考虑到对抵押权人利益的保护，在条例草案中明确了征收部门对抵押权人的告知义务，草案第三十四条规定“征收设有抵押权的房屋，房屋征收部门应当在房屋征收范围公布之日起五个工作日内告知抵押权人；抵押人与抵押权人应当就抵押权及其所担保债权的处理问题进行协商。”
（二）对现行政策统筹固化的内容
为推进市域建设一体化，统一规范全市征收补偿工作，切实保障群众合法权益，草案以我市征收补偿实践取得的经验为基础，总结提炼，统筹固化，是本次立法的特色。
1.关于数字化信息管理。按照市委、市政府有关“数字赋能、整体智治、高效协同”的工作要求，草案第七条规定了市房屋征收部门应当建立房屋征收补偿数字化管理基础平台。同时明确区、县（市）房屋征收部门应当将房屋征收补偿信息纳入数字化管理基础平台，确保数据实时共享。该条内容重点突出市委市政府推进数字化改革要求，符合当前征收补偿工作发展需要，有助于加快推进我市房屋征收数字化管理工作，促进全市征收补偿工作的统一规范。
2.关于住宅征收后的保底安置标准。草案三十一条规定，被征收住宅建筑面积小于48平方米，被征收人选择货币补偿的，按照建筑面积48平方米予以补偿；被征收人选择房屋产权调换的，用于产权调换的房屋建筑面积应当不小于48平方米。产权调换房屋与被征收房屋价值相等部分的面积不结算；超过被征收房屋价值但在48平方米以内的部分，按征收决定公告之日的安置房屋重置价格进行结算。
征收个人住宅，省条例仅对被征收人属于低收入住房困难家庭的，明确应给予建筑面积不小于45平方米的保底安置。草案结合多年实践操作经验，保留并优化了我市现行房屋征收政策中有关保底安置的内容，相对于省条例，在保底范围和标准上进行了扩展和提高，对具体结算价格标准进行了统一，充分体现了以民为先，以民为本,切实保障和改善民生的立法理念。
3.关于低保、低边、特困人员的保底安置标准。草案第三十二条第一款规定，被征收住宅建筑面积小于48平方米，且被征收人为符合规定的最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭和特困人员的，选择产权调换时，产权调换房屋建筑面积48平方米以内或被征收房屋价值以内部分被征收人不支付房款；因自然间不可分割、超过建筑面积48平方米且超过被征收房屋价值的部分按征收决定公告之日的安置房屋重置价格进行结算。该条规定充分体现了对低收入困难群众的保障。
4.关于特殊房产的补偿安置。草案第三十七条、第四十三条明确了“换约续租”住宅、宗教包租住宅、政府代管房屋等特殊房产的补偿安置标准和临时安置费的发放对象。其中，针对特殊房产中有承租人的，规定房屋征收部门除向所有权人补偿安置外，还应按房屋承租人承租的建筑面积向承租人另行提供住宅，另行提供的住宅纳入直管公房管理并与承租人重新建立租赁关系。临时安置费除向所有权人发放外，还应当按承租的建筑面积向承租人发放。
5.关于征收“住改非”房屋一次性补助。草案第三十八条规定，对“住改非”房屋按批准的合法经营面积给予一次性补助，补助额度最高不超过其批准合法经营面积部分住宅评估价值的百分之二十。考虑到“住改非”房屋的实际用途，从充分保障被征收人合法权益的角度出发，草案延续了现行征收补偿政策中对“住改非”房屋除按住宅用途补偿外，再给予一次性补助的规定，并统一了补助最高额度。
6.关于非住宅房屋补偿安置。非住宅房屋补偿安置一直以来是房屋征收补偿中的难点问题。由于上位法规定涉及内容较少或仅作出原则性规定，实践操作较为混乱。此次立法调研过程中，针对性地梳理出了非住宅房屋征收实践操作中问题突出、解决急迫且已形成相对统一成熟的做法的几类情形，在反复论证，征求意见后，就因搬迁造成无法恢复使用机器设备重置费用的确定方法、非住宅产权调换方式的选择、非住宅停产停业损失补偿具体标准等内容，草案第四十七条、第四十八条、第四十九条进行了规范和明确，保障了政策衔接过渡、填补了政策空白。
以上说明及议案，请予审议。