（2021年10月28日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

我委于2021年8月27日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市大型群众性活动安全管理规定（草案）》(以下简称《规定(草案)》)的论证任务后，便于8月27日落实了论证人与审定人。经论证人于8月27日-9月7日的论证，立法咨询委员会于9月8日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分 总体评价

一、《规定（草案）》修订的必要性和重要性

二、《规定（草案）》内容的合法性

三、《规定（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

四、《规定（草案）》的几处主要问题

第二部分 《规定（草案）》的具体修改意见

●论证法案

《杭州市大型群众性活动安全管理规定（草案）》(以下简称《规定(草案)》)

●论证范围

1.本《规定（草案）》修订的必要性和重要性如何？

2.本《规定（草案）》的内容与上位法是否抵触？

3.本《规定（草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

4.本《规定（草案）》的语言、文字表达是否规范？

5.其他需要论证的事项。

（注：本《规定（草案）》所涉技术性内容不属论证范围）

●论证依据（包括但不限于）

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施；根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）；

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过；根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正）；

3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过；根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正；根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正；根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正；根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正；根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》第五次修正）；

4.《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过；根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》修正）；

5.《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过；根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正；根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正；2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订）；

6.《大型群众性活动安全管理条例》（2007年8月29日国务院第190次常务会议通过，自2007年10月1日起施行）；

7.《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起施行）。

●论证参考文件（包括但不限于）

1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）；

2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）；

3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，自2016年5月1日起施行）；

4.《浙江省大型群众性活动安全管理办法》（省人民政府第41次常务会议审议通过，自2015年5月1日起施行）；

5.关于印发《浙江省大型群众性活动安全等级管理工作规范(试行)》的通知（浙公通字[2019]66号）；

6.《北京市大型群众性活动安全管理条例》（2005年9月9日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，自2010年12月1日起施行）；

7.北京市公安局关于印发《北京市大型群众性活动安全风险评估工作规范（试行）》的通知（京公治字[2010]1463号）；

8.《北京市公安局关于印发实施市大型群众性活动安全管理条例办法的通知》（京公治字〔2010〕1379号）；

9.《福建省大型群众性活动安全管理办法》（2015年4月10日省人民政府第39次常务会议通过，自2015年6月1日起施行）；

10.《广州市大型群众性活动安全管理规定》（2014年8月15日广州市人民政府令第104号公布，自2014年10月1日起施行）；

11.《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》（2015年4月13日市政府第80次常务会议通过，自2015年7月1日起施行）；

12.上海市公安局关于印发《关于加强公共场所人群聚集活动安全管理的若干规定》的通知（沪公行规〔2019〕7号）；

13.南京市公安局关于印发《南京市公安机关大型群众性活动安全管理工作规定》的通知（宁公规[2019]3号）；

14.《厦门经济特区大型群众性活动安全管理条例》（2013年12月27日经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，自2014年6月1日起施行）；

15.《珠海市大型群众性活动安全管理条例》（2007年9月14日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，自2008年3月1日起施行）；

16.《河北省大型群众性活动安全管理办法》（2015年8月13日省政府第58次常务会议讨论通过，自2015年11月1日起施行）；

17.《山西省大型群众性活动安全管理办法》（2020年11月10日省人民政府第89次常务会议通过，自2021年1月1日起施行）；

18.《合肥市大型群众性活动安全管理规定》（2014年1月8日市人民政府第23次常务会议审议通过，自2014年3月1日起施行）；

19.《关于认真贯彻实施<大型群众性活动安全管理条例>的通知》（公通字[2007]62号）；

20.《中华人民共和国国家标准大型活动安全要求》（GB/T33170-2016）

●论证意见

第一部分 总体评价

一、《规定（草案）》修订的必要性和重要性

鉴于以下理由，修订本《规定（草案）》十分必要：

（一）与上位法和省政府规章保持一致的需要。杭州市在2006年即已制

定出台了《杭州市大型活动安全管理条例》（以下简称《条例》），在实践中对大型活动管理发挥了重要作用。2007年国务院制定《大型群众性活动安全管理条例》，将大型活动称谓规范为“大型群众性活动”，明确了其定义范围及安全管理规则；2015年浙江省人民省政府制定实施《浙江省大型群众性活动安全管理办法》。基于法制统一的要求，需对原《条例》进行修订。

（二）适应城市发展、进一步规范大型群众性活动的需要。G20峰会的成功举办以及2022年亚运会的成功申办，使杭州的国际知名度与关注度大幅提升，打造“会展之都、赛事之城”已经成为城市发展战略，跟进相关安全管理工作十分必要。同时，近年来各类体育赛事、会展、演出等大型群众性活动数量不断增加，需要进一步加强安全监管，明确安全责任，提升安全管理水平，从而维护公民的权利，维护社会秩序和公共安全。

上述有关必要性的论述也充分说明了修订本《规定（草案）》的重要性。

二、《规定（草案）》内容的合法性

经查阅，本《规定（草案）》的具体内容，除了对活动场所、设施存在安全隐患未及时整改的处罚与《浙江省大型群众性活动安全管理办法》规定不一致外（具体参见“论证意见”的第一部分之四），未发现法制不统一之处。

三、《规定（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表述

本《规定（草案）》本着不重复立法的考虑，内容相对简约，但也呈现出部分内容不够全面的问题；文字表达总体规范，但仍有少数条文文字表述上存在不妥之处，值得进一步推敲。具体参见“论证意见”的第二部分“《规定（草案）》的具体修改意见”。

四、《规定（草案）》的几处主要问题

从总体上说，本《规定（草案）》立法目的明确，内容合法，依据充分。但是，《规定（草案）》仍然存在以下六个方面的问题，有待进一步斟酌。

（一）关于《规定（草案）》的适用范围

《规定（草案）》第二条对大型群众性活动的具体范围概括表述为“依照《大型群众性活动安全管理条例》规定执行”，以避免重复立法。委员们认为，地方立法应避免重复立法，但也应考虑到法规的实施、地方的特点及立法的与时俱进。在本《规定（草案）》的适用范围上，建议考虑以下几点：

1.明确大型群众性活动的定义及适用范围，以有利于法规的实施；

2.在国务院规定的基础上拓展具体范围，把杭州市的特色活动纳入其中，如广州市的公益慈善活动等；

3.明确线上线下结合超过1000人的活动是否适用本《规定（草案）》

采用线上线下结合的活动形式已日益普遍，或将成为未来群众性活动的新常态，而线上活动情况也可能影响到线下秩序，在活动总人数达到1000人及以上的情况下是否适用本《规定（草案）》，应予以明确。

（二）关于安全责任体系问题

大型群众性活动因其参与人数众多、影响面广而容易引发安全问题，而伴随着活动数量的增多、规模的扩大、形势的复杂，举办过程中的风险和威胁也在逐渐增多。因此，理顺大型群众性活动中的相关责任主体及其安全职责尤为重要。从《规定（草案）》的立法安排看，尚存以下问题：

1.未把大型群众性活动中的所有主体及其职责纳入其中。大型群众性活动的相关主体一般包括主办者、承办者、场所管理者、政府部门及活动参与者，其对活动的安全保障各有职责范围，现有规定未对主办者、活动参与者的安全责任进行明确，建议增加条文予以补充，使得责任主体及其职责进一步体系化。

2.政府部门职责的规定有待进一步优化。

第一，《规定（草案）》对相关行政管理部门安全管理职责的规定应体现层次性，即按照与安全职责关联性顺序进行列举。

第二，部分行政管理部门的职责内容应根据大型群众性活动的特点完整和准确地规定，包括：应急部门对于活动安全的应急监督管理、指导协调应急救援等；卫生健康行政部门对于活动中的疫情防控职责；交通运输部门对于公共交通的安全管理而不限于内河通航水域内水上水下活动管理；以及气象部门对于涉及活动相关的气象和灾害信息提供等。

第三，涉及跨区、县的大型群众性活动的安全管理职责，亦应在立法中予以明确。

（三）有关安全许可的内容规定问题

安全许可是保证大型群众性活动安全的必要程序，体现了预防为主的立法理念，有关许可的申请、受理、审查、决定、变更、撤回、撤销等一般均可适用《行政许可法》，但作为特定的立法事项，大型群众性活动中的安全许可有其特定内容，特别是安全工作方案、安全风险评估报告、安全隐患处理等的内容，均应纳入安全许可的申请、变更、撤销等环节，从而充分发挥许可这一行政监管作用。具体而言，需要进一步解决以下问题：

1.将大型群众性活动中特定的许可内容进行整合，增加许可内容的条理性。如第十条与第十一条整合为一条作为许可申请内容。

2.增加许可的撤销条款。加强对许可实施的监督方式即是对违法行为的撤销。大型群众性活动中，通过对不符合安全管理要求的许可予以撤销是保障安全的重要手段，如承办者取得安全许可后未落实安全工作方案，活动存在安全隐患且经责令改正仍无法消除的；承办者将已经取得安全许可的大型群众性活动转由他人承办的等。建议对此予以补充规定。

3.增加许可撤回的补偿条款。根据行政法理论及《行政许可法》的规定，许可的撤回多为客观原因，其背后有着对公共利益的维护。因此，因撤回而导致被许可人合法利益受损的，应依法予以补偿，这是依法行政的体现。建议参考上海规定，“做出安全许可决定所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，公安部门可以变更或者撤回安全许可。公安部门变更或者撤回安全许可的，应当及时告知承办者；造成承办者财产损失的，应当依法给予补偿”。

（四）关于临时设施安全监管问题

大型群众性活动举办过程中搭建的舞台、看台、展台等临时设施容易产生安全隐患，应从立法层面加强安全监管。《规定（草案）》第十五条对此从资质、规范操作和验收、政府监管角度作了原则性规定，但仍有待强化，包括：

1.“聘用具备相应操作技能的专业人员”条件太低，不利于安全管理。建议修改为“委托有资质的单位设计、施工，并与场所管理者、施工单位签订搭建临时设施、建筑物的安全协议”。

2.临时设施安全关涉到设计、施工、使用和拆除安全，应在条文中明示体现。

3.验收结果关乎临时设施安全保障，必要时应聘请专业机构进行检验、检测，并应强调相关专业机构应当对其出具的检验、检测结果承担法律责任。

4.对临时设施的检查是安全监管的组成，公安机关的监管职责必不可少。必要时，公安机关可以会同安全生产、质量技术监督、住房和城乡建设等部门进行检查。

基于上述分析，建议对第十五条修改如下：

第十五条 大型群众性活动需要搭建舞台、看台、展台等临时设施的，承办者应当委托有资质的单位设计、施工，并与场所管理者、施工单位签订安全协议。设计、施工单位应当按照有关标准和规范进行设计、搭建和拆除临时设施，确保施工安全、使用安全和拆除安全。

承办者应对临时设施组织验收，出具验收报告。必要时应当聘请专业机构进行检验、检测，检测不合格的，不得投入使用，活动不得举行。相关专业机构应当对其出具的检验、检测结果承担法律责任。

公安机关应该对临时设施的安全性进行监督检查。必要时，公安机关可以会同应急管理、消防救援、市场监管、文化、建设等部门进行检查。

（五）关于未及时整改安全隐患的处罚问题

第二十一条第三款涉及对安全隐患未予整改的罚款设定，此规定与《浙江省大型群众性活动安全管理办法》第二十四条“承办者违反本办法第十四条第二款规定，未按照要求进行整改的，由公安机关责令停止部分或者全部的相关活动，处3万元以上5万元以下罚款”存在不一致之处。

第一，处罚对象的不一致。《浙江省大型群众性活动安全管理办法》第十四条规定：“公安机关发现承办者未按照与安全等级相适应的安全工作方案组织实施大型群众性活动，或者活动场所、设施存在安全隐患的，应当责令其立即或者限期整改，消除安全隐患。

承办者应当按照要求进行整改，并将整改结果书面报告公安机关；公安机关应当进行复查并督促落实”。

可见，前述省政府规章的处罚对象为承办者，而本《规定（草案）》则为场所管理者。

第二，处罚的起点不一致。省政府规章为3万元以上，《规定（草案）》则为1万元以上。

我们认为：从处罚对象的角度，基于“坚持承办者负责”的原则，由承办者对场所活动、设施的安全问题承担责任是妥当的，对存在安全隐患的整改亦应承担责任；同时，尽管省政府规章非本《规定（草案）》上位法，但从法制统一的角度，建议对第十八条和第二十一条第三款进行修改，与省政府规章保持一致。

（六）关于增加公共防疫等相关内容

基于疫情常态化的严峻现实，疫情防控应纳入安全工作方案，尤其是亚运会期间将有大量国外人士来杭，防疫问题不容忽视。建议在草案中增加关于公共防疫的相关内容。

第二部分 《规定（草案）》的具体修改意见

一、本《规定（草案）》涉及《行政许可法》、《行政处罚》等上位法，建议第一条中“根据《大型群众性活动安全管理条例》”后面增加“以及有关法律、法规”的表述，以完善立法依据。

二、建议将第二条中的适用范围进一步具体化和明确化，并适当扩展，理由见前述论证。

三、建议进一步完善第五条的规定，理由见前述论证。

四、建议增加活动主办者、活动参加人的安全责任条文。

五、建议将第十条和十一条进行整合，避免内容的重复和矛盾，并增加疫情防控内容。

六、建议修改第十条“（一）承办者合法成立的证明以及安全责任人的身份证明”为“（一）承办者合法身份证明以及安全责任人的身份证明”。理由是立法本意是要求承办者提供合法身份证明，而成立的证明则包括各种程序性资料。

七、建议第十二条第二款“公安机关可以作出一次许可的方式”后增加以下内容：“但应当会同其他有关部门、单位按照规定对每一场次活动实施安全管理”。

八、建议增加许可撤销的条文。

九、建议第十四条“许可撤回”中增加一款补偿的内容：公安部门变更或者撤回安全许可的，应当及时告知承办者；造成承办者财产损失的，应当依法给予补偿

十、建议对第十五条进行修改，理由见上述论证。修改如下：

第十五条 大型群众性活动需要搭建舞台、看台、展台等临时设施的，承办者应当委托有资质的单位设计、施工，并与场所管理者、施工单位签订安全协议。设计、施工单位应当按照有关标准和规范进行设计、搭建和拆除临时设施，确保施工安全、使用安全和拆除安全。

承办者应对临时设施组织验收，出具验收报告。必要时应当聘请专业机构进行检验、检测，检测不合格的，不得投入使用，活动不得举行。相关专业机构应当对其出具的检验、检测结果承担法律责任。

公安机关应该对临时设施的安全性进行监督检查。必要时，公安机关可以会同应急管理、消防救援、市场监管、文化、建设等部门进行检查。

十一、第十七第三款中，承办者是否有能力对“各类证件”采取防伪措施存疑，建议予以删除。

十二、建议将第十八条中的场所安全管理责任主体修改为承办者，理由见上述“（五）关于未及时整改安全隐患的处罚问题”部分论证。修改如下：

第十八条 大型群众性活动的场所管理者应当向承办者提供场所人员核定容量、安全通道、出入口以及供电系统等涉及场所使用安全的资料和证明。

监督检查人员发现大型活动场所存在安全隐患的，应当提出整改意见，责令承办者立即或者限期消除安全隐患。

十三、建议修改第二十一条第三款，理由见上述论证。修改如下：

承办者违反第十八条第二款规定，未按照要求进行整改的，由公安机关责令停止部分或者全部的相关活动，处3万元以上5万元以下罚款。

十四、第二十二条对自发活动的管理规定不够严谨，存在对安全的重视是以主体为标准还是以许可与否为标准的疑问？建议进一步完善，以体现对大型群众性活动安全的严格管理，避免出现严重后果。

论证主持人：邵亚萍

（签 名）

审 定 人：方立新

（签 名）

签 发 人：郑 磊

 （签 名）

立法咨询委员会（章）

2021年9月18