（2021年10月28日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上）
杭州市人大城乡建设环境保护委员会
杭州市人民代表大会常务委员会：
为做好中央巡视反馈问题整改工作，进一步规范我市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护社会公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，今年市人大常委会将《杭州市国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）调整列为2021年正式立法项目。
4月以来，城建环保工委会同法工委、市规划和自然资源局、市司法局多次就《条例（草案）》制定过程中的难点热点问题进行了专题研究。卢春强副主任分别赴相关部门、有关城区开展了立法调研，并对高质量、高水平推进立法工作提出了要求。9月，城建环保工委就《条例（草案）》书面征求了各区（县、市）人大常委会、相关部门及部分市人大代表、法律专家的意见，并召开立法工作座谈会专题听取了市建委等职能部门和市城投集团等市本级做地主体的意见建议。共收集整理相关意见建议52条。10月18日，城建环保委员会召开会议就《条例（草案）》进行了研究讨论，并提出了审议意见。现将审议情况报告如下：
一、制定《条例（草案）》的必要性
（一）适应上位法规变化，有效补齐征收法规体系短板的客观需要。《杭州市城市房屋拆迁管理条例》的上位法规，国务院及省《城市房屋拆迁管理条例》分别于2011年1月21日和2014年10月1日废止。国务院及省《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立了新的国有土地上房屋征收制度，对房屋征收模式进行了全新定位。市拆迁条例的相关规定与国务院及省《国有土地上房屋征收与补偿条例》的原则性规定已不相符合。2020年中央第四巡视组巡视浙江时，要求我市予以整改。因此，制定出台市房屋征收与补偿条例并同时废止《杭州市城市房屋拆迁管理条例》是保证我市房屋征收政策法规体系完整性的客观要求，也是认真落实中央巡视整改工作有关要求的重要举措。
（二）规范房屋征收行为，有效提升征收工作法治化水平的实际需要。一方面，国务院及省条例的相关规定较为原则，特别是对征收补偿安置标准、征收管理措施、非住宅补偿标准和范围等实际操作方面的规定还不够具体细化；另一方面，制定出台适应我市实际需要的地方性法规，有利于总结近年来我市国有土地上房屋征收与补偿的经验和做法，解决目前政策层级相对低、规定碎片化的问题，对提升我市征收法治化水平有积极作用。
（三）强化全市统筹协调，有效保障行政区划优化调整工作的现实需要。我市现有房屋征收补偿政策是在原行政区划框架下制定的，其政策体系、规范内容、适用范围是基于原行政区划背景综合考虑设定。在行政区划优化调整后，各城区在工作机制、政策内容、政策适用等方面都须统筹协调、优化整合。
城建环保委认为，制定新的国有土地上房屋征收与补偿条例十分必要。
二、《条例（草案）》的主要审议意见
《条例（草案）》分总则、征收决定、补偿、法律责任及附则，共5章60条。内容上主要是对国务院、省条例等上位法规的细化补充和对我市现行房屋征收补偿政策的统筹固化。此次条例制定主要有三方面特点：一是强化统筹协调。《条例（草案）》以我市多年来房屋征收补偿实践取得的经验为基础，总结提炼，将市级和区、县（市）的房屋征收补偿安置标准、工作机制、征收程序、征收管理等方面进行优化整合、统一规范，助推市域建设一体化。二是凸显以民为本。相较于省条例，《条例（草案）》保留并优化了我市现行房屋征收补偿政策中有关保底安置的内容，在保底范围和标准进行了扩展和提高。第三十一条、第三十二条规定不仅限于被征收人属于低收入住房困难家庭，只要被征收住宅建筑面积小于48平方米的，就给予保底安置，充分体现了以民为先，以民为本，切实保障和改善民生的立法理念。三是体现数字赋能。《条例（草案）》第七条规定了市房屋征收部门应当建立房屋征收补偿数字化管理基础平台，并将相关信息纳入数字化管理基础平台，确保数据实时共享。该条内容突出市委市政府推进数字化改革要求，符合当前征收补偿工作发展需要，有助于加快推进我市房屋征收数字化管理工作，进一步彰显立法的杭州特色。
城建环保委认为，《条例（草案）》经多轮修改完善，条例总体框架较合理，内容较完善。为进一步提高立法质量，建议对以下问题作进一步研究：
（一）关于立法目的问题
《条例（草案）》新界定了“公共利益”，作为政府开展征收补偿工作的前提，进一步强调了为了公共利益需要方可征收。体现了维护社会公正，保护公民合法权益的立法初衷。国务院《征补条例》规定了六种情形作为公共利益，相关内容较为原则。关于“公共利益”，《条例（草案）》也作了“符合国务院条例规定的公共利益情形”的规定。城建环保委认为，制定条例的核心目的是要统筹兼顾公共利益和被征收人利益。公共利益作为前提，不宜原则和宽泛。建议根据上位法规定，结合杭州地方实际，将“公共利益”在条文中作加以明确表述。
（二）关于职责问题
《条例（草案）》第六条，对市规划和自然资源局等多个行政主管部门的职责作了规定。但有关部门职责表述的较为原则，不够明确，建议进一步细化，同时增加区、县（市）相关职责表述。此外，房屋征收补偿工作涉及资金数额巨大，牵扯群众利益重大，为保证本条例的实施，更好地维护公共利益和被征收人合法权益，建议根据上位法的规定，对监察机关关于实施房屋征收与补偿工作的政府、有关部门或者单位及其工作人员的监察职责和审计机关关于对征收补偿资金管理和使用情况的审计监督职责作进一步明确。
（三）关于数字化管理问题
《条例（草案）》第七条对房屋征收补偿数字化管理工作作了原则规定。但数字化管理工作应不仅限于“建立房屋征收补偿数字化管理基础平台”和“数据实时共享”等。建议将征收补偿数字化管理的目标和原则作进一步细化明确。将“数字征收补偿”管理作为推动市域建设一体化的重要组成部分，要充分运用大数据等技术，搭建全市域的征收补偿管理平台，运用数字化管理手段，达到跨层级、跨部门、跨场景的数据联通和业务协同，实现征收补偿工作的全过程管理。同时在第十四条、第十五条增加将有关信息纳入数字化管理基础平台的表述。
（四）关于政策的稳定延续问题
《条例（草案）》以我市多年的征收补偿实践取得的经
验为基础，将市、区、县（市）不同的补偿安置标准、程序等进行了规范固化。征求意见中，部分区、县（市）反映，当原有补偿安置条件优于本条例的，或属地征收做法比较成熟稳定的，统一固化可能会给属地征收补偿工作带来不稳定因素。如征收“住改非”房屋的一次性补助、评估机构名录权限的下放等。因此，为保证政策的稳定性、延续性，建议对将进行市域统一所涉及的标准、程序等再作详细梳理，针对争议较大的问题进一步调查论证，做到优化整合，统筹兼顾。
（五）关于设有抵押权房屋的征收问题
当设定了抵押权的房屋被征收时，抵押标的物面临灭失，将直接影响抵押权人的利益。《条例（草案）》第三十四条，规定征收设有抵押权的房屋，房屋征收部门应当在房屋征收范围公布之日起五个工作日内告知抵押权人。针对此类情况，只明确告知义务，不能尽最大可能的维护相关权利人利益。虽然被征收人与银行、公积金中心、单位、个人等抵押权人之间属于平等民事主体间的民事法律关系，并不属于本条例调整范围。但为从源头上化解矛盾，减少纠纷角度，建议作进一步研究修改，采取合理妥善方式处理抵押事宜。比如，要求被征收人提供协商协议或清偿债权证明、另行抵押物证明等后，再进行补偿安置。
三、部分具体条款的修改建议
1.第三章名称，建议修改为：补偿安置。
2.第一条【目的和依据】，建议修改为：为了规范国有土地上……，保障被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）和其他权利人的合法权益……。
3.第四条【房屋征收部门】第一款，建议修改为：……市规划和自然资源行政主管部门及其所属的房屋征收补偿管理机构应当加强对区、县（市）房屋征收补偿标准的制定与执行、征收补偿信息公开等房屋征收与补偿实施工作的指导。
4.第六条【部门职责】，部分部门职责建议进步进一步明确。
5.第八条【人员培训】，建议修改为：……房屋征收实施单位等相关工作人员进行有关法律知识、业务知识的培训和考核。
6.第十条【征收申请资料】（四），建议修改为：征收补偿资金及产权调换房屋落实情况。
7.第十二条【旧城区改建项目意愿征询】，建议修改为：……百分之九十以上被征收人以书面或其他可以备查的方式同意改建的，方可进行旧城区改建。
8.第十四条【调查登记】、第十五条【未登记建筑认定】第一款，建议增加有关将相关信息纳入数字化管理基础平台的相关表述。
9.第十五条【未登记建筑认定】第一款，建议修改为：……对依法认定为违法建筑的，不予补偿。调查、认定结果由房屋征收部门在房屋征收范围内向被征收人公示。公示时间不少于七日。
10.第十六条【征收补偿方案】第二款，建议增加一项：房屋征收实施单位。
11.第二十条【社会稳定风险评估】第一款，建议修改为：……应当按照本市重大事项社会稳定风险评估的有关规定，就房屋征收的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估……。
12.第二十六条【评估结果公示】第一款后，第二款前建议增加一款：公示期间，评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释;存在错误的，评估机构应当修正。
13.第二十九条【补偿面积的认定标准】，建议修改为：……被征收房屋为政府直管公房以及代管房产、“换约续租”、宗教包租产等特殊房产且相关权属证明或房产档案资料中未记载建筑面积的，房屋建筑面积由房屋征收部门委托具有房产测绘资质的测绘机构实地测绘确定。
14.第四十七条【征收非住宅搬迁、临时安置费】，建议在此条中明确“非住宅”房屋的定义。
15.建议增加一条作为第五十二条：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的搬迁期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、区人民政府向被征收人发出搬迁催告。被征收人在催告期内仍不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、区人民政府向人民法院申请强制执行。
16.第四章法律责任中，建议增加有关滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的法律责任。
综上所述，城建环保委员会认为《条例（草案）》立法指导思想明确，依据充分，比较符合我市实际，具有一定针对性和可操作性。建议将《条例（草案）》提请市十三届人大常委会第三十八次会议审议。
以上报告，请予审议。