（2021年12月29日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第四十次会议上）

杭州市人大法制委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

为了监督法规有效实施，推动我市历史文化街区和历史建筑的保护、管理工作，根据《杭州市人大常委会立法后评估办法》和市人大常委会2021年工作安排，市人大法制委员会近期对《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》（以下简称《条例》）开展了立法后评估。现将评估情况报告如下：

一、评估工作基本情况

本次评估工作以《条例》实施效果和存在的问题为核心，重点关注《条例》实施以来，历史文化街区和历史建筑保护相关部门的分工协作、保护规划的实施效果、历史文化街区和历史建筑保护的评估、监督和执法情况等。

法制委员会于11月份初制定评估方案，确定评估重点。11月16日，市人大常委会副主任陈红英带队，法工委、教科文卫工委负责人，部分法委委员、市人大代表、专家组成评估组开展调研工作。第一阶段，评估组考察了韶华巷历史文化街区和勾山里历史文化街区，实地参观了广福里4号、5号，荷花池头19号历史建筑。第二阶段在市园文局开展座谈，听取了市园文局、市规划和自然资源局、市城乡建委、市住保房管局关于《条例》实施情况的汇报并开展交流。在此基础上，评估组召开评估会议，就《条例》提出评估意见，形成书面评估报告。

二、《条例》实施情况和成效

为加强历史文化街区和历史建筑的保护和管理、继承和弘扬优秀历史文化遗产、促进城市建设与社会文化协调发展，《条例》就保护管理机构、保护资金、保护名录、保护措施、整修利用、法律责任等进行了明确。《条例》自2013年开始实施以来，经济、社会和文化效应明显，2014年，杭州历史建筑共337处，2021年，现有历史建筑已达1611处。

（一）历史文化街区和历史建筑保护成效显著

《条例》的实施有效推动了历史文化街区和历史建筑的保护和管理。一是总体成果显著。目前杭州有省级以上历史文化街区15处，公布历史建筑1611处。其中，2处历史文化街区和1275处历史建筑为《条例》实施以后公布的。历史文化街区和历史建筑公布后，保护、修缮和活化利用等工作有效推进，目前杭州市已成功抢救并保护历史建筑1600余处，保护修缮乡土建筑2300余处，更新改善老旧房屋近4万户。二是典型项目效果突出。《条例》实施以来，涌现出小河直街、拱宸桥西等历史文化街区保护典型工程，杭丝联历史建筑（创意产业园）、南山路206号（咖啡馆）等60余处历史建筑保护利用示范项目。相关成果和经验受到住房和城乡建设部高度评价，也获得业界专家、兄弟城市和权威媒体的好评，比如小河直街被联合国授予“人居环境良好范例奖”、玉皇山南综保项目获联合国环境规划基金会“2013年绿色中国之杰出环境治理工程奖”等。

（二）《条例》各项制度得到有效落实

关于专家委员会制度。《条例》第七条规定应当设立历史文化街区和历史建筑保护专家委员会，负责有关事项的评审工作以及提供咨询意见。《条例》实施以来，2015年杭州市成立了历史文化街区和历史建筑保护专家委员会，2019年又在此基础上成立了杭州市历史文化名城保护专家委员会。该委员会由30多位国内、省内知名专家构成，在名城立法调研、名录论证、保护评估等方面发挥了积极作用。

关于经费保障制度。《条例》第四条规定政府应将历史文化街区和历史建筑的保护和管理工作纳入国民经济和社会发展规划，并为其提供经费保障。第六条规定政府应当设立专项保护资金。《条例》实施以来，相关部门在资金保障层面坚持“加法”原则，探索建立了“政府扶持、业主出资、项目带动、社会投入”的多元长效的筹资机制，充分发挥了市级财政资金的引领作用。至2018年底，累计投入市级专项资金约12亿元，各级财政、相关项目实施单位，以及历史建筑保护责任人共投入约100亿元，专门用于历史文化街区和历史建筑的搬迁安置、保护修缮工作。2019年，市历保专项资金纳入市名城专项资金。2020年9月制定了《杭州市历史文化名城（民生类）专项资金管理实施指导意见》，共带动社会资金投入约120余亿元。

关于保护名录制度。《条例》第二章就保护名录制度作了规定。第九条、第十条分别规定了对“历史文化街区”和“历史建筑”的认定标准。《条例》实施以来，已公布8批市级历史建筑名录。文物主管部门结合第三次全国文物普查和历史文化资源普查等工作契机，开展全面普查，并为全市新增74处片状历史文化资源，将4054处建（构）筑物列入历史建筑潜在名录库，使历史建筑名录覆盖面由6个城区扩至4区3县（市），并涵盖了传统民居、花园别墅等20多种类型。

关于保护规划制度。《条例》第三章规定了历史文化街区保护规划的编制要求。《条例》实施后，在落实《杭州历史文化名城保护规划》（2002-2020）的基础上，市规划和自然资源局会同相关部门积极完成新一轮规划修编工作，目前已形成修编的规划方案，等待批准通过。在街区规划层面，已完成20余个历史文化街区的保护规划编制和管理工作。同时，城乡规划主管部门会同相关部门推进省级以上历史文化街区名村名镇保护规划的修编工作，逐步构建完成历史文化保护的规划体系；启动《杭州国土空间规划文化遗产专项规划》，将国土空间规划与紫线规划结合，进一步优化保护工作的顶层设计。在具体项目保护规划实施中，城乡建设主管部门坚持“留改拆并举、以保留保护为主”的规划原则，体现历史文化和现代生活融为一体的精神、避免“千城一面”，大力推行原址保护，保护历史建筑本体及其周边环境，防止大拆大建、拆真建假、以假乱真。

关于历史建筑保护图则、导则和保护责任人制度。《条例》第二十五条至第二十九条，要求相关部门对历史建筑编制保护图则和保护使用导则，并以其作为历史建筑修缮维护、保护管理的具体要求。《条例》第三十条明确，每处历史建筑需确定保护责任人。《条例》实施以来，城乡规划主管部门已完成8批历史建筑保护图则编制，目前正在推进第9批历史建筑保护图则的编制。历史建筑保护主管部门建立健全了由保护价值评估、保护图则、保护和使用导则、保护修缮方案组成的全过程技术保障体系，在全国范围内率先建立涵盖“普查推荐”、“价值评估”、“论证公布”、“基础管理”、“修缮维护”、“再生利用”的全生命保护管理体系。“一幢一册”的保护图则和使用导则为历史建筑的个性化维护管理提供了重要依据。历史建筑保护主管部门制定“书面告知”示范文本后，将历史建筑的保护和使用要求书面告知保护责任人，确保其维护修缮义务有章可循、依法落实。

关于建设项目许可和保护措施。《条例》第十三条、第十五条、第十八条、第二十条对涉及历史文化街区和历史建筑保护的建设项目许可等事项作出规定，明确城乡规划等主管部门需严格把控建设活动过程，规范审批手续，采取保护措施等。《条例》实施以来，相关部门把握项目建设不得破坏历史环境要素和景观特征，不得危及核心保护范围内的建筑安全的原则，严格建设项目许可。在城市建设中发现可能有保护价值的建筑时，要求建设单位暂时停止拆除或者施工，采取临时保护措施，并立即向城乡规划主管部门报告。

关于历史文化街区和历史建筑相关标准。《条例》第二十二条明确，历史文化街区保护范围内的基础设施配置、绿化等应当符合国家和省有关标准、规范。《条例》实施以来，历史文化街区和历史建筑保护制定了涵盖历史建筑建档、测绘、修缮、利用、日常维护等的标准规范，完成编制省标《历史建筑保护修缮与利用规程》，市标《历史建筑保养维护规范》等，2020年底，杭州历史建筑标准化体系建设被评为省级优秀项目，并于2021年1月刊登在住房和城乡建设部《建设工程简报》，向全国推广经验。

关于整修利用与保护传承制度。《条例》第四章对历史文化街区和历史建筑的修缮、利用工作作出规定，要求确认保护整修责任人、编制修缮方案等，鼓励在符合保护要求的前提下对历史建筑进行合理利用。《条例》实施以来，杭州市成功抢救并保护历史建筑1600余处，同时完成历史建筑文史梳理、资料建档、测绘挂牌等基础资料数据库建设，推进历史建筑“智慧消防”三年行动计划，在配备常规消防设施的基础上鼓励在历史建筑内部安装“智慧消防”系统，提升安防水平。在对历史建筑的利用方面，创新利用方式，通过挖掘历史信息、合理定位业态的方式，开辟了博物馆、体育馆、医药馆等诸多开放性、公益性的文教基地；通过转型升级恢复、开辟了老字号、手工作坊、创意产业园等特色产业集聚区，为传承老工艺以及创业创新提供了广阔平台；成功推出了菩提精舍、思鑫坊、五柳巷等一批历史建筑和历史文化街区保护利用的优秀项目，实现老建筑、原风貌、新价值的“活态保护”。

（三）全社会历史文化保护和传承意识不断加强

《条例》第八条规定任何单位和个人都有依法保护历史文化街区和历史建筑及其附属设施的义务。杭州一直具有重视历史文化保护的传统。而《条例》的制定与宣传实施进一步强化了全社会历史文化保护传承的意识。《条例》实施以来，历史文化街区和历史建筑主管部门开展了多项大型社会活动，如720度全景导览模式向市民介绍杭州居住类、公共类、工业类等不同类型历史建筑的文化特色和利用情况。推出百余期历史建筑保护利用主题宣传，如“助力历史建筑复工复产”系列宣传活动等，进一步扩大了历史文化街区和历史建筑保护工作的社会影响力；通过加强与专业智库、高等院校等机构的交流合作，不断强化对历史建筑保护利用的前瞻性研究；充分借助杭州市近百名历史建筑保护志愿者的力量，增强与民众的交流互动，不断凝聚社会共识。

三、《条例》实施中的问题

《条例》实施中仍存在部分问题。一是部门间协调制度和机制运作效果有待提升。《条例》第七条规定市、县（市）人民政府应当设立历史文化街区和历史建筑保护专家委员会。2015年杭州市成立历史文化街区和历史建筑保护专家委员会。2019年该委员会提升为杭州市历史文化名城保护专家委员会并设办公室，但尚缺乏相应机制保障名城委正常运转。名城委各部门成员责任分工不明确。机构改革后，市园文局、市规划和自然资源局、市建委、市文广旅游局、市住保房管局、市农业农村局等部门均有涉及历史文化街区和历史建筑保护工作的职能，部分职责边界仍不清晰，未形成顺畅、良性的协调机制，市级名城专家委员会的决策咨询功能未全面发挥,统筹协调力度较薄弱。区（县、市）级类似的协调统筹机制则存在缺失。此外，依照《条例》规定，在历史文化街区的核心保护范围和建设控制地带内进行建设活动（第二十条）、在历史建筑的保护范围内建造附属设施（第二十八条）、改变历史建筑性质（第二十九条）、编制涉及历史建筑的户外广告设置总体规划、详细规划时（第三十六条），城乡规划主管部门在发放许可时应征求历史文化街区和历史建筑保护主管部门同意，实践中该协调机制运作仍有不足，有些保护规划实施缺少部门联动，导致“过度修缮、过度商业化”等问题。二是部分区域的历史文化街区管理机构设置和运行不到位。《条例》第五条规定各区、县（市）人民政府组建的历史文化街区管理机构负责历史文化街区的日常保护和管理工作，第二十三条就区、县（市）历史文化街区管理机构的职责作了规定。目前，仍存在一些历史文化街区尚未经区人民政府确认、设立管理机构；已设立的历史文化街区管理机构，也存在管理范围和管理职责不清晰等问题。调研也显示，相较于历史建筑，对历史文化街区的保护效果较弱。三是部分检查、评估制度落实不足。《条例》第十一条规定市、县（市）历史文化街区和历史建筑保护主管部门应当定期对历史文化街区和历史建筑的保护情况进行检查评估，督促历史文化街区管理机构和保护责任人加强保护措施。实践中，开展检查评估的成效不足。部分保护规划实施落地缺乏监管，造成部分历史文化街区和建筑保护不足，如萧山大潮墙门历史建筑因多年无人抢修而坍塌。相关监督执法数量少，执法频率低，监督、处罚、强制等措施的制度效应不足，监督实施机制需进一步健全。有些保护规划已经超期但未及时更新，有些历史建筑的保护图则、保护使用导则因周边环境变化，无法适应实际需要又未及时修改，缺乏动态维护更新的长效机制。四是部分配套文件未及时制定或细化不足。《条例》第十三条规定建设单位发现可能有保护价值的建筑，及时采取有效保护措施并报告的，有关部门对其停工损失给予补偿的具体办法由市、县（市）人民政府另行制定。第三十七条规定，因实施保护规划或旧城区改建，确需征收历史建筑的，对被征收人的奖励办法由市、县（市）人民政府制定。据悉，目前相关配套政策或未制定，或规定较为粗略，难以满足保护管理的需要。

四、《条例》的立法质量

（一）《条例》的特征

《条例》出台时，具有鲜明的特点。一是有地方特色。全国范围内，历史文化名城、名镇、名村立法较多，《条例》以历史文化街区和历史建筑的管理保护为对象，立法调整范围切口较小。体例结构上，根据实际需要设置保护名录的确定、保护措施、整修利用等章节，与上位法有所区别，是小切口、有特色的地方立法。二是有操作性和创新性。《条例》结合杭州作为“七大古都”之一，历史文化底蕴深厚、文化遗产丰富的特点，确立了历史建筑的保护图则、保护使用导则、保护整修计划、保护责任人等制度，为历史文化街区和历史建筑的保护和管理提供了具体、完备、有操作性的指引，具有一定的创新性，也为其他兄弟城市的立法提供了借鉴。三是定位清晰。首先，《条例》较好处理了国家到地方各层级历史文化遗存保护的关系。历史文化名城、名镇、名村和省级历史文化街区的保护主要由《历史文化名城名镇名村保护条例》、《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《省条例》）等法规调整，《条例》主要规范市、县（市）历史文化街区和市、县（市）人民政府确定的历史建筑。其次，《条例》较好处理了历史建筑和文物保护的关系，规定被依法公布为文物保护单位或者文物保护点的，自公布之日起不再列入历史建筑名录（第十五条）。

（二）《条例》立法质量的总体评价

《条例》总体上立法质量较高，在合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高，适应性上有待提升。

合法性上，不存在与上位法抵触、超越地方立法权限等问题，制定程序符合规定，具备合法性。合理性上，《条例》对历史文化街区管理机构、历史建筑保护责任人的职责、历史建筑所有权人、使用人权利义务的规定，符合权责统一、权利义务对等原则。为实现立法目的，《条例》规定了代为修缮制度、历史建筑保护协议制度、征收补偿奖励制度等，为历史文化街区和历史建筑保护、整修利用提供了必要、适当的手段，符合比例原则，具备合理性。规范性上，《条例》结构完整，条文表述比较简洁，相关概念的界定比较明确，条款没有明显的歧义。操作性上，《条例》设立了保护管理机构和保护责任人制度、书面告知制度，有助于划定职责边界，明确了历史建筑的保护范围、历史文化街区的核心保护范围和建设控制地带范围，分类规定了建设活动管控制度，并对相关违法行为及罚则作了明确规定，具有可操作性。协调性上，《条例》基本不存在与同位法不协调、不一致之处。在适应性上，由于《条例》实施时间较久，存在与最新的历史文化街区和历史建筑保护要求不一致的规定。

（三）《条例》有待改进之处

由于《条例》实施至今未进行修改，历史文化传统保护的要求和实际情况发生了重大变化，《历史文化名城名镇名村保护条例》《省条例》等上位法进行了不同程度地修改。对照新的要求和客观环境，《条例》在如下方面还有待改进。

1.《条例》适应性有待提升。《条例》实施以来，客观情况发生了较大变化。首先，2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，一是提出要保护城乡历史文化保护传承体系，包括历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段，与工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产等共同构成的有机整体。因此以历史文化街区和历史建筑为重点保护对象的制度设计，难以适应历史文化“体系化”传承保护的需要，需要构建点面结合、名录内名录外风貌区共同保护的管理体系，原有的保护区划定、规划编制、资金补助等制度的调整对象也需要相应扩展。二是要求加强机制建设。建立历史文化资源调查评估长效机制，持续开展调查、评估和认定工作，建立项目准入正负清单，加强事中事后监管。要加强监督检查机制，促进对城乡历史文化遗产数据的整合共享，提升监测管理水平。强化考核问责，将历史文化保护传承工作纳入全国文明城市测评体系。《条例》对评估、监管的规定较为简单，缺乏对街道、乡镇职责等规定。因此，需要在《条例》立法中设计相应的评估、监督检查、数据共享、监测等制度，明晰职责和措施，体现最新的管理要求。其次，近年行政区划调整和机构改革，相关部门职能发生变化，历史文化街区和历史建筑的保护管理职能由市住保房管局划转至市园文局。《条例》关于部门的表述已不适应现实情况。如《条例》第二十八条、第二十九条均规定“城乡规划、文物主管部门审批前应当征求同级历史文化街区和历史建筑保护主管部门的意见”，已不合时宜，需要根据实际情况进行调整。最后，根据各方面意见，《条例》罚则的设定较轻微，如第四十六条规定修缮方案未经审查、审查未通过或者未按照修缮方案审查要求对历史建筑进行修缮，对单位并处五万元以上十万元以下的罚款，对个人并处一万元以上五万元以下的罚款。随着经济社会的发展，上述罚则规定较轻，已不适应管理的需要。

2.关于保护规划的规定不够全面。历史文化街区保护规划是保护和管理活动的依据，经合法程序批准公开后具备法定效力。《条例》第十六条、第十七条等条款规定了保护规划的通过程序和内容，但未规定审议程序、未明确公告时间，也未对规划修改程序作出规定。《条例》实施中，历史文化街区保护工作中存在规划管控刚性不强或未严格依照规划实施落实保护工作等问题，导致历史风貌遭建设性破坏。规划的依法实施、限制规划变更条件是解决规划刚性问题的关键，因此，需要就规划的修改条件、程序等问题进行规定。

3.历史建筑抢险保护义务缺乏相应罚则。《条例》第三十五条规定历史建筑存在损毁危险的，保护责任人应当立即采取保护措施，并向区、县（市）历史文化街区和历史建筑保护主管部门报告。若被鉴定为危房的，保护责任人还有及时加固、修缮的责任。但本条规定缺乏相应的罚则，导致其实效性不强。

4.缺乏对未列入名录的历史风貌建筑的保护措施。对部分具备较高的历史文化价值或保留较完整的历史风貌，但尚未被列入名录的区域、建筑，不受既有制度的保护，往往在城市建设、旧城改造中被拆除，造成整体风貌和肌理的破坏。需要设立潜在名录、预保护等制度，加强历史文化的“体系化”传承和保护。

五、评估结论和建议

《条例》实施以来，取得良好成效，历史文化街区和历史建筑保护成效显著，各项制度得到有效落实，全社会历史文化保护和传承意识不断加强。但《条例》实施中，仍存在一定问题，包括部门间协调制度和机制运作效果有待提升,部分区域的历史文化街区管理机构设置和运行不到位,部分检查、评估制度落实不足,部分配套文件未及时制定或细化不足等。立法质量方面，《条例》定位清晰，有鲜明的地方特色，具有操作性和一定的创新性。《条例》总体上立法质量较高，在合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高，适应性上有待提升。

（一）推进部门间协调机制建设，强化检查、评估、执法等工作环节

评估组建议，一是加强各相关部门间的协调沟通，建立常态化的议事机制，落实《条例》规定的历史文化街区的核心保护范围和建设控制地带内，为建设、改变建筑性质、设置广告等活动发放许可的意见征求和部门间协调制度，加强市级、区级层面的统筹机制建设，形成监管合力。二是强化检查、评估等工作，形成常态化、长效化工作机制，落实《条例》规定的定期对历史文化街区和历史建筑的保护情况进行检查评估制度，及时更新历史建筑的保护图则、保护使用导则，建立动态更新机制。三是结合综合执法改革进程，切实加强《条例》执法，推进历史文化街区和历史建筑保护中监管和执法的衔接，及时移送执法线索，提升执法效果，通过执法加强历史文化街区和历史建筑管理和保护的刚性。

（二）重视历史文化街区保护，兼顾点状保护和片状保护

历史文化街区的保护力度、保护效果仍有待提升，评估组建议，一是点状保护与片状保护并重。历史文化街区和历史建筑保护主管部门应高度重视历史文化街区保护，响应国家对历史文化“体系化”保护传承的最新要求，在点状保护的基础上，加强历史文化街区的片状保护。二是落实历史文化街区保护规划要求。严格执行《条例》中“在历史文化街区确定公布后一年内组织编制历史文化街区保护规划”的规定，及时确定核心保护范围和建设控制地带范围，审慎开展上述范围内建设活动的规划和建设审批，确保历史文化街区风貌留存。三是健全历史文化街区管理机构设置。按照《条例》对历史文化街区管理机构的规定，改进某些区域历史文化街区管理机构设置不到位、职责范围不清、运作效果不彰等问题，落实管理责任。

（三）加强配套文件的制定，促进保护和管理措施精细化

评估组建议，根据《条例》第十三条、第三十七条的规定，补充制定或细化配套文件，包括建设单位发现可能有保护价值的建筑，停工并采取有效保护措施的损失补偿办法；因实施保护规划或旧城区改建，确需征收历史建筑的，对被征收人的奖励办法。

（四）推进名城保护立法进程，适应历史文化保护最新要求和现实需求

《条例》的保护对象限于历史文化街区和历史建筑，未涵盖历史文化名城、名镇、名村、名录外历史风貌区、乡土建筑等。为贯彻党中央、国务院提出的历史文化“体系化”保护传承要求，评估组建议推进我市名城保护立法工作进程。

在立法内容上，可以涵盖历史文化名城、街区、名镇、名村的保护与管理，明确市、县（区、市）、街道、乡镇各级政府及相关部门的责任，增加事中事后监管、监测等制度规定，提炼成熟的工作经验，配合全域管理的需要，明确建立监测、数据共享、预名录等措施和机制。同时对《条例》不适应机构改革的内容和法律责任进行修改完善。

在立法形式上，可以选择“废旧立新”或“新增立法”模式。其中，“废旧立新”模式可扩大立法对象，但由于体系化保护涉及内容众多，名城名镇名村保护的上位法较完备，大而全的立法易造成立法重复。“新增立法”模式可就现《条例》未覆盖的部分单独立法，但可能造成两部法律在立法目的、职能设置、保护措施、法律责任等部分重合。建议在深化调研的基础上，选择合适的立法、修法路径。

以上报告，请予审议。