（2021年8月30日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议上）

杭州市公安局局长 金 志

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市大型群众性活动安全管理规定（草案）》作如下说明。

一、关于立法背景和必要性

大型群众性活动关系广大人民群众生命财产安全，关系到社会治安秩序，是城市安全管理的重要组成部分，也是各级政府必须履行的管理职责。我市对大型群众性活动的安全管理高度重视，早在2006年即制定了《杭州市大型活动安全管理条例》（以下简称《条例》）。当时，国家尚未制定大型群众性活动安全管理方面的法律、行政法规，该《条例》的出台，填补了我市大型群众性活动安全管理法律制度空白，属于创制性立法，具有先行性和先进性，为大型群众性活动安全管理奠定了坚实基础，在实践中发挥了极其重要的作用。但时至今日，该《条例》实施的时空背景已经发生了重大变化，其已不能完全适应当前及未来安全管理形势，故与时俱进推动法律制度的完善，已非常必要。

在宏观层面，随着我国经济社会的高速发展和城市化推进，人民群众在文化娱乐、体育健康、商贸旅游、民俗传承和发展等方面的需求不断提升，大型群众性活动的数量将不断攀升，安全管理形势趋于严峻。近几年在外地城市举办的大型群众性活动中发生的安全事件，充分说明了加强大型群众性活动安全管理的重要性。

在中观层面，2016年G20峰会在我市成功举办，明年我市将迎来第十九届亚运会的开幕，城市知名度与关注度日益提升，打造具有国际影响力的“会展之都、赛事之城”已成为城市发展战略重要组成部分，构筑与之相适应的、具有我市特色的大型群众性活动安全管理的规范体系已属必需。

在微观层面，2007年国务院制定了《大型群众性活动安全管理条例》（国务院令第505号），2015年省政府制定了《浙江省大型群众性活动安全管理办法》（省政府令第333号），我市《条例》中的许多内容与行政法规、规章的规定存在不一致情况。另外，上述行政法规、规章的制度和规范具有一定的原则性、宏观性，需要通过我市立法予以具体化、精细化，进一步增强可操作性。

二、关于起草依据和起草过程

本《规定》起草的依据为《大型群众性活动安全管理条例》和《浙江省大型群众性活动安全管理办法》，参考了《浙江省大型群众性活动安全等级管理工作规范（试行）》（浙公通字〔2019〕66号）。

为提高立法的科学性，在起草《规定》时我们主要做了以下工作：一是全面研究，系统分析，对《大型群众性活动安全管理条例》《浙江省大型群众性活动安全管理办法》以及相关国家标准、规范性文件的具体内容做了细化研究，并借鉴了外地省、市的最新立法案例，确保草案内容的合法性和合理性；二是深入调研，掌握实际，在草案初步完成后，召开座谈会听取了文广旅游、体育、商务等市级有关行政管理部门的意见，召集演艺、安保、会展等从业企业代表征求意见，深入基层征询区政府及其管理部门和街道、乡镇意见；三是开门立法，广纳民意，草案基本成熟后，将《规定》草案在市政府网站、市司法局网站上公布，公开征求社会各界意见；四是综合协调，化解难题，针对具体操作中的难题，市司法局、文广旅游、消防救援、公安等部门进行协商研究，对大型群众性活动安全许可和营业性演出许可实施程序、现场安全检查等条款进行协调。

8月10日，市政府第80次常务会议审议原则通过了《规定》草案。

三、主要内容说明

与2006年《条例》相比，《规定》取消了章节设置，篇幅也更为精炼，共二十三条，体现地方立法的执行、补充功能，注重制度规范的精细化、可操作性，主要内容说明如下：

（一）关于适用范围

关于大型群众性活动的范围，《大型群众性活动安全管理条例》第二条作了规定，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动，具体类别包括体育比赛、文化娱乐、展销展览、民俗文化、人才招聘、彩票销售等，但是公园、娱乐场所、影剧院等在日常业务范围内举办的活动，不适用条例的规定。鉴于国务院条例的上述明确规定，本《规定》作为下位立法，对大型群众性活动的范围未作重复。

近年来，群众自发集聚活动数量有上升趋势，例如钱江新城灯光秀、延安路跨年夜、西湖音乐喷泉秀等，吸引了大批市民及外地游客集聚、观赏。此类活动没有明确的组织者，且在开放空间内，不属于有组织的大型群众性活动。为保障此类公共事务的安全，《规定》在附则部分规定：“对预计参加人数在一千人以上且占用公共场所、城市道路的群众自发形成的聚集活动，区、县（市）人民政府应当组织做好安全管理工作，督促相关行政主管部门、场所管理单位落实安全措施，必要时可组织公安机关、综合行政执法部门和相关行政主管部门制定工作预案，采取安全保障措施，确保公共安全。”

（二）关于职责分工

大型群众性活动安全属于公共安全范畴，应当由公安机关履行主要管理职责，《规定》在第五条第一款对此予以明确。大型群众性活动的内容包罗万象，理论上可能涉及所有行政管理事务领域，其他相关管理部门的职责履行对安全管理具有非常重要的影响。相关行政管理部门职责虽为法定，但其依据散见于各单项法律文件，不具有明确性、针对性，在实践中容易出现相互推诿的情况。据此，《规定》在第五条第二款对应急管理、市场监管、文广旅游、体育、城市管理、卫生健康、消防救援、交通运输、气象等主要相关管理部门的职责作了规定，以增强职责分工的明确性。

（三）关于风险等级管理

大型群众性活动的风险大小不同，应当采取不同的安全 管理措施。在实践中，我省已实施大型群众性活动风险等级管理制度，《规定》强化了该项制度的法律效力，并明确了实施程序，在第七条规定“本市大型群众性活动按照风险程度实施安全分级管理制度”，“承办者应当根据大型群众性活动的安全等级评估标准和安全工作规范，开展安全风险评估，形成书面评估报告，并在此基础上确定活动的安全风险等级，按照相应的安全工作规范制订安全工作方案”，“实施安全许可的公安机关应当对承办者开展安全风险等级评估及相应安全工作方案制订工作进行指导；发现承办者确定的风险等级与实际不符的，应当向承办者指出，并要求其进行修正。”

（四）关于许可实施

安全许可是大型群众性活动安全管理的基础制度，《大型群众性活动安全管理条例》对安全许可的条件、实施程序作了规定。《规定》根据大型群众性活动安全管理的实践经验，在立法权限内对安全许可制度作了补充：

1.在第八条第一款规定“市公安机关可以委托区、县（市）公安机关实施安全许可”。《大型群众性活动安全管理条例》第十二条规定：“大型群众性活动的预计参加人数在1000人以上5000人以下的，由活动所在地县级人民政府公安机关实施安全许可；预计参加人数在5000人以上的，由活动所在地设区的市级人民政府公安机关或者直辖市人民政府公安机关实施安全许可。”实践中，部分大型群众性活动虽然参加人数在5000人以上，但是活动内容、区域较为单一，安全风险并不突出，因此，由市公安机关委托区、县（市）公安机关实施许可，更有利于提高行政管理效率，方便群众办事。

2.在第八条第二款规定了“参加人数”无法准确预估情形处理措施，规定“承办者对参加人数是否达到一千人以上难以做出预计的，应当向活动所在地的区、县（市）公安机关报告，由公安机关确定是否需要办理安全许可”。实践中，部分开放式的大型群众性活动的承办者对可能参加的人数无法准确预计，导致是否需要办理安全许可无法确定，针对此类情况作了上述规定。

3.在第十二条第三款对“营业性演出许可”和“大型群众性活动安全许可”实施中存在的交叉问题作了明确。《营业性演出管理条例》第二十条将“依法取得的安全、消防批准文件”，作为文化行政主管部门审批临时搭建舞台、看台的营业性演出时应当核验的文件之一。实践中，文化行政主管部门将公安机关准予“大型群众性活动安全许可”的文件作为该核验文件。同时，《大型群众性活动安全管理条例》第十一条将“大型群众性活动的内容不得违反宪法、法律、法规的规定，不得违反社会公德”作为“大型群众性活动安全许可”的条件。实践中，对包含有演出的“大型群众性活动”是否符合上述条件，公安机关要求相对人提供文化行政主管部门核发的“营业性演出许可”文件。由此，公安机关、文化行政主管部门要求相对人提供的文件互为前提，导致相对人办事困难。经组织相关部门研究、协调，《规定》在第十二条第三款明确：“属于营业性演出的大型群众性活动，公安机关在实施安全许可时应当将活动内容书面发送负责实施许可的文化行政主管部门进行审查；文化行政主管部门应当在三日内反馈审查意见。”化解了上述矛盾。

另外，《规定》还对“大型群众性活动安全许可”变更、撤回的具体程序作了明确。

（五）关于承办者责任

承办者是大型群众性活动安全的责任人。《规定》根据管理实际，对《大型群众性活动安全管理条例》规定的承办者责任作了细化，具体为：

1.在许可申请材料方面，将场所功能区平面图作为大型群众性活动方案内容，以加强材料审查的准确性；将活动安全风险评估报告规定为大型群众性活动安全工作方案内容，以明确风险评估的法律效力；

2.在大型群众性活动安全工作方案编制上，细化了安全工作人员的组织体系、活动场所现场平面图、各类功能区的设定及其指示标识等内容，以强化方案的针对性、明确性；

3.明确了临时设施安全责任，要求“举办者应当委托具有相应资质、能力的单位设计、施工，或者聘用具备相应操作技能的专业人员设计、施工。”

在许可材料提交上，《规定》第十条第三款还规定“申请材料可以通过政府共享信息平台查询取得的，公安机关不得再要求承办者提供。”贯彻“最多跑一次”改革精神，提高行政管理效率，方便相对人办事。

（六）关于临时设施安全管理

临时搭建舞台、看台、展台是大型群众性活动中常见行为，具有一定的安全风险，其安全管理是大型群众性活动安全管理的重要内容。然而在实践中，政府相关职能部门由于缺乏上位法依据、机构改制等原因导致法定职责模糊，造成临时设施安全监管主体不明确。因此在《规定》起草过程中经过相关职能部门多次座谈论证，在《规定》第十五条对临时搭建舞台、看台、展台的设计、施工要求作了规定，并规定“应急管理、市场监管、消防救援、文化、建设等负有安全生产监督管理职责的部门应当在各自职责范围内依法对临时设施安全实施监督管理和指导。”

（七）关于法律责任

在《大型群众性活动安全管理条例》基础上，本《规定》新设两项法律责任：

一是尚未取得大型群众性活动安全许可，承办者即组织开展报名、发放或者出售门票等活动的，《规定》第二十一条第二款规定，由公安机关责令停止违法行为，并可以处一万元以上五万元以下罚款。实践中，有承办者不具备取得大型群众性活动安全许可的条件，即开展组织报名、发售门票等实质性的举办行为，导致参与者场外集聚，甚至引发群体性事件，严重危害公共秩序，也有以举办活动为名实施诈骗的行为。

二是大型群众性活动的场所管理者将未达到安全标准，存在安全隐患的场所、设施出借、出租给他人举办活动的，由公安机关责令限期整改，逾期未改正的，并处一万元以上五万元以下罚款。实践中，有场所管理者重于追求经济利益而轻于场所、设施安全管理，给大型群众性活动安全造成极大威胁。

以上说明及议案，请予审议。