（2021年8月30日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议上）

杭州市人大监察和司法委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2021年立法计划，《杭州市大型群众性活动安全管理规定》是今年市人大常委会正式立法项目，拟提请本次市人大常委会进行初审。现将《杭州市大型群众性活动安全管理规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）初审工作报告如下：

一、制定《规定（草案）》的必要性

（一）适应上位法的需要。杭州市在2006年即已制定出台了《杭州市大型活动安全管理条例》（以下简称《条例》），在实践中对大型活动管理发挥了重要作用。2007年国务院制定出台了《大型群众性活动安全管理条例》，首次将大型活动称谓规范为“大型群众性活动”，并明确了定义范围，2015年省政府又出台了《浙江省大型群众性活动安全管理办法》。我市之前出台的《条例》中的诸多内容与上述行政法规、规章存在不一致情况，需要予以调整完善，与上位法保持一致。

（二）适应新发展的需要。近年来，随着生活水平的提高，人民群众对各类大型群众性文体活动的需求不断增加。另一方面，G20峰会的成功举办以及2022年亚运会的成功申办，使杭州的国际知名度与关注度大幅提升，在打造“会展之都、赛事之城”的城市发展战略下，各类会展、演出、体育赛事等大型群众性活动数量不断攀升。与此同时，一些严重影响活动安全和社会公共安全的问题日益凸显，亟需制定一部与我市城市发展相适应的地方性法规，以提升我市大型群众性活动安全管理水平。

（三）规范化管理的需要。随着各类大型群众性活动的大量举办，各种问题日益显现。一是市场主体称谓繁多，有主办方、协办方、承办方、场地方等多种称谓，彼此法律关系不够清晰，安全责任主体不明。二是安全监管方面，由于大型群众性活动涉及的政府职能部门比较多，相关职责依据散见于各单项法律法规，实践中，政府职能部门的联动协调时有不畅，存在部分监管漏洞，急需明确相关部门的职责。三是群众自发聚集的活动日益增多，风险不容忽视，也需要进一步规范。

二、《规定（草案）》的制定过程

（一）实地调研，了解立法需求。7月8日，陈红英副主任带领市人大常委会监察司法工委、市司法局、市公安局赴奥体博览城主体育场、杭州国际博览中心，实地查看了“2021海尔斯杯田径邀请赛”和“健康中国2021营养健康食品大会”的现场安保工作，召开征求意见座谈会，听取市、区两级公安机关情况汇报，并听取了黄龙体育中心、国际动漫节会展有限公司、杭州市安保服务集团等行业市场主体关于《规定（草案）》的修改建议，了解大型群众性活动安保工作管理现状及立法上的现实需求。

（二）开展座谈，征求各方意见。8月16日，陈红英副主任组织召开征求意见座谈会，听取市公安局、市应急管理局、市建委等政府职能部门对《规定（草案）》的意见建议。另外，市人大常委会监察司法工委前往上城区，听取区政府、区级部门和部分街道的意见建议，深入研究大型群众性活动安全管理中的难点问题。

（三）专题研究，关注立法难点。针对《规定（草案）》中较受关注和存在争议的相关问题，例如政府主办的大型群众性活动管理，临时搭建设施、建（构）筑物的监管，群众自发聚集活动的管理等，市人大常委会监察司法工委进行了专题研究，梳理了上位法依据及相关国家标准，借鉴了广州、上海等外地立法经验，并专门听取了市公安局、市应急管理局等部门的意见。8月19日，监察司法委召开全体会议，审议《规定（草案）》，形成监察司法委审议报告。

三、对《规定（草案）》的修改意见

我委认为，《规定（草案）》立足我市实际情况，符合社会发展需要，但部分内容还需进一步修改完善，提出修改建议如下：

（一）关于《规定（草案）》的适用范围

《规定（草案）》第二条对大型群众性活动的范围没有详细表述，概括表述为“依照《大型群众性活动安全管理条例》规定执行”。从立法技术上来讲，上位法已有的内容确实不必重复表述，但从整部法规完整性来看，建议参照国务院条例相关条文，在草案中明确大型群众性活动的范围，以便适用时更一目了然。同时，为进一步明确亚运会等国际性赛事、活动是否适用本规定，建议参照国务院条例相关规定，增加一款予以补充，即“市、区、县（市）人民政府直接举办或受委托承办的大型群众性活动，按照本规定执行”。

（二）关于临时搭建的设施、建（构）筑物的安全监管问题

大型群众性活动举办过程中搭建的舞台、看台、展台等临时设施、建（构）筑物容易产生安全隐患，规范对临时搭建的设施、建（构）筑物的安全监管非常有必要。《规定（草案）》第十五条对此只作了原则性规定，即“应急管理、市场监管、消防救援、文化、建设等负有安全生产监督管理职责的部门应当在各自职责范围内依法对临时设施安全实施监督管理和指导”。工作实践中，多部门管理容易造成互相推诿，落实不了监管责任，不利于安全管理。临时搭建的舞台等实为临时建（构）筑物，根据《安全生产法》相关规定，“对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门”，据此原则，由建设行政主管部门实施监督管理为宜。其次，广州、福建等地立法，也规定由建设行政主管部门负责对临时建筑物施工进行检查指导。综上，监察司法委认为，应由建设行政主管部门负责对临时搭建的设施、建（构）筑物进行检查指导，并建立相应监管机制，应急管理、市场监管、消防救援、文化等部门应当在各自职责范围内依法对临时设施安全实施监督管理和指导。同时建议在《规定（草案）》第五条第二款中增加建设行政主管部门的相应职责。

（三）关于群众自发形成的聚集活动

近年来，群众自发形成的聚集活动日趋增多，比如湖滨步行街区的跨年活动、钱江新城的灯光秀等，此类活动往往存在人流量不可预测、不易疏导等问题，也易发生踩踏等公共安全事故，加强管理非常有必要。《规定（草案）》第二十二条对此作了相应规定，明确对预计参加人数在一千人以上且占用公共空间的自发活动，由区、县（市）人民政府做好安全管理工作，督促相关行政主管部门、场所管理单位落实安全措施。监察司法委认为，群众自发形成的聚集活动虽不需要审批，但也具备大型群众性活动的主要特征，参照承办者负责、政府监管的原则，建议在明确政府监管责任的前提下，增加经营（管理）单位的安全主体责任：一是对营造活动氛围、吸引人群流量，造成群众自发聚集活动的安全责任由经营（管理）单位承担。二是经营（管理）单位应当落实相应安全措施，比如提前做好评估预判、设置应急救援设施和安全提示设施、配合主管部门落实分流方案等。同时，建议区、县（市）人民政府及相关行政主管部门积极应用“城市大脑”等数字化技术手段，监控风险隐患，及时发布预警信息，采取预防性处置措施，同时通报公安机关，必要时启动叫停机制，以避免发生公共安全事故，保障人民生命财产安全。

（四）关于政府直接举办的大型群众性活动

根据《规定（草案）》第九条，政府直接举办的大型群众性活动，不实行安全许可管理制度，由举办活动的人民政府成立专门工作机构或者确定牵头行政主管部门实施，但此类活动往往规模大、规格高，代表了城市和政府形象，从某种角度讲，也是其他大型群众性活动的标杆，应当予以更加严格和规范的管理。此外，随着亚运场馆的逐步竣工，各类资源逐步配置到场馆，工作体制也将逐步过渡到场馆化运行模式，需完善相应的管理机制。对此，监察司法委建议增加以下内容：一是进一步明确人民政府成立专门工作机构或者确定牵头行政主管部门应当承担安全主体责任；二是参照国务院有关规定，明确此类活动应制定更加严格的安全保卫工作方案；三是探索建立场馆化管理机制，厘清各方职责，优化资源配置，提升大型赛事管理水平；四是鼓励购买第三方安保服务，提升安保服务专业化、规范化水平，推进安保服务市场化，政府部门进一步强化监管职责。

（五）关于增加公共防疫等相关内容

当前，疫情防控形势依然十分严峻，不管是有组织的大型群众性活动还是自发的聚集活动，都面临疫情传播的高风险，特别是明年即将举办的亚运会，将有大批国外运动员、裁判员、媒体从业者及游客来杭，防疫问题不容忽视。公共卫生安全是大型群众性活动安全的重要组成部分，建议在草案中增加关于公共防疫的相关内容。此外，卫健部门对活动场所及周边的病媒生物防治工作也承担相应职责。监察司法委建议，将第五条第二款第（六）项修改完善为“卫生健康行政主管部门负责大型群众性活动中公共场所卫生的监督管理，对大型活动场所及其周边病媒生物控制情况开展监督，并指导承办者开展疫情防控、现场应急救护工作”。

（六）关于大型群众性活动安全工作方案

《规定（草案）》第十条规定申请活动许可时需提交大型群众性活动安全工作方案，第十一条对工作方案的具体内容进行了细化，明确了包含安全检查设施、活动场所消防安全措施等十项内容，但与第十条第（三）项的内容存在不一致，且临时设施的检测报告在提出许可申请时通常无法提供，建议对上述内容予以调整，保证前后统一及合理。

以上报告，请予审议。