（2021年8月30日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议上）

杭州市人大常委会调研组

杭州市人民代表大会常务委员会：

习近平总书记指出，人民防空是国之大事，是国家战略，是长期战略。结建人防工程是结合地面民用建筑修建的战时可用于防空的地下室，是人民防空工程的重要组成部分。为贯彻落实习近平总书记关于人民防空工作的重要指示精神，提升结建人防工程维护管理水平，更好发挥我市结建人防工程的战备效益、社会效益和经济效益，根据市人大常委会2021年工作要点安排，今年5月以来，市人大社会委通过走访省、市有关部门，赴区、县（市）视察调研、征求意见等方式，广泛听取各有关方面对结建人防工程维护管理工作的意见建议。8月13日，市人大常委会党组书记、主任李火林带领部分常委会组成人员、人大代表和有关专家开展专题调研，全面了解我市结建人防工程维护管理工作现状、存在问题及对策建议。现将调研情况报告如下：

一、工作成效

近年来，在市委的正确领导下，市政府及其人防主管部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照人民防空法律法规和省、市相关规定，有效履行战时防空、平时服务、应急支援职能使命，我市结建人防工程的科学化、规范化、现代化水平不断提升。

（一）提质扩面成效明显。一是结建工程面积逐年增加。认真执行结建人防工程建设相关规定，推动落实结建防空地下室“应建必建”要求，连续五年年增结建防空地下室150多万平方米，截至2020年底，全市累计已建成结建防空地下室5106个、建筑面积2860万平方米。二是人均掩蔽面积名列前茅。结建防空地下室平时功能主要用于汽车库，战时功能中人员掩蔽工程占比超过80%，按我市常住人口计算，人均掩蔽面积达2㎡/人以上，在全国各大城市中名列前茅。三是结建工程质量明显提升。近年来的结建人防工程设计建设更加规范，人防设备设施更加齐全，人防工程结构质量明显提升，相关结建人防设施经必要的维护保养便可发挥战时功能。

（二）制度建设持续跟进。一是完善政府规章。坚持把法治建设作为推动人防事业高质量发展的基本保障，不断提升人防工作法治化水平。2009年1月，市政府颁布《杭州市人民防空工程管理规定》，已经2012年、2017年两次修改，依法进一步明确人防工程维护管理工作职责和法律责任。二是优化管理流程。进一步推动政府职能转变，建立市场责任主体守信激励和失信惩戒制度，加快推进人防行业市场诚信体系建设，规范市场主体行为。落实“放管服”要求，将行政审批权力下放至区、县（市）政府人防主管部门，加强行政指导，优化审批流程。三是健全管理机制。出台《杭州市人民防空工程质量监督管理办法》等规范性文件，推进结建人防工程维护管理工作标准化、规范化建设。

（三）监管创新亮点突出。市和区、县（市）政府人防主管部门立足各地结建人防工程建设、利用实际，探索创新管理模式。一是探索网格化管理。西湖区借鉴网格化管理模式，根据结建人防工程所处地域，就近划分若干片组，挑选出业务素质过硬、责任心强的工程管理员担任组长，构建了与结建人防工程管理队伍实时联动的网络。二是探索绩效管理。原下城区推出星级管理模式，引进星级评定激励机制；原江干区、滨江区将结建防空地下室日常管理内容纳入物业管理考评，推动结建防空地下室管理可持续发展。三是探索保障模式。原余杭区大力推进街道、社区人防力量建设，把街道、社区作为人防工作的落脚点，设立人防专管员，实现了基层人防“有人管事”的目标。

（四）数字人防推进有序。市政府及其人防主管部门重视人防领域数字化改革工作，以信息系统为基础、以大数据应用为重点、以综合集成为途径，推进人防工程维护管理数字化改革工作。一是摸底数。2020年底，完成全市人防工程数据信息采集和数据比对、筛选、补充和更新工作。二是抓定位。对4000多个工程进行定位校准、坐标信息采集，并在维护管理平台电子地图上完成定位。三是建平台。依托杭州市人防工程信息管理平台，新增人防工程维护管理模块，实现人防工程维护管理数据库、分级管理、线上维护管理、平战转换内容数字化和数理分析等功能，全市推广应用。

（五）队伍建设措施有力。一是专业学习常态化。深入开展人防干部集中在岗培训，组织人防干部开展专业学习和专业训练，让人防干部职工及时提高认识、更新观念、熟悉业务。二是岗前培训制度化。2013年以来，每年组织新上岗人防工程管理员培训，累计举办培训班18期，有4000余人次接受培训，为全市人防工程建设使用管理单位培养了大量专业人员。三是岗位技能规范化。以业务大检查为载体，提升全市结建人防工程维护管理队伍技能水平。2020年以来，已对全市人防工程开展了全覆盖的维护管理大检查，总结了经验，选树了样板。

二、存在问题

我市结建人防工程建设维护管理工作取得了一些成绩，但对照习近平总书记“有效履行战时防空、平时服务、应急支援职能使命”“努力实现更好质量、更高效益、更可持续发展”指示，以及市委提出的奋力展示“重要窗口”头雁风采、争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例目标，还存在一些差距和短板。

（一）产权归属存在争议。结建人防工程在现实生活中多以地下车库形式存在，且涉及政府、开发商、物业单位、业主等多个主体，法律关系较为复杂。《中华人民共和国人民防空法》确立了“谁投资、谁使用、谁受益”基本原则，但对“谁所有”未予明确。为此，关于结建人防产权归属问题，实践中主要有三种意见：一是归全体业主所有；二是归建设单位即开发商所有；三是作为国防资产归国家所有。有关方面反映，相关方的权利与义务边界不够清晰，维护管理责任扯皮、工程收益争夺情况时有发生。

（二）维护管理衔接不到位。住宅开发商往往将结建人防地下室改建成停车库后，以停车位形式对外出租或出售。开发商注册的项目公司通常在楼盘和车位售完后注销，且往往未明确结建人防工程的维护管理责任人、经费来源等事项，售前与售后的维护管理责任落实存在脱节情况。多数物业单位并不清楚结建人防工程维护管理的责任主体，开发商与物业单位交接时通常将人防工程与住宅其他公用设施一并打包移交物业单位进行维护。物业单位缺乏维护人防工程的专业人员，日常维护一般仅限于车库安保、保洁，人防工程设施设备缺乏专业维护。对人防主管部门而言，结建人防工程不属于其维护管理范围。据某区人防主管部门统计，2000年前结建的人防工程约占结建人防工程总面积的1%，因建设年代早，大多破旧不堪，难以使用；2010年前结建的人防工程约占总面积的31%，设备设施老化严重，如不作系统的维修养护，战时功能难以实现。

（三）维护管理资金保障不科学。开发商认为，其按照建筑测绘总面积缴纳的物业维修基金（65元/㎡）已包含地下人防工程面积，故不应再承担或缴纳维护管理费用。业主认为，其通过购买或租赁仅获得防空地下室用于停车部分空间的使用权，且已通过缴纳物业费形式委托物业单位履行了维护管理责任，对停车位范围以外的防护门、滤毒罐等人防专用设施设备的维护管理由业主承担有违公平原则。对物业单位而言，诸如保洁、油漆等低成本维护管理费用尚可从物业费中列支，但人防专用设施设备的维修更新成本高昂，若无专门的资金保障，只能动用物业专项维修基金，但长期如此基金将无法接续，且对不属于公用建筑面积的人防设施动用物业专项维修基金的做法，存在侵害业主利益的质疑。目前，各方均认为结建人防工程维护管理资金保障机制不合理、不科学。资金保障问题已成为维护管理的突出问题之一。

（四）日常监督管理有待加强。一是监督管理力量薄弱。目前，市人防办持证执法人员22名（机关持证率100%）。区、县（市）政府人防主管部门均与住建部门合署办公，人防职能一般由住建部门某科室承担，专职人员普遍为1至3人，持证执法人员更少，日常监督管理工作亟待加强。二是监督管理不到位。法律法规规章明确规定的平时利用人防工程登记、签订使用和维护责任书、报送使用和维护管理协议等法定职责未落实到位，相关处罚措施未有效跟进。2018至2020年，全市人防行政处罚案件仅22件。三是执法队伍专业性待提升。根据省政府通知要求，2020年10月1日起，人防领域69项执法事项中的42项被纳入综合行政执法事项统一划转至市综合行政执法局。因人防领域执法专业性较强，当前综合执法人员相关专业理论和执法能力还较薄弱。

三、工作建议

针对结建人防工程维护管理存在的问题，我们要全面贯彻落实习近平总书记关于总体国家安全观的重要论述和关于人民防空工作的重要指示精神，提高政治站位，统筹发展和安全，树立底线思维，坚持人民至上，提高人防工程管理水平，提升平战转换能力，努力建立强大巩固的现代人防体系，夯实争当建设共同富裕示范区城市范例的人防底座，为我市经济社会发展和人民生命财产安全提供有力保障。

一要进一步明确责任边界。结建人防工程的建设、维护、使用涉及政府、建设单位、物业单位、业委会、业主、使用单位等主体，市政府要依法科学合理确定各主体在不同环节的权利义务边界，确保各主体间的权利义务有效衔接，相关信息要清晰、明确地向社会公开，保障不同主体或权利人的知情权、选择权。比如，结建人防工程的建设面积和占比、建设成本明细及是否计入房屋总体建设成本和房产销售价格、平时利用途径、维护内容及成本核定等重要信息要向社会公开。因历史原因导致维护管理责任无法落实的结建人防工程，各级政府要按照职责权利一致原则，依法明确其维护管理责任主体。

二要进一步压实维管责任。各级政府及人防主管部门要按照《浙江省防空地下室管理办法》规定，推动明确各类结建人防工程维护管理责任主体；对建设单位委托其他单位实施维护管理的，要督促有关方面按规定签订使用和维护管理协议，明确维护管理责任，载明受委托单位的权利继承情况，包括资金筹措、收益归属等，避免只转嫁义务、不让渡权利的情况；加强委托协议备案管理工作，对协议中维护管理权利不清、责任不明的，要及时提出意见，确保委托维护管理责任得到有效落实。

三要进一步推进产权改革。市政府要按照国家人防主管部门赋予浙江的试点任务和省委深化改革相关要求，对照“重要窗口”头雁风采，以改革创新精神，加大人防工程产权制度改革推进步伐，破解现存管理难题，推动维护管理责任明晰化，加快形成试点经验，为浙江高质量发展建设共同富裕示范区、国家立法规范结建人防工程贡献杭州智慧。

四要进一步推进标准化建设。各级人防主管部门要按照人防工程相关法律法规及技术规范要求，对结建人防工程的建设、维护、管理和维修、保养、更新等进行成本测算，在此基础上制定相关资金保障标准和机制，明确资金承担方式、使用程序、账户监管等。要出台结建人防工程维护管理实施细则或规范，使结建人防工程维护管理的项目、内容、周期、标准等科学化、规范化。

五要进一步推进专业化建设。市政府要围绕解决结建人防工程维护管理中的重点难点问题，统筹协调相关部门发挥职能作用，健全完善相关制度机制，推动人防工程维护管理工作规范化。要加强对结建人防工程建设、维护、使用和平战转换等责任主体的业务指导和监督。要加强平战转换专业队伍建设，适时组织开展必要的平战转换演练，打造一支高素质的专业化人防队伍。

六要进一步推进数智化建设。市政府及人防主管部门要将人防工程建设管理工作纳入市域社会治理体系之中，加快推进人防领域数字化改革，围绕地下空间智防等事关城市运行安全的核心业务，推出实战功能更强的应用场景，实现人防工程规划建设、维护保养、平战转换全生命周期管理的数字化、智能化、智慧化。

七要进一步推进法治化建设。市和区、县（市）政府人防主管部门要加强人民防空相关法律法规及省市相关规定的宣传普及和贯彻实施工作，依法规范建设和管理领域审批程序，依法履行人防领域监督管理责任，加强对结建人防工程建设和维护管理的监督检查，对于发现的违法行为线索和受理的投诉举报，要及时进行处置和证据收集，需要立案查处的，依职权作出行政处罚决定或将相关证据材料移送有关机关处理。要加强对全市范围人防执法工作中疑难问题的指导、协调，加快构建职责清晰、协同高效的人防行政执法体系。要总结提炼好经验好做法，适时修订完善相关政府规章。要加强人防与建设、规划和自然资源、住保房管、市场监管、公安等部门沟通协调，凝聚各方工作合力，建立信息共享机制，着力提高人防战备建设水平。

以上报告，请予审议。