（2021年4月26日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上）

杭州市人大常委会法工委

杭州市人民代表大会常务委员会：

2020年12月28日，市十三届人大常委会第三十二次会议审议了《杭州市淳安特别生态功能区条例（草案）》（以下简称条例草案）。会上，市人大常委会组成人员、城建环保委员会针对条例草案提出审议意见共计96条，现将审议意见梳理反馈如下。

一、总体意见

1.制定《杭州市淳安特别生态功能区条例》是贯彻落实习近平总书记重要指示的实际行动。市政府提交的法规草案较好地体现了科学规划、生态优先、绿色发展、保障民生的原则。市委高度重视这部法规的制定，为高质量立法提供了有力保证。同时，就立法中涉及的重大事项第一时间向市委请示报告、全力推动立法与改革决策同步、做好与钱塘江综合保护与发展条例等相关法规的衔接等方面有不少新的探索，值得认真总结。法规实施的难度在于流域共保、区域共保，下一步，市人大要在推动协同立法、协同保护上持续发力，市政府要抓紧编制《新安江流域环境共保规划》，推动上下游跨区域协调，共同推动千岛湖高水平保护、经济社会高质量发展、人民群众高品质生活。（于跃敏主任）

 采纳。

2.特别生态功能区立法要体现“特别”两字。一是要建立特别的体制，从市级层面去统筹。二是要用特别的举措，举全市之力，在“飞地”发展上给予更多的支持。三是在民生上要兜底，用系统观念，统筹好发展、生态保护和民生的关系，保障淳安广大老百姓的利益。（郑荣胜副主任）

采纳。

3.一是在立法中体现特别生态功能区的特别性，要把“特别”凸显出来。建议条例出台以后，政府部门能够细化出台一些配套政策，在规划编制、发展导向、政策扶持、资金保障等方面进一步细化明确，增强可操作性，确保条例落地执行。二是条例出台以后，进一步加强市级层面的统筹协调，加大淳安特别生态功能区发展与保护的重大问题的解决力度。（徐小林副主任）

建议市政府及时制定完善相关配套政策措施。

4.从总体上还应强调一下，要统筹好保护与发展的关系，保护是为了更好的发展，发展也会更有利于保护。（骆寅委员）

采纳。

5.条例要体现特别的定位、特别的举措、特别的支持。建议在第三条立法原则中增加“市域统筹”；在第五条列举的有关部门中增加科技、商务、投资促进。（阮重晖委员）

采纳。

6.第三条立法原则中加上“以千岛湖水体保护为核心”。（陈伟民委员：郑健波委员）

采纳。

7.第一条立法目的“根据相关法律、法规，结合实际，制定本条例”建议改为“根据相关国家、省有关法律、法规，结合实际，制定本条例”。（奚国强委员）

原表述更符合立法技术规范。

二、关于管理体制

1.一是第四条“政府职责”的第二款关于设立淳安特别生态功能区管理委员会的表述，属于“管理体制”方面的表述；第五条“管理体制”的第一款属于职责划定的表述，故建议以上两段相互对调。二是在第五条管理体制部分，为更好推动淳安特别生态功能区各项规划、各项决策落地、落实，建议管理委员会组织体系要明确市人民政府统筹协调的相关内容。（王木刚委员）

1.第四条明确了市政府的统筹责任和淳安特别生态功能区管委会的协调责任，第五条明确了淳安县人民政府和各相关部门承担的责任。2.第四条第一款已明确市政府对淳安特别生态功能区相关事项的统筹责任和重大决策事项的决定责任。

2.要进一步明确主要职能部门的职责，如发改、规划、生态保护、产业发展等部门。（吴建华委员）关于市级部门职责，建议从全市统筹及有利于落实责任的角度，在条例中进一步明确4个主要相关职能部门的职责。如发改要牵头做好保护与发展规划等涉及宏观层面规划编制指导工作；规划要牵头做好国土空间规划编制并加强对属地编制的各类详细规划、专项规划的指导和审查；生态环境要牵头做好上下游生态协同保护以及生态保护监测等工作；经信要做好淳安具体产业发展指导和推动工作。（城建环保委员会）

采纳。

3.建议第四条“市人民政府应当……，决定淳安特别生态功能区建设的重大决策”,修改为：“市人民政府应当……，决定淳安特别生态功能区建设的重大决策事项”。（城建环保委员会）

采纳。

4.第五条，建议将有相关职能的群团部门纳入到条例中。（杨英英委员）第五条第二款建议增加“公安部门、应急管理部门”等部门。（奚国强委员）

部分采纳。

5.建议在淳安特别生态功能区的管理体制方面，加大“特别”的研究，从而体现特别政策、特别支持。（方永红（列席））

采纳。

6.一是在体制和资金方面建议由市政府来承担管理委员会的日常工作，在功能区有市级领导当组长才能协调市级部门，同时建议加入有职能的群团组织；要解决好资金问题，明确市里财政资金如何拨付到县里。二是第六条智力支持，成立专门研究机构的主体及资金来源需要明确。（淳安县人大常委会副主任徐月焕（列席））

部分采纳。关于管理体制和资金保障，市委常委会已作专门研究。

三、关于规划

1.一是建议对淳安特别生态功能区进行核心保护区和绿色发展区的划定，并对核心保护区提出更加严格的保护举措。二是第七条的总体规划及其他规划太笼统，建议对其他规划进行列举，如饮用水源地保护、污染防治、生态修复等专项规划，体现生态功能区的“特别”之处。（方月仙委员）

1.根据淳安县水功能区水环境功能区划分方案，水环境功能区分为饮用水源一级保护区、二级保护区、准保护区。2.专项规划种类、涉及部门较多，难以一一列举。

2.在规划方面，建议：一是围绕淳安特别生态功能区产业发展需要，条例应明确国土空间规划编制中需重点突出的饮用水源地保护要求和产业用地布局要求，对符合政策导向的产业项目落地做好用地保障，推动落实特别生态功能区“高水平保护、高质量发展”要求。二是要结合我市实际，进一步明确编制特别生态功能区保护与发展规划所需涵盖的主要内容，真正体现杭州特色。其中，保护规划部分应当包括：规划控制范围、湖泊水功能区划分和水质保护目标、水域纳污能力和限制排污总量意见、截污和排污口控制、防洪排涝和水土流失防治目标、种植和养殖控制目标以及生态修复等内容，发展规划部分应当包括：发展的方向目标与战略布局、工业布局规划、农业布局规划、人口与城镇体系规划、基础设施规划等。（城建环保委员会）

采纳。

3.建议第七条第一款增加“并负责会同淳安县人民政府共同开展淳安特别生态功能区国土空间规划编制工作”。（城建环保委员会）

条例不涉及国土空间规划编制内容。

四、关于生态保护

1.立足实际，水稻种植面积和生猪养殖对淳安不作硬性要求，建议市农业农村局和淳安县政府再考虑。（张如勇秘书长）

采纳。

2.一是条例草案只提出了禁止保护区内运输剧毒品、危险废物等一项禁止行为，建议增加禁止类的行为，如填湖、倾倒固废、部分可能产生严重污染的生产经营活动等。二是建议增加突发环境污染事件应对的条款，实行全保护区智慧监控和强化应急能力的保障。（王辉委员）

采纳。修改后的第十三条第一款、第三十五条已体现。

3.一是建议将第三章第十条，第3个指标“年度森林覆盖率”具体量化，体现条例的严谨性。二是建议将数字赋能有关内容，放入生态保护、环境监测工作，将监测的数据纳入城市大脑进行后台分析。（王荣富委员） 部分采纳。修改稿的表述更能体现对淳安森林覆盖率稳定上升的要求。

4.一是对第十条及后面的相关条款中“林业、水利”的表述，要去掉顿号（市里是林业水利局）。二是建议第十条的表述可以做适当调整，变更为“……按照生态环境指数稳定、总体水质稳定、森林覆盖率稳定的要求，编制……”。三是在第十二条“推广科学施肥”的后面增加“并做好农药、化肥包装废弃物、废弃农膜的回收处置工作”。四是在第三章中增加一项内容，就是在所有流入千岛湖的河道入口，设立水质、水量的监测设施，这是水质保护的要求，另一方面也是做好防汛工作的要求。（严伟明委员）

部分采纳。1.第五条第二款关于部门的表述系根据部门职责划分。2.修改稿第十二条，以列举的形式进行规定更为严谨科学。3.流入千岛湖的河道及溪流近百条，部分河道及溪流不具备安装水质自动监测站的条件，且水质自动监测站安装、运营成本较高。对主要入湖河道，每年定期进行人工采样监测，能满足管理要求。  

5.条例第十六条中禁止运输危险化学品的内容的可行性、可操作性，建议相关部门进一步研究、完善。（解崇明委员）

《浙江省饮用水水源保护条例》第二十三条规定，在饮用水水源准保护区内，禁止下列行为:(三)运输剧毒物品、危险废物以及国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。

6.一是条例总体上是以倡导性为主，淳安县人民政府应当的事项较多。建议在第三章生态保护这个章节要加大依法保护的力度。农业污染防治、林业污染防治、生活污染防治、工业污染防治、交通污染防治等要强调落实污染防治法的刚性要求，率先在特别生态功能区内把国家法律法规的要求做成杭州样板。淳安县政府牵头抓总，职能部门执法落实。二是第十四条生活污染防治中，集中指出水的污染、生活垃圾、医疗固废等污染源不够明确。第十六条交通污染防治中，鼓励船舶使用清洁能源过于笼统。建议分类细化，对湖上旅游类游船应刚性明确时间调整为清洁能源。（汪华瑛委员）

部分采纳。

7.建议将条例第十二条第一款修改为“淳安县人民政府应当对农业投入品使用开展数字化监管、监测，并适时制定农药、化肥合理使用控制标准，推广生态绿色农业，采取措施合理减少农药、化肥使用总量，推广精准施药、施肥；……”（赵敏（桐庐）委员）

修改稿第三十五条第一款已体现数字化监管的要求。

8.要采取最严格的措施来保护特别生态功能区和饮用水源保护区，建设一个最生态的环境。（裘超委员）

条例以千岛湖保护为核心，遵循科学规划、生态优先、绿色发展、民生保障的原则。

9.一是第十二条规定“……采取措施合理控制农药……”，为突出保护，增强严肃性，建议将“合理”改为“严格”。二是在第十八条中“严格控制林地使用除草剂”后面增加“等一切影响土壤的农药”。（潘曙龙委员）

部分采纳。修改稿第二十条以防止水土流失为目的，要求严格控制使用除草剂。

10.建议进一步对第十二条“依法有序实施千岛湖主湖区高程108米以下农用地逐步退耕”的研究。（方永红（列席））

采纳。

11.建议删除或修改条例草案第十二条“依法有序实施千岛湖主湖区高程108米以下农用地逐步退耕”。实际工作中比较难操作，也对农民生产生活、增收带来影响，应通过农药化肥减量控制等手段来解决污染问题，不宜“一刀切”，避免产生不确定的因素。（张鹏（列席））

市委市政府《新时代美丽杭州建设实施纲要（2020-2035年）》及三年行动计划中对“千岛湖主湖区高程108米以下农用地逐步退耕”有明确规定，并明确了时间表。

12.一是第十条生态指标中，保持千岛湖总体水质稳定，并逐步提高。实际上人工湖跟自然湖不同，提高人工湖水质非常困难，很多问题技术上无法解决，目前能够保持稳定就不错了，逐步提高确实比较难。二是第十三条“依法有序实施千岛湖主湖区高程108米以下农用地逐步退耕”，这些已经给农民的地要退耕，相当于征用，需要配套政策。三是第十四条生活污染防治，建议异地处理，逐步实现污水淳安县域外处置。四是第十六条交通污染防治，水源保护区和准保护区几乎涵盖淳安县全境，是否有必要写进条款，危化品的执法主体需要明确。五是第十七条生态修复中，建议加入“荒山荒坡绿化、彩化”。六是第十八条严格控制林地使用除草剂，建议放到第十三条林业污染防治里面去。（淳安县人大常委会副主任徐月焕（列席））

部分采纳。1.保持千岛湖总体水质稳定，并逐步提高体现了生态优先的立法原则；2.市委市政府《新时代美丽杭州建设实施纲要（2020-2035年）》及三年行动计划中对“千岛湖主湖区高程108米以下农用地逐步退耕”有明确规定；3.修改稿明确“推进生活垃圾分类工作”；4.《浙江省饮用水水源保护条例》明确，在饮用水水源准保护区内，禁止下列行为:(三)运输剧毒物品、危险废物以及国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品；5.修改稿第十九条第二款已体现；6.严格控制使用除草剂是为了避免水土流失。

13.在生态保护方面，建议：一是要增加千岛湖水域内污染物排放总量控制制度，并明确在千岛湖水域及沿湖区域内禁止实施填湖、爆破、挖砂、倾倒固体废弃物等行为，同时对水域内网箱养殖、水上娱乐项目建设、燃油船舶使用等也要提出明确管理要求。二是按照《中华人民共和国环境保护法》第五十九条第三款：“地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类”的规定，可以结合千岛湖水域保护实际需要，对《中华人民共和国水污染防治法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》以及本条例中明确的一些违规行为，增加按日连续处罚的内容。三是要按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，进一步明确发生交通事故等情形，造成千岛湖水域内突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作要求，确保饮用水源安全。（城建环保委员会）

采纳。

14.一是第十二条建议增加“淳安县人民政府应当按照有关法规要求，加强秸秆、废弃农用薄膜、农药包装废弃物等农业固体废物处置监管”。二是第十四条建议增加“淳安县人民政府应当按照有关法规要求，积极推动生活垃圾分类工作”。三是第十五条建议增加“淳安县人民政府应当按照有关法规要求，加强淳安特别生态功能区内工业固体废物、建筑垃圾、危险废物（含医疗废物）等固体废物的产生、收集、贮存、利用、处置监管”。四是第十六条第三款“危险化学品运输车辆限制通行的区域由淳安县公安机关划定，并设置明显的标志”，按照国务院《危险化学品安全管理条例》第四十九条“未经公安机关批准，运输危险化学品的车辆不得进入危险化学品运输车辆限制通行的区域。危险化学品运输车辆限制通行的区域由县级人民政府公安机关划定，并设置明显的标志”的规定，建议修改为“淳安县人民政府公安机关应当加强危险化学品运输车辆管理，划定限制危险化学品运输车辆通行区域，并设置明显的标志”。（城建环保委员会）

采纳。

15.一是第十六条第一款建议参考《杭州市西湖水域保护管理条例》有关内容，修改为“淳安县人民政府应当……。除治安、抢险、工程等工作用船外，在千岛湖水域内行驶的其它船舶鼓励采用电力等清洁能源作为动力源”。二是第十六条第二款，按照国务院《危险化学品安全管理条例》第五十四条“禁止通过内河封闭水域运输剧毒化学品以及国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品”的规定，建议修改为：“禁止通过千岛湖水域运输剧毒化学品、危险废物以及国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品”。（城建环保委员会）

部分采纳。《浙江省饮用水水源保护条例》第二十三条规定，在饮用水水源准保护区内，禁止下列行为:(三)运输剧毒物品、危险废物以及国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。

五、关于绿色发展

1.关于产业发展，市政府、市级部门和下游地区应当有具体举措，在资金、土地、项目、服务等方面，支持淳安发展绿色产业。（王辉委员）在产业发展方面，建议：一是要结合“最多跑一次”等行政审批制度改革要求，进一步简化符合要求相关产业导向目录的基础设施建设前置审批手续，推动实施政府“代办员”等制度。二是要对符合产业导向的“中小企业”给予信贷资金、土地等政策扶持，切实推动特别生态功能区社会经济可持续发展。三是要注重淳安特别生态功能区人才引进保障，对特别生态功能区及其“飞地”内引进的高端人才作出特殊的制度性安排，争取按照市本级政策落实人才购房、购车等。（城建环保委员会）

建议市政府和有关单位研究出台配套支持政策。

2.在淳安特别生态功能区产业导向方面，建议列出负面清单。（王荣富委员）

产业发展导向目录中已有体现。

3.要进一步明确产业发展扶持政策，如“飞地”内引进高端人才的有关政策。（吴建华委员）

修改稿第三十条规定，支持和帮助淳安县引进人才。

4.一是第二十三条，建议内容的顺序进行调整，把会议会展放到最后，培训归入会议会展。二是第二十五条，建议对“飞地经济”加简要说明，或者同第三十二条，直接改为“异地建设用地”。（杨英英委员）

采纳。

5.要给淳安提供最有力的支撑。通过财政转移支付、就业异地安置、优势产业倾斜布局、单列考核指标体系等措施，支持淳安县健康持续发展，真正打造特别生态功能区。（裘超委员）

采纳。

6.建议增加“支持加快建立生态产品价值实现机制”内容，体现通过立法保障促进改革，抢抓我国承诺的“2030年前碳排放达峰、2060年实现碳中和”的重大机遇，进一步打开“两山”转化的通道。（张鹏（列席））

修改稿第二十二条已体现。

7.第二十五条第一款建议修改为：“市人民政府应当……，推进飞地（异地建设用地）经济发展”。（城建环保委员会）

采纳。

六、关于民生保障

1.民生保障和公共服务要达到或者高于平均水平，请淳安县政府和环保局综合考虑，根据县政府的承担能力，建议只提“达到”，不提“高于”，以更符合实际。（张如勇秘书长）第二十七条“实现淳安特别生态功能区民生保障和公共服务达到或者高于全市平均水平”应有具体的时间要求。（阮重晖委员）第二十七条第一款建议增加实现时间要求，落实相关保障措施。（王辉委员）第二十七条中“达到或高于全市平均水平”建议改为“不低于”，且明确实现时限。（解崇明委员）第二十七条民生保障公共服务，要实现淳安生态功能区的民生保障，公共服务达到或高于全市平均水平，建议在十四五或者十五五中达到。（淳安县人大常委会副主任徐月焕（列席）

《淳安特别生态功能区建设框架方案》的重点改革任务清单明确要求2020年底前实现民生保障和公共服务水平达到或者高于全市平均。

2.条例第二十七条第一款规定“按照要求实现淳安特别生态功能区民生保障和公共服务达到或高于全市平均水平”， 淳安在保护千岛湖方面做出的牺牲很多，应如何补偿的呼吁很多，希望在条例通过之后，能够真正逐步、尽快地实施到位。（张永谊委员）

建议条例出台后，结合相关配套政策措施，有关部门应当严格做好执行工作。

3.在民生保障方面，建议把“政府出台生态奖补，强村富民等机制的细则、政策”写入条例。（王荣富委员）要进一步加大对淳安民生保障扶持力度，如各级财政的支持、有关生态奖补的具体措施等。（吴建华委员）在民生保障、生态补偿方面要加大政策倾斜力度。（奚国强委员）

采纳。建议市政府根据条例规定加紧制定实施细则。

4.建议在第二十七条“市人民政府……向淳安特别生态功能区延伸”后，增加“提高基本公共服务保障能力”。（陈伟民委员）

条例已有体现。

七、关于保障措施

1.建议市生态环境局和市发改委再考虑，由市人民政府集中安排一块用地给淳安县作“飞地经济”建设。（张如勇秘书长）

第三十四条已体现。

2.建议在条例第三十一条第一款增加“水价实施政府定价和市场定价相结合”的内容，突出市场定价的作用，水已经成为一个市场化配置的重要资源，既然优水优价，建议在政府限价的基础上，通过市场机制提高价位，给予淳安更多的保护资金保障。（张永谊委员）

第三十三条第二款规定，千岛湖配水工程受益区水价应当优水优价，体现水源区水源涵养、水生态保护、水环境整治等投入。

3.一是建议在第三十条第二款后增加一款：“千岛湖配水工程受益区可采取资金补助、定向援助等形式，对淳安特别生态功能区进行补偿”。在第三款“建立生态奖补”后增加“转移支付”。二是建议将第三十二条改为“支持淳安特别生态功能区发展飞地经济，支持千岛湖配水工程受益区设立飞地（异地建设用地）用于淳安经济社会发展”。（陈伟民委员）

条文已有体现。受益区水价确定原则中体现了对淳安特别生态功能区水生态保护、水环境整治等方面投入的补偿。

4.在保障措施方面，建议对市级财政的保障重点能够进一步明确，使保障措施更有操作性。（骆寅委员）

建议在市政府制定的实施细则中予以明确。

5.一是第三十条中淳安县政府要将所需资金列入县年度财政预算，并加大统筹力度，但淳安县的财政能否负担需进一步研究。二是飞地政策中淳安县政府开发经营管理“飞地”的难度较大，建议按照一定的比例，从全市统筹飞地当中，列出一块“虚拟飞地”，以全市土地的平均收益作为淳安“虚拟飞地”的补偿。三是要从生态、资源的角度进一步深化对千岛湖重要性的认识，从而进一步明确条例的立法目的、优化制度设计。（解崇明委员）

部分采纳。1.关于资金保障市委常委会已做作专门研究；2.《淳安特别生态功能区建设框架方案》明确，要完善异地发展机制和专项政策，支持淳安在杭州钱塘新区和西湖区等相关主城区、嘉兴市建设山海协作“消薄飞地”，实现互惠互利、合作共赢。

6.一是第三十条资金保障，收益县市在财政上也应按生态产品的价值实现机制，谁受益谁付出的原则，加大对淳安特别生态功能区的资金投入。二是第三十五条考核评估，建议取消不符合淳安特别生态功能区保护发展要求的考核项目。（淳安县人大常委会副主任徐月焕（列席））

1.关于资金保障，市委常委会已作专门研究；2.关于具体考核项目建议市政府在制定完善相关考核办法时予以考虑。

7.在环境监测方面，建议：《条例（草案）》关于环境监测的内容要进一步体现特别生态功能区建设“更严的要求、更高的标准”。一是要采用分级分类落实监测工作主体责任。由市生态环境局负责按照水环境、大气、土壤污染防治有关法律法规以及相关规范标准要求，做好各类国家、省、市级监测站点建设、维护和数据管理等工作；由淳安县负责其它监测站点建设和维护工作。二是要进一步体现我市数字赋能特色，要将相关监测数据统一纳入到城市大脑进行综合分析研判，更好推动特别生态功能区的生态保护和产业发展。（城建环保委员会）

部分采纳。

8.一是第三十二条建议增加“淳安飞地（异地建设用地）所在区、县（市）人民政府应当加强飞地周边水、电、路等配套基础设施建设，为淳安飞地经济发展提供必要支持”。二是第三十三条“淳安县人民政府应当会同市生态环境行政管理部门推进淳安特别生态功能区生态环境监测体系建设，提高监测点位布局密度，提升监测能力”，结合本轮环境保护机构改革情况，建议修改为：“市生态环境行政管理部门应当加强淳安特别生态功能区生态环境监测体系建设，会同淳安县人民政府进一步提高水环境、大气、土壤等监测点位密度，加强监测数据分析和综合运用”。（城建环保委员会）

采纳。

八、关于法律责任

1.条例规定的法律责任太少，建议对一些违反条例的行为列举罚则，再保留现有一个兜底条款，可能会更好。（张永谊委员）对于污染千岛湖水体的行为，尤其是造成严重后果的，建议增加处罚的规定。（陈伟民委员、郑健波委员）

鉴于上位法规定较为完善，条例也未增设新的违法行为，修改稿删除了法律责任部分的规定。

2.第三十七条建议修改为：“[行政机关及其工作人员责任]行政机关及其工作人员在淳安特别生态功能区保护和发展工作中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。（城建环保委员会）

采纳。

以上报告，请予审议