“这个事情不容易啊！”
一提起乡村建设，萧山区河上镇东山村党委书记徐国栋就有说不完的话。“我们村里为安置传统民居迁出的村民，统一建造了多层公寓房，光落实水电气和网络、数字电视等配套就跑了一年多。”
在镇政府会议室里，30多度的温度逼得徐国栋额头直冒汗，一边擦汗手头还一直翻着《杭州市乡村建设条例（草案）》，“乡村建设，要搞好传统村落的保护和建设，也应该适当给村民合理建房的需求一些倾斜，农村基础设施建设应该也要再多一些保障条款。”
这是市建委乡村建设立法课题组5月份的第三场调研座谈，而徐国栋手上的《草案》，也是自去年7月份以来的第7稿。
“不只是要想办法解决传统村落能不能建房的事情，我们还要想办法把这几年杭州在农房建设、农污建设等农村建设领域中的成果都形成法律法规体系，让乡村建设和乡村振兴既有‘尺子’，又有‘板子’。”市建委负责人表示，“希望通过梳理和总结杭州‘千万工程’和‘美丽乡村’‘美丽城镇’建设形成的经验成果，并将其上升为法律规定，让新时代杭州乡村建设正式步入有‘法’可循的轨道，也为全省乃至全国各地的乡村建设提供更多‘杭州经验’。”
农村建房谁来监管？
“出了维修维权问题谁来调解？乡镇调解依据又是什么？”
乡村建设，从农村建房开始。
“这个是我们老百姓最大的事情。”看着一天天建起来的新房，淳安县文昌镇王家源村村民张梅英从心里透着“高兴。”
这次和邻居老何同时建房，两户人家都批了相同面积，设计稿也选了一样的风格。“政府有规定，三口之家最多只能批140平方米，不管有钱没钱，都是10米高。”她偷偷松了口气，“大家都按规矩按标准来，不存在谁挡着谁，谁比谁高一头低一头的。”
张梅英的这种隐忧，源于农村建房曾广泛存在的攀比之风。这也折射出此前农村建房缺乏规划与管理的无序状态。
“你三层，我五层”，未批先建，超面积建房……说起以前农村建房乱象，在城建口子上干了20多年的文昌镇副镇长徐大立打开了话匣子：“早些年哪有什么村庄规划，村民请个工匠来，说要建几层就建几层。有的人要面子，哪怕家里没钱，也要多建两层；有的房子建了几年也不封顶、不粉刷，村子一眼望过去都乱糟糟的。”
这还是其次。“安全才是大问题。”徐大立聊起文昌镇的地貌，“我们这边是山地，地势高高低低的，建房地基一定要打好。但是农村工匠基本都是‘土师傅’，靠经验的，质量时好时坏，会留下一些问题。”
“一些问题”中，就包括了房屋质量监管。
“农民自筹建房，质量归谁监管？”徐大立一口气抛出好几个问题：“如果要求乡镇监管，那么乡镇能不能要求农户提供钢筋的批次单据？能不能要求农户使用质量更有保障的商品砼？”“农户和工匠自愿达成建房合同，事后出了维修维权问题谁来调解？乡镇调解的依据又是什么？”……
比起徐大立的问题，徐国栋眼下面临的这个难题，似乎更为无解。
“徐书记，我这马上要娶媳妇了，老房子不让拆，新房子没指标建，你说我该怎么办？”徐国栋已记不清，村民徐佳扬是第几次找到他办公室了。由于东山村是中国传统村落，一大批民居被列入保护建筑不能拆建，徐佳扬的老宅便在其中。“都说我们村是‘网红村’，这几年确实是漂亮了，但村子再漂亮，结婚也还是需要新房呀。”
面对徐佳扬的迫切，徐国栋“难为无米之炊”。“一边是要保护传统村落和古建筑，一边是老百姓建房的现实合理需求，这个尺度怎么把握？谁来把握？”
农村污水谁来治理？
“就靠村里这么点人和钱撑着，能撑多久？”
乡村建设中，头疼的还有农村环境配套建设的问题。
“其实很多人觉得农村卫生差，最大原因就是没有像城市那样截污纳管集中处理污水。”作为如今的农村污水处理示范村，淳安县文昌镇王家源村党总支副书记汪金华总结以前的村里污水处理，就四个字：“放任自流”。
“村民洗菜、洗衣，都是在水沟溪边解决，或者直接泼散在家门口，久了污染都很严重，天气一热蚊子虫子很多。”“许多老房子没有建下水和排污管，就算有处理也不及时，味道很大。”“最头疼的还是家里养猪的农户，老的猪圈哪里有污水和粪便处理设施，都是直接排到田里河里，或者就地排放，整个村都臭气弥漫”……
“不仅如此，季节性生产污水也十分棘手。”建德市大慈岩镇里叶村的村委委员姚江也提出，在农村很多地方还保留着自制美食特产的习惯或产业，像酿酒、山核桃加工、制作番薯粉等，制作过程通常会产生高浓度废水和废料垃圾，“比如像我们这里的里叶白莲远近闻名，一到夏天家家户户采莲蓬、剥莲子，再晚几个月还会集中制藕粉。有些剥壳后的边角废料残渣，如果处理不及时就容易腐烂发臭，也容易堵塞淤积，特别难处理。”
要解决这些问题，“要建更要管。”但汪金华直言，“这个过程挺难的。”
比如污水收集需要在每家每户接通管道，有些村民对原有处理方式习以为常，觉得“没必要”“太麻烦”，时有不配合、不支持的状况；在村里设置污水处理终端，难免有“建可以，但不要建在我家附近”的阻碍……
“最难的还是维养。”汪金华算了一笔账，“为了实现污水处理良好运作，我们村里出钱，组织专人每个月两次对农户的治污运维前端进行清理，还不包括管道维修、设备养护等支出，村里的压力也很大。”
另外，“农村污水处理应该是全体村民共同的责任，但目前我们只能以积分制、兑换奖品的形式，激励村民积极参与，但对于不配合、甚至有损的行为，也没办法。”
没有执法权、没有管理抓手，汪金华也说不好，“就靠村里这么点人和钱撑着，能撑多久？”
农村公共服务配套建设指标从哪里来？
“几个自然村连一个篮球场建设用地指标都凑不出来”
农村公共服务配套建设，也是件棘手事。
“村民也有美好生活需求，也要更好的水电气、网络通信等基础设施，还要有教育、医疗、养老以及购物娱乐、健身休闲等配套服务。”建德市三都镇和村村村委会主任许正红对此深有感受，“乡村振兴，不就是要让村民也像城里人一样，有更好的生活吗？”
“就拿居家养老来说，就很迫切。”许正红报出了一串数据：由于青年人口外出务工求学，三都镇人口年龄层级中老年人的比重逐年增长，24%的老龄化率高于杭州平均水平22.53%，“光我们村，60岁以上的老年人就有1600多人。”
为了满足村里老人的需求，去年村里决定建一个居家养老服务中心，但挪来腾去也没办法，“土地指标和钱都不够，最终只能把村委办公楼清出来改一改”。
用许正红的话来说，现在“村民有需求，村庄有基础，村委有干劲”，却最后被“土地指标”捆住了手脚。“我们几个自然村，连建设一个篮球场的用地指标都凑不出来。”说到这，他忍不住提高了声调，“农村公共配套的建设用地实在太缺了！”
不只是民生需求，产业发展的配套建设也离不开用地。
“这几年我们美丽城镇、美丽乡村建设都有了不错的成果，都说要把‘美丽风景’转化为‘美丽经济’，现在正是用地高峰期。”萧山区戴村镇城建办一位姓何的工作人员掰着指头数，“像我们发展文旅产业，游客来了要停车，建停车场要用地吧；要住宿，引进好的民宿酒店要用地吧；还要有地方可以逛可以玩可以买可以休息，每一项都需要用地保障。”
徐国栋也感同身受：“戴村镇和我们东山村，现在都是‘网红’景区，很多项目都排着队想进来，我们也确实想引入好品牌好项目，把产业发展这篇文章做大。”
他叹了口气：“虽然我们也想了很多办法，但还是跟不上发展的用地需求。没有地，我们拿什么去招引项目？”
农村建设究竟谁来管？
“‘人居环境’4个字涉及23个责任部门”
乡村建设最要紧的，还是“谁来管？”
“不管是农房建设中监管的问题，还是农污治理中长效维护的问题，或是配套建设跟不上需求的问题，都是杭州美丽乡村建设中产生、遇到的。”在市建委乡村建设立法课题组负责人看来，这些表象的背后有着更深层的原因。
比如，农村建设一方面喊着土地“不够用”，一方面又存在使用“效率低”的问题，市建委乡村建设立法课题组负责人认为，“这其实很大一部分原因在于村庄规划编制不到位，很多镇村在谋划公共基础设施建设时‘临时抱佛脚’，到需要时才发现找不到符合用地规划的土地。”
而农村项目存在的重建轻管、缺乏养护的现象，这有“资金来源单一，持续投入不足”的原因，但往更深了说，“还是由于部门之间存在职责交叉、边界不清晰，县级、乡镇和村委会之间的责任分工也需要进一步明确。”
“我举个例子。”建德市住建局的一位干部在座谈会上直言，“不久前，建德入选了全国2020年农村人居环境整治激励候选县名单。我们在整理台账时发现，就‘人居环境’4个字，涉及的责任部门竟有23个。”
这让许多基层干部在处理具体工作时，常遭遇“不知道要不要管，不知道找谁管，不知道怎么管”的窘境，面临“不管是‘缺位’，管了是‘越位’”的两难。
“由于在狭义乡村建设领域上位法的缺失，且立法体系上的不清晰、交叉重叠，导致乡村建设工作中遇到的问题和困难处理起来没有法律依据。”市建委乡村建设立法课题组负责人一语道破。
这也是杭州此次率先启动乡村建设立法探索的原因和意义所在。
“乡村建设已经从‘新农村建设’升级到‘乡村振兴战略’，新时代面临着新的任务、新的需求和新的挑战。”市建委负责人认为，这也是此次国家出台《促进法》，并且把乡村建设上升到国家战略高度的原因。“杭州面临的这些乡村问题，从某种程度上来说，也是全国各地乡村建设面对的共性问题。在已有的建设成果和创新经验基础上，我们希望能率先做出新时代乡村建设行动的‘杭州探索与实践’。”
那么，杭州的乡村建设立法，从哪里破局？
