积极推进盐碱地综合改造利用
自然资源部
2023年7月20日，习近平总书记主持召开二十届中央财经委员会第二次会议，研究加强耕地保护和盐碱地综合改造利用等问题。总书记在会上发表重要讲话，对落实藏粮于地、藏粮于技战略，充分挖掘盐碱地综合利用潜力，稳步拓展农业生产空间等提出明确要求。要深入学习总书记重要讲话精神，从系统性、全局性高度深刻领会党中央决策部署的重要意义，认真研究谋划推进盐碱地综合改造利用，着力夯实国家粮食安全的资源基础。
一、认真学习习近平总书记关于盐碱地综合改造利用的重要讲话重要指示批示精神
党的十八大以来，习近平总书记高度重视盐碱地综合改造利用工作，多次深入盐碱地区域实地考察，发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示批示。
2021年10月，习近平总书记在山东东营黄河三角洲农业高新技术产业示范区考察调研，走进盐碱地现代农业试验示范基地，察看大豆、苜蓿、藜麦、绿肥作物长势，了解盐碱地生态保护和综合利用、耐盐碱植物育种和推广情况。总书记强调，开展盐碱地综合利用对保障国家粮食安全、端牢中国饭碗具有重要战略意义。要加强种质资源、耕地保护和利用等基础性研究，转变育种观念，由治理盐碱地适应作物向选育耐盐碱植物适应盐碱地转变，挖掘盐碱地开发利用潜力，努力在关键核心技术和重要创新领域取得突破，将科研成果加快转化为现实生产力。
2023年5月，习近平总书记在河北沧州考察了黄骅市旧城镇仙庄片区旱碱地麦田，了解盐碱地整治、旱碱麦种植推广及产业化情况。总书记指出，盐碱地综合利用是一个战略问题，必须摆上重要位置。我国除了沿海地区，东北松嫩平原、内蒙古河套地区、新疆地区等，都有大片盐碱地。要立足我国盐碱地多、开发潜力大的实际，发挥科技创新的关键作用，加大盐碱地改造提升力度，加强适宜盐碱地作物品种开发推广，有效拓展适宜作物播种面积，积极发展深加工，做好盐碱地特色农业这篇大文章。
2023年6月，习近平总书记赴内蒙古巴彦淖尔考察时，来到位于乌梁素海南岸的现代农业示范园区，察看土壤、种子样品等展示，对当地开展盐碱沙荒地改良改造和综合利用，推动科学灌溉，推广现代农业表示肯定。田埂上，总书记细问盐碱地的改造模式能否复制，指出示范园区要在推广现代农业方面真正发挥作用，不断探索，形成可复制可推广的经验。
2023年7月，习近平总书记主持召开二十届中央财经委员会第二次会议时指出，盐碱地综合改造利用是耕地保护和改良的重要方面，开展盐碱地综合改造利用意义重大，要充分挖掘盐碱地开发利用潜力，加强现有盐碱耕地改造提升，有效遏制耕地盐碱化趋势，稳步拓展农业生产空间，提高农业综合生产能力。
吉林省西部地区是世界三大苏打盐碱地集中分布区之一。当地利用农业科技进行盐碱地治理，昔日盐碱地已成为今日米粮川。图为吉林省大安市联合乡万福村，收割机在田野间进行收割作业（无人机照片）。 新华社记者 许畅/摄
针对盐碱地综合改造利用的全局性谋划和系统性部署，充分体现了习近平总书记高瞻远瞩的战略眼光和发展农业生产的开阔视野，为新时代新征程推进农业生产和盐碱地综合改造利用指明了前进方向、提供了根本遵循。
二、深刻认识开展盐碱地综合改造利用的重要战略意义
粮食安全是“国之大者”，是国家安全的重要基础。作为人口大国，解决好14亿多人的吃饭问题，始终是我国治国理政的头等大事。习近平总书记强调，“手中有粮，心中不慌”，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。党的十八大以来，党中央提出确保谷物基本自给、口粮绝对安全，强调在持续强化严格保护耕地的同时，积极开发利用各类非传统耕地资源，这是立足我国国情作出的重大战略部署。
我国耕地资源条件有限，可持续利用与保护面临压力和挑战。耕地是粮食生产的基础。第三次全国国土调查（以下简称国土“三调”）显示，我国耕地资源家底并不丰厚。2019年底全国现状耕地19.18亿亩，与2009年底的“二调”数据相比，10年间减少了1.13亿亩。从耕地资源禀赋看，我国64%的耕地分布在秦岭—淮河以北，近一半耕地为一年一熟，超过一半的耕地“靠天收”，有的还面临荒漠化、石漠化威胁。同时，经过长期发展，我国有限的耕地开发利用强度过大，一些地方耕地地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重。此外，未来一个时期，我国工业化、城镇化对土地资源的需求仍然旺盛，城乡建设和基础设施配套等各类非农建设不可避免仍将占用一部分耕地，农业结构调整、造林种树造成耕地流失的规模仍然不小，违法违规用地问题仍有发生，耕地占用与保护的矛盾和压力依然突出。总体看，我国以占世界9%的耕地，养活世界近20%的人口，人均耕地少、总体质量不高、空间格局错配的资源条件难以根本扭转，在粮食生产和经济社会发展对耕地资源需求未出现根本性转变的背景下，人地关系将持续紧张，耕地资源可持续利用和保护的任务十分艰巨。
我国粮食产需总体呈现紧平衡，保持国内稳定供给的压力长期存在。新中国成立以来，党和政府始终把解决人民的吃饭问题作为头等大事，经过70多年艰苦的努力，尤其是40多年的改革开放，我国成功解决了这一世界性难题，人均粮食占有量从1978年的316.6公斤提高到2022年的486.1公斤，超过了人均400公斤的粮食安全线。我国粮食产量连续8年稳定在1.3万亿斤以上，做到了谷物基本自给、口粮绝对安全。同时，我们也要清醒地认识到我国粮食生产面临的风险和挑战。从需求形势看，随着经济社会发展，人民生活水平提升，从“吃得饱”转向“吃得好”，粮食消费结构不断升级，加之工业化程度加深，稻谷和玉米等作物在工业领域的消费量继续增加，粮食消费总量刚性增长，加剧粮食供给的紧平衡状态。从生产形势看，农业生产成本不断攀升，资源环境承载能力趋紧，农业基础设施相对薄弱，抗灾减灾能力有待提升，在确保绿色发展和资源永续利用的同时，稳定发展生产、持续提升产量的压力很大。从流通形势看，我国粮食生产继续向核心产区集中，跨区域粮食流通量增加，应对极端天气和自然灾害、稳定粮食生产的挑战加大，粮食市场波动风险依然存在。从外部环境看，我国主粮作物对外依存度很低，但大豆等饲料用粮对外依存度较高，且进口来源比较集中，全球极端天气、地区冲突都可能扰乱全球粮食供应链，加之国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性增加，对我国粮食供给造成一定影响。我国的粮食产需将继续维持紧平衡态势，保持国内稳定供给压力长期存在，对此不能麻痹松懈。
盐碱地综合改造利用是农业综合生产的重要方面，是提升国家粮食安全保障能力的重要部署。党的十八大以来，党中央部署划定永久基本农田保护红线，实施耕地质量提升工程，建立省级党委和政府落实耕地保护责任制，通过一系列硬措施严守耕地红线，最近两年全国耕地总量连续实现净增加。但从长期看，我国粮食刚性需求增长与资源条件和外部环境约束并存，保障国家粮食安全的压力持续存在，这就要求我们秉持战略思维，在坚决守住耕地红线的同时，拓宽视野，长远谋划，着眼全域国土空间开发布局，充分挖掘非传统耕地资源综合利用潜力，持续拓展农业生产空间，不断提升粮食安全系数。
作为可以改造利用的非传统耕地资源，盐碱地是粮食增产的“潜在粮仓”，宜耕盐碱地资源开垦，能够有效补充耕地面积；现有盐碱耕地改造提升，可以有效挖掘单产潜力；因地制宜利用盐碱地发展饲草和现代畜牧业，能够拓展多元食物渠道；治理生态脆弱盐碱区域，可以提升防风固沙能力，防止盐碱地荒漠化，改善农业生产条件和生态环境。
山东省滨州市无棣县地处黄河三角洲棉区中心，可利用盐碱耕地资源丰富，植棉历史悠久，常年植棉面积稳定在10万亩左右。图为2023年10月22日，棉农驾驶机械在无棣县西小王镇国家级棉花生产基地核心示范区内进行采棉作业（无人机照片）。 新华社记者 朱峥/摄
我国盐碱地面积大、类型多、分布广，盐碱地治理历史悠久。新中国成立以来，我们党立足国情，带领人民积极探索盐碱地改良利用，取得了辉煌成绩，成功将黄泛区盐碱地治理改造为大粮仓；在西北内陆地区累计治理盐碱耕地面积达2500万亩，新增粮食产能达400万吨；在黑龙江省累计治理盐碱耕地面积近650万亩，新增粮食产能近200万吨。近年来，随着未利用地开发力度加大，以及盐碱地治理技术的提升，通过政府引导和社会投资，已有较大规模的盐碱地被开发利用。国土“三调”结果显示，2009年至2019年10年间，全国有1200多万亩盐碱地已治理变为耕地，特别是水资源相对丰富的东北西部松嫩平原盐碱地、华北滨海滩涂盐碱地、黄河三角洲盐碱地、江苏沿海滩涂盐碱地，均得到一定程度的改造利用，有效提高了当地农业生产能力。从实践看，开展盐碱地综合改造利用，对促进农业生产提质、扩容、增效，促进农业可持续发展和保障粮食安全具有重要意义。
三、准确把握我国盐碱地综合改造利用的潜力和挑战
盐碱地综合改造利用是自然资源保护和改良的重要方面，是关系国家粮食安全的重大战略。近年来，自然资源部深入学习领会习近平总书记关于盐碱地综合改造利用的重要讲话重要指示批示精神，充分认识盐碱地综合改造利用的战略意义，将盐碱地综合改造利用摆在重要位置，组织开展全国国土调查和耕地后备资源调查评价，摸清了全国盐碱地资源底数和宜耕盐碱地开发潜力及布局分布，全面分析研判盐碱地综合改造利用面临的困难和问题，为全面推进盐碱地综合改造利用奠定基础。
全国盐碱地资源总体情况。根据国土“三调”标准，盐碱地指表层盐碱聚集，生长天然耐盐植物的土地，按未利用地管理。国土“三调”结果显示，全国盐碱地共有1.15亿亩，主要分布在三大片区：一是中西部干旱半干旱地区以硫酸盐—氯化物为主的盐碱地，分布在新疆、青海、内蒙古、宁夏等地，占全国盐碱地的96.1%；二是东北地区以碳酸盐为主的苏打盐碱地，分布在吉林、内蒙古、黑龙江等地，占全国盐碱地的3.2%；三是东部沿海以氯化物为主的滨海盐碱地，分布在山东、江苏、河北等地，不到全国盐碱地的1%。按照新一轮全国耕地后备资源调查评价成果，基于当前资源条件和技术水平，综合考虑生态、气候、土壤、区位等因素，现阶段全国适宜开发为耕地的盐碱地主要分布在吉林、内蒙古、新疆、黑龙江等省（区），这部分盐碱地在做好生态管控的前提下可优先开发利用。盐碱地治理的关键是降低土壤盐分，目前治理技术主要是通过灌排淋洗、施加改良剂等工程技术手段，将土壤盐分降到可以进行农作物生产的程度。针对不同盐碱地类型和水土条件，目前已形成了东部滨海盐碱地暗管排盐、东北苏打盐碱地水稻种植综合改良、西部干旱绿洲区膜下滴灌改良等主要技术模式，取得了积极成效。
盐碱地综合改造利用需要关注的重点问题。盐碱地综合改造利用受到水源、生态、管护、技术等多因素影响，需要全面认识，系统把握。生态安全是前提。东部沿海和东北西部等地区是我国重要的湿地分布区，湿地与盐碱地交错分布，盐碱地综合改造利用所需灌溉用水量较大，灌溉回水中会含有一定的盐分、氮、磷，综合改造利用不当，可能对湿地水环境和水生态产生负面影响。水资源保障是关键。“盐随水来，盐随水去”，盐碱地开发利用离不开对土壤盐分的灌排淋洗，水资源是盐碱地改良的关键影响因素。如按照亩均300立方米的灌溉用水量核算，每开发100万亩盐碱地，全年需增加3亿方淡水资源的有效供给。持续投入必不可少。土壤盐碱化有反复性，盐碱地改造后，必须要有长期的投入和可持续的调控与管理，才能形成稳定的生产力，如维护不到位或管护不当，土壤很容易再次返盐返碱。科技支撑需要强化。盐碱地治理技术是推进盐碱地综合改造利用的基础，目前，一些治理技术还存在过程复杂、成本高、推广难的问题，聚焦当前农业发展、耕地保护、生态文明等多元目标要求，需要进一步强化科技支撑，提升技术集成与融合程度，降低治理成本，构建科学成熟可推广的技术模式。
盐碱地综合改造利用应遵循的基本原则。盐碱地综合改造利用是一个整体、全面、系统工程，在实施过程中，要突出把握好生态优先、系统治理、因地制宜、以水定地等基本原则。坚持生态优先，绿色发展。统筹好粮食安全和生态安全的关系，防范重大生态环境风险，建立以自然适用为主、工程开发为辅的盐碱地农业空间利用模式，宜农则农、宜经则经、宜牧则牧，合理确定盐碱地综合改造利用模式和布局。坚持系统治理，统筹兼顾。秉持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，正确处理盐碱地改造与区域农田、森林、草原、湿地、荒漠等各类生态系统的关系，按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律，结合适宜性原则开展系统治理。统筹盐碱地短期改造开垦与长期利用的关系，确保治理后盐碱地长期稳定利用。坚持因地制宜，分类施策。坚持“以种适地”同“以地适种”相结合，以农业增产为导向，因地制宜分类推进盐碱化农用地改良提升、盐碱化未利用地开发为耕地、其他盐碱地综合改造利用等，实现盐碱地治理效益最大化。坚持以水定地，科学推进。正确处理盐碱地综合改造利用与区域水资源开发保护的关系，统筹区域降水、地表地下、区内区外等淡水资源有效供给，确定结构合理、水量平衡的盐碱地农业利用规模，科学有序推进实施。
四、高质量统筹推进盐碱地综合改造利用
习近平总书记在二十届中央财经委员会第二次会议上的重要讲话，对开展盐碱地综合改造利用工作作出明确部署。自然资源部将认真贯彻总书记重要讲话精神，采取更加坚决有力措施，充分挖掘盐碱地综合利用潜力。
强化顶层设计，注重规划引领。在生态安全、水资源安全、粮食安全底线约束下，充分利用全国耕地后备资源调查成果，结合第三次全国土壤普查、水资源保障分析评价成果，综合考虑不同地域盐碱类型、盐碱程度和制约因素，开展盐碱地综合改造利用潜力分析，形成全面准确详实的盐碱地综合改造利用底图底数。以此为基础，突出规划引领，研究编制盐碱地综合改造利用规划，分区域、分类型、分阶段明确盐碱地综合利用目标，坚持稳扎稳打、连片治理、整体推进，逐步形成与自然地理格局相适应、与农业生产条件相匹配的盐碱地综合利用空间布局。
地处黄河岸边的内蒙古乌海市海南区巴音陶亥镇，因地制宜利用盐碱地开展农业养殖，不仅提高了盐碱地的利用率，也带动当地村民致富。图为养殖园区工作人员展示养殖的对虾。 新华社记者 刘磊/摄
构建科学合理的治理模式和技术路径，因地制宜推进盐碱地综合改造利用。按照“土壤改良”与“作物耐盐”并行思路，加快盐碱地综合改造利用相关重点研发计划项目实施，丰富并拓展盐碱地开发利用技术储备库，构建并推广适用不同地理区域、不同土壤类型、不同种植模式的盐碱地治理技术模式，加快耐盐碱作物品种选育推广，实现科研成果向现实生产力转化。综合采用工程、农艺、化学、生物等措施，通过改良土壤性质及选育繁育耐盐碱作物品种，持续提升已种植作物的盐碱化农用地生产能力；对适宜开垦为耕地的盐碱地，在充分评估生态环境影响和水资源保障能力的前提下，有序开发整治为耕地，持续做好耕作利用；对不适宜开发为耕地的盐碱地，按照适宜性原则，统筹用于发展畜牧养殖和高效设施农业，多角度加强对盐碱地的综合利用。
探索在盐碱地等耕地后备资源集中区域规模化实施垦造耕地，有效补充耕地面积。结合国家水网建设规划和重大水利工程建设情况，根据全国耕地后备资源调查评价以及水资源保障分析等成果，综合考虑水资源时空分配格局和生态环境本底等因素影响，研究论证在盐碱地等耕地后备资源集中区域，集中投入、规模化实施垦造耕地工程，有效补充耕地面积。按照先易后难、积极稳妥的原则，分区域梯次推进盐碱地等耕地后备资源开发，先行试点在水资源条件相对较好的地区实施集中开垦。
健全盐碱地综合改造利用激励约束机制，确保长期稳定利用。探索建立“谁投资、谁收益”的盐碱地综合治理利益分配机制，规范引导各类主体参与盐碱地综合改造利用，鼓励地方政府组织开发盐碱地等耕地后备资源新增耕地，补充耕地指标调剂等收益主要用于耕地保护与质量建设，并对补充耕地主体给予适当补偿。探索以国家集中垦造的优质耕地定向支持生态脆弱、承担生态保护重点任务地区重大建设项目落实占补平衡。坚持“开垦一亩、稳定一亩”原则，建立“谁使用、谁管护”长效利益管护机制，鼓励开展盐碱地综合改造利用的农村集体经济组织、企业、个人持续种植经营，确保盐碱地开发后能够长期稳定利用。
