关于《杭州市历史文化名城保护条例（草案）》的说明

（2022年8月29日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议上）

杭州市园林文物局局长 高小辉

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市历史文化名城保护条例（草案）》作如下说明。

一、立法的必要性

习近平总书记曾指出：“杭州的灵魂在历史文化名城”“历史文化名城的弘扬和保护一定要搞好”。制定《杭州市历史文化名城保护条例》，是深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，推进完善我市历史文化名城保护管理体系的重要举措。

杭州市作为中国六大古都之一，历经八千年文明史，五千年建城史，历史文化底蕴深厚、文化遗产丰富。1982年，杭州被确定为第一批国家级历史文化名城，截止目前，已拥有西湖文化景观、中国大运河和良渚古城遗址等3处世界文化遗产，省级以上历史文化名镇8处，名村20处，街区15处，市级历史文化街区11处，全国、省、市级文物保护单位728处，公布历史建筑1611处。

2013年，我市制定出台《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》；2014年出台条例配套规范性文件《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例实施细则》（杭政函〔2014〕26号），初步建立了具有地方适应性的保护体系和制度。然而，随着历史文化名城保护工作的不断推进、新理念的不断发展，逐渐暴露出保护工作法规依据不足、管理部门权责不清、保护规划编制规范性不够、监管机制不健全等问题，因此，亟需通过历史文化名城保护立法进一步加强对杭州历史文化名城的保护和管理。

二、立法主要依据及过程

（一）主要依据

依据《中华人民共和国文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》等上位法，参考《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》《自然资源部、国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》《历史文化名城保护规划标准 GB/T50357-2018》等文件规范，制定本条例。

（二）立法过程

我局于2020年成立《杭州市历史文化名城保护条例》立法工作专班，启动《条例》制定工作，经过调研考察、征求意见、反复论证，于今年4月形成了条例草案送审稿。市司法局于4月7日收到草案送审稿后，根据科学立法、民主立法、依法立法的原则，认真开展审查工作，调整完善草案逻辑框架、章节结构和文字表述，审核草案内容的合法性、合理性和必要性，通过修改完善，对我市历史文化名城的实践经验和拟采取的新措施予以立法固化、规范、引领。

3月23日、6月22日，丁狄刚副市长两次召开专题会议，研究条例制定工作。7月18日，罗卫红副主任、丁狄刚副市长召开条例立法起草工作领导小组会议，研究确定条例草案相关内容。市司法局结合征求到的意见建议，根据相关会议精神，先后修改完善30余稿。8月10日，经市人民政府第6次常务会议讨论，原则通过《条例（草案）》。

三、主要内容说明

《条例（草案）》分总则、保护名录和规划、保护措施、保护利用、法律责任、附则等六章五十二条，重点围绕历史文化名城的保护、文化传承与现代社会协调发展、活化利用等方面展开，主要内容说明如下：

（一）关于适用范围

根据保护规划，结合我市实际情况，《条例（草案）》第二条对适用范围进行了规定，明确历史文化名城保护对象包括杭州历史城区的传统格局与历史风貌，历史文化街区、名镇、名村，历史地段，历史建筑，传统风貌建筑，文物，传统村落，古树名木、世界文化遗产和非物质文化遗产等。文物、传统村落、古树名木、世界文化遗产和非物质文化遗产等保护和管理，按照有关法律、法规和国家、省有关规定执行。

（二）关于政府及其部门的职责

历史文化名城保护对象的保护涉及文物、建设、规划资源等诸多市级部门，也涉及区、县（市）政府、乡镇（街道）、村民（居民）委员会等多个层面。机构改革以来，市园文、规划资源、建委等部门均有涉及名城保护的相关职责，但存在着保护管理以及行政执法等职责边界模糊问题。为此，《条例（草案）》第四条明确市和区、县（市）人民政府，乡镇人民政府、街道办事处，以及村民委员会、居民委员会的具体职责；第六条确定市文物主管部门是本市历史文化名城保护主管部门，区、县（市）建设主管部门是本级历史文化名城保护主管部门，名城保护主管部门负责对本行政区域内的历史文化名城保护对象保护实施监督管理。

（三）关于保护名录和规划

建立历史文化名城保护名录，对纳入名录的历史文化街区、名镇、名村，历史地段编制保护规划，是加强对杭州历史文化名城保护和管理的重要举措，因此，《条例（草案）》专设“保护名录和规划”一章进行规范。本章重点内容如下：

1.保护名录建立、认定和公布。《条例（草案）》第十一条、第十四条规定，市人民政府应当建立历史文化名城保护名录制度，将历史文化街区、名镇、名村，历史地段和历史建筑等历史文化名城保护对象纳入保护名录，向社会公布，并规定了具体的认定程序。

2.创设预保护对象的保护。《条例（草案）》第十三条规定了预保护对象的发现途径、确定、保护措施、纳入名录和移除等内容。在保护措施方面，重点明确对于被确定为预保护对象的，名城保护主管部门应当通知预保护对象所在地的乡镇人民政府、街道办事处设立预保护标志，开展日常巡查和保护。

3.保护规划编制审批和衔接。《条例（草案）》第二十条对保护规划、历史建筑保护图则的编制主体和批准，以及县（市）人民政府在批准前的相关程序等内容作了规范；第二十一条对国土空间规划、各类专项规划与历史文化名城、街区、名镇、名村和历史地段的保护规划的衔接问题作了规范，明确上述规划的编制过程中应当相互衔接，并应当将历史建筑、传统风貌建筑的保护措施纳入规划。

4.规范保护规划实施方案。调研发现历史文化名城保护存在“有规划无落实”“有落实不按规划保护”等问题，为此，《条例（草案）》第二十二条对保护规划实施方案的编制、备案等内容作了规范，以推动保护规划的有效落实。

（四）关于保护措施

明确历史文化名城保护对象的保护措施，对于历史文化名城的保护和管理具有重要意义，因此，《条例（草案）》“保护措施”“保护利用”两章，重点内容如下：

1.实行保护责任人制度。《条例（草案）》第二十四条规定我市实行历史文化名城保护责任人制度，明确保护对象的责任主体及相应的权利义务，强化其保护责任意识。设立兜底条款，如所有人、使用人或管理人均不明确的，其所在地的区、县（市）人民政府为保护责任人。

2.历史地段的建设活动。为加强对历史地段的保护，保持历史地段的历史环境要素和景观特征，《条例（草案）》第二十七条对历史地段保护范围内的建设活动作了规定，明确在历史地段核心保护范围内除新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施，以及为实施保护规划成片修缮、改善或者整治建筑物以外，不得进行其他新建、扩建活动。在建设控制地带内进行建设活动，应当符合保护规划的要求，在高度、体量、色彩等方面与原有风貌相协调，不得破坏历史环境要素和景观特征，不得危及核心保护范围内的建筑安全。同时，对相关建设活动的批准前意见征求、设计方案备案、现有建筑整修等内容作了细化规定。

3.历史建筑、传统风貌建筑的修缮责任。《条例（草案）》第三十六条规定，历史建筑、传统风貌建筑的保护责任人，负责建筑的使用安全和日常维护、修缮，并承担相应的费用。该条第二款明确非国有历史建筑、传统风貌建筑所有权人、管理人或者使用人维护和修缮历史建筑、传统风貌建筑的，市与所在区、县（市）人民政府应当按照规定的标准给予补助。

4.历史建筑迁移、拆除及相关修缮要求。《条例（草案）》第三十七条明确，历史建筑应当尽可能实施原址保护，确因公共利益无法实施原址保护的，必须履行严格的报批程序。对历史建筑和传统风貌建筑实施修缮的，必须符合保护规划和建设工程管理的相关规定。

5.历史建筑等房屋转让、设定居住权、出租的信息共享。《条例（草案）》第三十一条对主要部门间的信息共享作了规定，名城保护主管部门、住房保障和房产管理主管部门、不动产登记机构应当运用数字化等新技术、新方法，发挥公共数据平台作用，及时互通历史建筑转让、出租等信息，以便管理部门督促受让人、承租人落实保护责任。

6.基础设施配置、绿化、消防等保障方案的制定。《条例（草案）》第三十八条明确，历史文化街区、名镇、名村，历史地段保护范围内的基础设施配置、绿化、消防等应当符合国家和省有关标准、规范。确因保护需要，无法按照标准、规范配置的，由区、县（市）人民政府制定相应的保障方案，明确相关布局、措施等，市名城保护主管部门应当予以指导。

四、《条例（草案）》的创新亮点

《条例（草案）》创设了历史地段、传统风貌建筑两类保护对象，提出了历史建筑和传统风貌建筑合理利用的措施，加大数字化应用力度，以进一步加强对历史文化名城的保护和管理。

（一）创设历史地段的保护

上位法《历史文化名城名镇名村保护条例》《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》只对历史文化街区、名镇、名村的相关内容作了规范，但除了确定为历史文化街区、名镇、名村外，我市还有大量需要保护的片状历史文化资源。2021年，市规划资源局会同市园文局开展了市域范围内历史文化资源的普查工作，确定新增69处片状历史文化资源需进行预保护。对于此类历史文化资源，《条例（草案）》明确，通过一定的程序，将被确定为历史地段，旨在加强其保护、传承和利用，并在第十五条对历史地段的认定条件、批准、具体认定规则以及与《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》的衔接等内容作了规定。

（二）创设传统风貌建筑的保护

历史文化街区、名镇、名村，历史地段核心保护范围内，存在大量未被公布或者登记为文物保护单位、不可移动文物、历史建筑的建筑物、构筑物，它们或体现城市特定发展阶段时代特征、凝聚社会公众情感记忆，或对历史文化街区、名镇、名村以及历史地段等整体风貌特征的形成具有重要价值和意义。为加强此类建筑的保护，《条例（草案）》第十七条创设传统风貌建筑的保护，明确其认定的标准和程序、保护原则以及宜居性改造等内容。

（三）明确对历史建筑、传统风貌建筑的活化利用

《条例（草案）》第三十九条对历史建筑、传统风貌建筑的合理利用作了细化规定，明确市人民政府应当制定促进历史建筑、传统风貌建筑合理利用的具体办法，引入市场机制，鼓励社会资本参与历史建筑、传统风貌建筑的保护和利用，通过简化手续、减免国有历史建筑和国有传统风貌建筑租金等方式，促进对历史建筑、传统风貌建筑的合理利用。同时规定市和区、县（市）人民政府可以通过出租、委托市场主体运营等方式对国有历史建筑、传统风貌建筑进行合理利用等内容。

（四）加强农村历史建筑保护，明确宅基地异地安置和盘活利用等规定

目前，部分农村历史建筑存在着年久失修、甚至自然灭失的问题，一是由于历史建筑难以“拆旧建新”，修缮费用较高；二是受相关政策影响，难以异地安置宅基地，因此，农村历史建筑产权人自行保护修缮历史建筑的积极性不高。为解决上述问题，《条例（草案）》第四十条对农村宅基地异地安置、盘活利用等内容作了细化。

（五）保护标志数字化应用设置

针对目前全市保护标志不够统一、规范等问题，《条例（草案）》第十一条规定，保护标志由市人民政府统一式样，区、县（市）人民政府设置。保护标志应当运用数字化手段，支持公众查询相关信息。

以上说明及条例草案，请予审议。