关于《浙江省综合行政执法条例》执法检查情况的报告
（2022年8月29日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议上）
杭州市人大常委会执法检查组
各位委员：
下面，我受市人大常委会执法检查组委托，向市十四届人大常委会第四次会议汇报关于《浙江省综合行政执法条例》（以下简称《条例》）执法检查情况，请予审议。
开展“大综合一体化”行政执法改革试点，是习近平总书记和党中央赋予我省的重大政治任务。《条例》的制定贯彻和实施，为我省“大综合一体化”行政执法改革国家试点提供了有力制度保障。市委刘捷书记在市委常委会上强调,市人大常委会要积极参与综合行政执法改革工作，充分发挥监督职能，帮助破解改革实践中的难点问题，助推执法改革工作落实落地。根据省人大常委会统一部署，市人大常委会将本次执法检查作为今年重点监督项目，省、市和区、县（市）三级人大常委会联动执法检查助推综合行政执法改革落地生效。市人大常委会监察司法工委具体组织实施。一是常委会领导高度重视。专门成立执法检查工作领导小组，市人大常委会党组书记、主任李火林任组长，市人大常委会各副主任、秘书长任副组长，市人大常委会办公厅、研究室、各专工委负责人为成员。二是调查研究广泛深入。5-6月，市人大常委会副主任戴建平带领监察司法工委，召开调研座谈会，听取市和区、县（市）政府，综合执法局等11个部门的情况汇报，全面掌握全市《条例》贯彻实施情况；在市人大法治政府监督平台中面向人大代表、专家、基层执法人员、执法对象等开展《条例》问卷调查，共有2256人次参与调查，广泛听取意见建议；同时，还在全市各代表联络站收集人大代表、议事会成员、社会居民等的意见建议。三是精心组织周密部署。省人大专题动员部署会后，市人大常委会迅速研究落实，及时召开全市动员部署会，对全市执法检查工作提出具体要求，制定全市实施方案和分组检查工作方案，编印执法检查资料汇编，明确9个方面检查重点，确定执法检查的方法步骤。四是实地检查全覆盖。7月份，执法检查组由市人大常委会领导带队，组成6个检查小组，分赴13个区、县（市）开展执法检查，听取政府和有关部门的工作汇报，到镇街开展实地检查、随机抽查考试，并与部分人大代表、基层执法人员、企业负责人等进行深入座谈。7月4日，省人大常委会副主任姒健敏来杭州开展了《条例》执法检查工作。各区、县（市）人大常委会也联动开展了执法检查，并将各地的执法检查情况报市人大常委会。
一、《条例》实施的基本情况
自《条例》颁布实施以来，杭州市认真学习贯彻习近平总书记关于推进行政执法体制改革的重要论述，锚定“五大主要目标”，聚焦“六项重要任务”，以《条例》贯彻实施为抓手，以“杭州标准、杭州速度、杭州力度”推进行政执法改革，取得了阶段性成效。
（一）执法改革“四梁八柱”落定成型。按照《条例》第一章构建大综合一体化行政执法体系的要求，积极成立改革领导小组和工作专班、发布有关文件、落实相关制度，为改革落地打好基础。市级改革方案经省政府批复后印发，各区、县（市）、管委会改革方案经市政府批复印发。建立了由刘捷书记和刘忻市长任双组长、7位市领导为副组长的市级改革领导小组；各区、县（市）也均由党政一把手担任双组长，高位推动改革工作。市本级成立了市改革工作专班实体化办公，形成市综合执法局、市委编办、市司法局牵头，其他相关部门为成员的架构。各区、县（市）均落实专班实体化运作，率先在全省挂牌区级综合行政执法指导办公室，并实现了市县综合行政执法指导办公室和改革工作专班全覆盖。
（二）执法事项“三张清单”全面铺开。根据《条例》第二章关于执法事项综合、执法队伍归并的要求，积极推进“目录清单化”管理，优化配置执法职责和力量。制定涵盖5170项行政执法事项的“总目录”，其中综合执法事项1738项，专业执法事项3432项。将易发现、易处置、易承接的事项作为基准库，编制2251项乡镇执法清单，由区、县（市）根据乡镇实际需要和承接能力自主选择。如：钱塘区落实全市要求统一划转事项1738项，拓展区特有文化、农业领域事项645项，形成区综合执法事项2383项；萧山区全面归集执法事项，编制完成行政执法总执法事项5850项，综合执法事项1738项，专业执法事项3019项。全市形成了覆盖市县乡三级的执法事项清单。
（三）执法队伍“整合优化”有序推进。按照《条例》第八条对相关专业行政执法队伍进行归并整合的要求，市和区、县（市）两级撤并专业执法队伍，划转人员编制，形成了市本级“1+8”执法队伍体系。区、县（市）层面因地制宜，进一步加大整合力度，重构执法队伍，执法队伍进一步得到整合优化。如：上城区撤销调整房产监察大队、劳动保障大队两支执法队伍，整合形成了“1+5”（综合执法+市场、文化、应急、卫健、规资5支专业执法）执法体系，并为14个街道集中授牌，各自成立“街道综合执法队”；桐庐县在县域层面形成了“1+4”（即综合执法力量和市监、交运、卫健、环保4支专业执法队）的执法格局；建德市构建了“1+8+5”（即综合执法+专业执法+少数特殊领域部门执法）的行政执法组织体系。
（四）执法体系“金字塔型”基本构建。按照《条例》第九条加快下沉执法权限和力量的要求，联合印发《关于深化“大综合一体化”行政执法改革加强乡镇（街道）执法队伍和执法能力建设的意见(试行)》，为强化乡镇“一支队伍管执法”提供制度保障。全市191个镇街以“赋权”“派驻”或“中心镇街辐射”等模式推进“一支队伍管执法”，执法力量下沉县乡、镇街，均达到了不低于65%的要求，基本构建起了行政执法“金字塔型”结构。如：临平区在塘栖镇探索实施赋权模式，赋予16个方面533项行政处罚权，推动下沉塘栖镇执法人员换领“双主体”执法证件，实现执法“事项整合、队伍融合”；富阳区“1+8”执法人员675名，下沉乡镇街道460人，下沉比例达68.15%；临安区整合住建、水利、民政、能源、人社5支专业执法队伍，执法队伍下沉455人，下沉比例达68.5%。
（五）监管执法“高效协同”渐具雏形。按照《条例》关于监管全覆盖、执法全闭环的要求，实行执法监管“一件事”全闭环管理，提升监管服务实效。印发《杭州市部门监管与行政执法工作协同实施意见（试行）》，加强全市监管执法协同联动。部门间不断磨合实践，使得行政执法协同日趋高效。如：淳安县文广旅体局依托“旅游目的地整治”和“扫黄打非”两个协调平台，与公安、新闻出版等部门形成了常态化市场联合整治工作机制，建立了文化市场行政执法“联合办公、联合巡查、联合处置”工作机制；西湖区推进多部门多领域“综合查一次”，实现对违法事件第一时间处置，对违法苗头第一时间消除，形成前端“综合查一次”、后端“处置罚一次”的监管闭环。
（六）数字改革“赋能提效”初见成果。按照《条例》提出的“以数字化改革为牵引”的要求，我市依托全省行政执法监管系统和全省统一行政处罚办案系统，围绕执法信息化流转、联动式协同、智慧化分析、精准化治理，不断推进综合执法智能化、数字化应用建设。各区、县（市）也纷纷推出特色应用，如：滨江区依托区“一网统管”多跨协同系统建设，对“僵尸车一件事”“餐饮一件事”“违法建筑处置一件事”等热难点和高频事项开展“一件事”场景开发应用，破题社区执法难点；拱墅区全力打造“前端动态感知+中端智能预警+末端多元共治”的数智联合执法新模式，创新渣土码头“门禁式”管理，实现建筑垃圾产生、运输、消纳利用的全过程闭环智能监管；余杭区率先实现“基层治理四平台”与区级行政执法指挥平台数据贯通，实现信息流转跨层级、跨部门的双向交汇，构建全流程闭环管理。
二、存在的主要问题
综合行政执法改革是一项全新的系统工程，涉及制度重塑、流程再造，具有全局性、复杂性的特点。各区、县（市）还存在工作基础差异较大、监管执法力量总体不足、执法体制机制相对落后等困难，我市要扛起省会城市担当，打造具有杭州辨识度的“大综合一体化”行政执法改革标志性成果，还有许多方面仍需努力。
（一）综合行政执法改革全局观念有待增强。执法检查中发现，一是有的部门和区、县（市）没有真正理解贯彻落实《条例》的重要意义，没有从“大综合一体化”行政执法改革国家试点这个全局去把握，没有从高标准、动真格、讲实效的定位去开展工作，思想还停留在仅为完成上级任务的层面，在事项清单编制、人员转隶、跨部门跨领域执法事项划转等工作中，配合支持不够积极主动。二是有些乡镇（街道）对《条例》的学习、宣传不够，对综合行政执法缺乏深入的理解，导致在具体工作中存在偏差。三是部分执法单位的上级主管部门缺乏行政执法改革的经验推广和实践指导，融入行政执法改革大局的主动作为不够。
（二）管理与执法职责边界有待明晰。一是存在监管弱化现象。部分执法队伍整合、处罚事项划转后，个别行业监管部门对处罚事项有关的日常巡查、监管、指导有所削弱，有的甚至不再监管，存在监管弱化等问题。二是存在执法效率不高现象。个别领域处罚事项划转后，在案件移交材料手续、案件事实认定、法律适用、协同执法等方面不同程度存在标准不统一、程序不明确等问题，导致办案效率不高。三是存在部分处罚权归属不明现象。比如，《浙江省综合行政执法事项统一目录》仅明确综合行政执法部门负责受理夜间违法施工的投诉、举报，未明确日间建筑施工等噪声污染的监管部门和执法部门，可能导致执法“真空”问题。另外，中央和省里垂直管理部门未明确授权，容易产生监管与处罚的职责边界模糊的情况。
（三）执法力量下沉问题有待破解。在执法检查中发现以下3方面问题亟待破解：一是部分单位执法力量的下沉仅仅停留在完成规定指标层面，没有实现人员真正到岗到位、真正到乡镇街道。二是拟下沉人员存在混岗情况，部分单位有一定比例的拟下沉人员同时担任部门科室的相关负责人，一定程度上会影响后续下沉工作，即使下沉后也还存在由于各种原因回流到机关的情况。三是由于下沉的执法力量，日常管理、后勤保障、工作考核以属地乡镇街道为主，易导致乡镇街道让执法队伍承担大量与下沉职责无关的工作。
（四）综合执法队伍承接能力有待提高。目前全市编制形成2251项乡镇执法清单，区、县（市）根据镇街实际需要和承接能力自主进行选择，2022年底要求85%以上的执法力量在县乡，面对过多的执法事项，综合执法队伍虽已开展了一些培训，但承载能力、覆盖面和知识面都不足，执法压力较大。加之队伍磨合、观念转变不到位等原因，导致当前部分综合执法人员在办案技巧、法律法规运用上有所不足，与高质量开展执法工作和群众的期望仍有一定差距。
（五）配套保障机制有待完善。一是部分乡镇街道综合执法队伍一体化集中办案场所落实不到位。区、县（市）在综合行政执法改革中，往往优先考虑统筹利用现有基层办公站所用于一体化集中办案，由于涉及部门利益，推进存在困难。二是全市各地综合行政执法的车辆、服装、标志等不统一，容易给群众造成“职能部门联合执法，各管各的”错觉。三是部门之间数据贯通存在壁垒。办案系统信息不能共享，综合执法部门无法及时获知与执法有关的监管情况，各执法单位也不能及时掌握综合执法处罚情况。四是执法部门与公检法联动缺乏制度保障。由于综合行政执法与相关执法部门的联动机制尚未完善健全，加之公安警力和法院执行力量有限，造成部分申请执行的综合行政执法案件不能及时执行到位，削弱了综合行政执法的效力。五是下沉人员待遇落实不统一。由于考核的主体不同，导致不同乡镇（街道）下沉人员待遇不统一。
三、意见建议
为保障《条例》的贯彻落实，助推“大综合一体化”行政执法改革行稳致远，切实将改革成果转化为基层治理效能，针对在《条例》执法检查中发现的突出问题，梳理各方面的意见建议，提出以下建议：
（一）提高政治站位，扛起改革重任。市和区、县（市）政府及各有关部门要提高政治站位，从讲政治的高度深刻认识“大综合一体化”行政执法改革是党中央赋予浙江的重大任务、重要使命，把行政执法改革工作摆到事关国家治理、执政水平、人民幸福的高度来认识和把握。要发扬“敢为人先”的首创精神，坚决扛起改革重任，摒弃部门利益，增强全局观念，全力支持改革探索，聚焦体系构建、队伍整合、事项划转、力量下沉、执法规范、数字化改革、队伍建设等改革重点，精准施策，精准发力，努力完成好中央、省里交给杭州的改革任务，在全面推进“两个先行”中，交出具有示范引领作用的“法治杭州”优秀成果。
（二）紧盯条例规定，保证改革落地。对照《条例》逐条逐项检查法规制度，推动各地、各部门切实有效落实法定职责。一是进一步推动健全执法指挥协调机制，统筹协调执法监管职能，管理考核辖区内执法检查、执法协作等活动。二是持续整合精简行政执法队伍，坚持“分类示范、分类推进”，推动执法层级下移，加强属地管理指挥。三是进一步健全跨部门、跨区域、跨层级的行政执法协同工作机制，推进违法线索证据材料、执法标准、处理结果的互通、互认，提高行政执法效能。四是进一步加强与立法、监察、检察、审判机关的工作衔接，建立问题反映、案件移送、信息交流等工作机制，强化行政执法与相关工作的协作配合。五是进一步推动执法队伍一体化联动，将多领域执法活动全部纳入省“大综合一体化”执法监管数字平台进行管理，充分运用大数据、云计算等数字化手段，加强行政执法相关数据的归集、研判和运用，构建全市行政执法“一盘棋”工作格局。
（三）厘清职责边界，提升执法效率。一是按照“谁审批谁监管，谁主管谁监管”和“处罚事项划转，监管责任不减”的原则，进一步细化明确监管与执法的职责边界，厘清部门职责、任务和要求，共同锁紧监管执法闭环链条。二是在现有执法协作机制的基础上，探索组建联合执法办公室、互派执法联络员等监管执法衔接机制，进一步建立健全部门与部门、部门与乡镇联合执法、应急配合、信息共享、案件移送等配套制度。三是业务主管部门严格落实审批监管、备案核查等监管工作，同时为综合执法部门提供业务指导和技术支撑。四是尽快出台下沉执法人员“县属乡用共管”实施细则，明确具体管理模式和工作保障，建立执法人员考核具体办法，确保乡镇“叫得动、管得牢、用得好”。
（四）强化队伍建设，提高执法水平。一是严格落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度，不断推进行政执法队伍专业化、职业化、规范化。二是加强行政执法人员学习培训，通过组织法律法规培训，旁听行政诉讼案件庭审等形式，提升行政执法人员法律素质，夯实行政执法基础。三是加强执法装备配备，执法记录仪、执法车辆、数字化执法装备等基本执法装备保障，建议全省统筹，规范执法队伍建制，综合行政执法制式服装和标志管理，推进数字化执法装备标准化配备。四是制定下沉人员管理办法，明确下沉人员待遇保障、职务职级晋升等的实际操作办法，优化下沉人员的管理方式，充分调动下沉人员工作积极性。五是加大法制人才培养引进，建立统一的法制审核队伍。
（五）对标任务目标，展现头雁风采。杭州作为省会城市，要扛起头雁担当，在“大综合一体化”改革中打造一批具有鲜明辨识度、可复制、可推广的成果，在全省起到示范、引领、带动作用。一是要认真落实中央和省委决策部署，对照杭州的任务要求，聚焦《条例》的具体规定，高质量、高标准做好杭州的综合行政执法改革工作。二是要按照“今年8月底”“今年年度”“2025年底”三个时间节点要求，完善顶层设计、优化任务清单、倒排工作进度，对标试点工作方案和决策部署，建立健全责任落实机制、协同推进机制、争先创优机制、宣传发动机制，谋划实施一批创新项目，推动各项改革任务落细落实。三是要坚持边实践、边总结、边提升，及时把杭州贯彻实施《条例》中的好经验、好做法固化为理论成果，形成具有杭州辨识度的改革硬核成果。
以上报告，请予审议。
附件：1. 建议市政府研究的几个具体问题
2. 需要向上级反映的问题和建议
附件1
建议市政府研究的几个具体问题
一、关于执法事项方面
1.基层执法人员对承担新的、专业的执法事项业务不熟、情况不了解，短期内群众诉求和履职要求高与实际执法业务能力不足之间的矛盾突出。
2.赋权和派驻共存的两种模式下，如以赋权模式为“双主体”证，派驻模式仍为原先的“单主体”证，在实际运行中，容易造成社会群众的不理解、难适应。
3.执法力量下沉后，乡镇在对这支队伍的使用方面，还存在着“主职主业”不清晰的问题，有的乡镇将队伍大量用在征迁、驻村、联企等执法业务以外的工作上，队伍职责发生偏差。
二、关于执法协同方面
4.对下沉街道执法人员既有“条”下来的信访投诉和执法事项等考核任务，又有“块”（街道）交办的执法事项任务，多头的执法工作考核，造成基层队伍日常工作“打架”。
5.监管“一件事”已纳入全省“一本账”，并成为协同指挥模块试点，但工地实名制数据和银行数据存在对接难问题，人员管理和欠薪管理模块无法有效运行，住建部门监管人员紧缺，下派事件无法形成闭环处置。
6.部门间执法办案的模式、流程和要求各不相同，缺乏统一标准和操作流程的指导意见，导致在违法线索移交和跨部门证据互认等方面存在差异，案件材料移交不及时影响执法效率，专业技术鉴定难以第一时间介入等问题。
7.加强千岛湖水上执法对于保护饮用水源、发展旅游产业都具有十分重要的意义，目前还没有一支跨部门、跨层级的水上综合执法队伍。
三、关于执法规范方面
8.综合行政执法中，虽然制定出台了相关实施意见等多项指导性文件，但只作了原则性规定，实践中缺少具体规范或操作流程。
9.县乡层面法制审核力量不足，给综合行政执法带来困难。
四、关于执法保障方面
10.各行政执法部门的执法车辆、通信工具、执法记录仪等执法装备落后、陈旧、短缺，无法满足执法实际需要，执法车辆配备不足矛盾尤其突出。
11.我市“1+8”执法队伍中队员身份不统一问题较为突出，不利于调动执法人员的积极性和主动性，甚至导致专业执法人员流失。有些乡镇（街道）下沉执法队员的福利待遇与乡镇（街道）其他工作人员不统一，影响工作积极性。
五、其他
12.“大综合一体化”改革目前更多的还局限于政府部门和街道内部，老百姓的认知度和配合度还不高。
附件2
需要向上级反映的问题和建议
一、关于管理权限方面
1.镇（街）综合行政执法队伍使用的省统建办案系统不够稳定，且还未实现办案信息的返流，市、区（县）、镇街等各级尚无案件查询统计等权限。
2.镇（街）综合行政执法队的上级管理部门还不明确。
3.个别条线执法力量下沉还存在阻力，部分条线放权不够，镇（街）难以真正有效行使指挥权。
二、关于队伍建设方面
4.在“一支队伍管执法”中，执法队伍制式服装和标志标牌、车辆标识等还没有统一的标准。如制服方面，除司法部、财政部发文明确的6支行政执法队伍外，其他行政执法队伍尚未统一制服，自然资源执法队伍还没有配备制服，无法体现“一支队伍”的整体形象；办公场所建设方面，部分镇街综合执法队在装修办公场所时，只能参考住建部出台的城市管理领域综合执法的相关规定；建制方面，名称还不够规范统一，没有很好体现省、市、区（县）、镇（街）的层级。
三、关于配套法规完善方面
5.综合行政执法改革涉及到部门执法主体的变更，执法和监管的分离，需要有配套的法律、法规作支撑，建议省人大常委会对相关的法规进行清理。