关于《杭州市非道路移动机械排气污染防治规定（草案）》的说明

（2022年6月28日在杭州市第十四届人民代表大会

常务委员会第三次会议上）

杭州市生态环境局局长  孙国方

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市非道路移动机械排气污染防治规定（草案）》作如下说明。

一、立法的必要性

大气环境是人类赖以生存的物质条件，优良的大气环境是重要的公共产品，大气污染防治是政府必须履行的治理职责，制定本《规定》的必要性主要体现在以下方面：

第一，制定《规定》是生态环境法规体系细密化的要求。进入本世纪以来，我国根据经济和社会发展实际，制定、修改了多部环保法律，形成了以《环境保护法》为基石，以其他几部专门法律为主干的生态环境保护法律体系。在大气污染防治方面，2018年国家修订了《大气污染防治法》。在地方层面，省人大常委会制定了《浙江省机动车排气污染防治条例》《浙江省大气污染防治条例》等地方性法规，市人大常委会制定、修改了《杭州市大气污染防治规定》《杭州市机动车排气污染防治条例》等地方性法规。非道路移动机械是移动污染源的细分门类，制定本《规定》将有助于编细织密我市的大气污染防治法规网络。

第二，制定《规定》是大气环境治理精准化的要求。经过近几年来的不懈努力，我市在“蓝天保卫战”中取得了显著成效。2021年，市区PM2.5浓度为28微克/立方米，同比下降6.7%，PM10浓度为55微克/立方米，臭氧（O3）浓度为162微克/立方米，空气优良率为87.9%。空气质量六项指标实现全部达标。

根据最新一轮源解析结果，移动源（机动车和非道路移动机械）对杭州市PM2.5的贡献率是35.6%，非道路移动机械数量虽然远不及机动车，但排放的颗粒物与机动车排放量相当。根据2020年杭州市大气污染源排放清单研究报告，移动源对挥发性有机化合物的贡献率是23.0%，对氮氧化物的贡献率是80.0%，其中非道路移动机械对挥发性有机化合物的贡献率是2.0%，对氮氧化物的贡献率占21.0%。非道路移动机械排气污染已成为今后大气环境治理的重要阵地。

第三，制定《规定》是非道路移动机械管理法治化的要求。截至2021年底，在我市进行编码登记申报的非道路移动机械有3.6万多辆，大部分非道路移动机械存在使用年限长、排放状况差、流通不透明等问题。对于非道路移动机械的监管，由于非道路移动机械涉及行业、部门领域较多，存在监管职责交叉的问题，导致难以有效实施监督管理。实践中，我市针对非道路移动机械管理已探索实施了编码登记、使用申报、定期检测、在线监管等管理制度，制定本《规定》有助于将探索中形成的管理制度予以法制化，为今后非道路移动机械排气污染防治提供法治保障。

二、起草依据和起草过程

本《规定（草案）》的起草依据主要为《中华人民共和国大气污染防治法》《浙江省大气污染防治条例》《杭州市大气污染防治规定》。同时，在《规定（草案）》起草时，参考了《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法（中国第三、四阶段）》（CB20891-2014）、《非道路柴油移动机械污染物排放控制技术要求》（HJ1014-2020）、《非道路移动柴油机械排气烟度限值及测量方法》（GB36886-2018）等国家标准。

为做好《规定（草案）》起草工作，市政府相关职能部门开展了以下工作：一是全面研究国家、省和我市现有的大气污染防治法律法规，将《规定（草案）》的制度设计放置于法律系统中进行通盘考量；二是公开征求意见，将《规定（草案）》在“中国杭州”“杭州司法行政”网站公布，公开征求社会各界意见，并听取立法联系点和立法志愿者的意见建议；三是深入基层调研，赴富阳区召开座谈会，听取该区相关行政管理部门和建设施工企业、机械生产企业等代表的意见；四是克服疫情影响，通过电话、网络等方式认真听取徐工集团、杭叉集团、立洋机械、永立检测、交科环境、宏润建设、浙江建工等企业的意见和建议，并听取杭州工程机械协会的意见。

6月7日，市政府第3次常务会议讨论，原则通过了本《规定（草案）》。

三、主要内容说明

本着“小切口、精细化”立法的精神，《规定（草案）》内容较为简约，共二十七条，主要从职责分工、编码登记、使用管理、在线管理、定期检测等方面，对非道路移动机械排气污染防治作了规定,主要制度内容说明如下： 

（一）关于职责分工

非道路移动机械按照使用功能可以分为工业钻探设备、工程机械（包括装载机、推土机、压路机、沥青摊铺机、非公路用卡车、挖掘机、叉车等）、农业机械（包括大型拖拉机、联合收割机）、林业机械、雪犁装备、机场地勤装备等类别，还包括使用柴油机的空气压缩机、发电机组、渔业机械（增氧机、池塘挖掘机）、水泵等设备。鉴于非道路移动机械种类繁多，使用领域广泛，《规定（草案）》根据《中华人民共和国大气污染法》第五条、《浙江省大气污染防治条例》第九条、《杭州市大气污染防治规定》第五条的规定和立法精神，按照生态环境行政主管部门负责统一监管、相关部门在各自职责范围内分工负责的原则，在第五条对生态环境、城乡建设、交通运输、规划和自然资源、农业农村、林业水利、城市绿化、市政设施、市场监管等主要行政管理部门的职责作了明确。

（二）关于编码登记

作为大气污染物排放移动源的非道路移动机械，与机动车最大的不同就在于缺乏统一登记管理制度，导致在实践中无法准确掌握非道路移动机械的保有总量、使用状况、排污情况，行政管理工作缺乏底数，难以做到精确施政。为实现精细化管理，《浙江省大气污染防治条例》第三十八条第二款规定“本省实施非道路移动机械编码登记管理制度”，确立了“编码登记”的制度框架。本《规定（草案）》在第八条、第九条、第十条对编码登记制度作了细化：

一是，规定纳入编码登记的机械范围，由市生态环境行政主管部门根据管理需要确定并公布（第八条第二款）；二是，明确编码登记需要提交的信息（第九条）；三是，对信息变更及其时限作了明确（第十条）。

（三）关于使用管理

非道路移动机械使用环节是目前移动源排气污染管控的主要短板。由于缺乏统一的登记管理制度，实践中非道路移动机械是否属于符合排放标准的机械，其作业时排放的污染物是否达到规定的排放标准，难以识别、管控。为此，《规定（草案）》在“编码登记”管理制度基础上，在第十三条对非道路移动机械的使用管理作了规定：“建设工程、房屋拆除工程、土地整理工程的施工单位应当核验进入施工现场作业的非道路移动机械的编码登记信息和定期检测信息，并同步在非道路移动机械排气管理信息系统上报送核验情况和进出作业场所的时间。”

由于非道路移动机械种类繁多、用途广泛，《规定（草案）》将“使用管理”的范围限定在“建设工程、房屋拆除工程、土地整理工程”内，即主要针对排污量较大的工程机械进行严格管理，其他行业因非道路移动机械使用的总量少、功率较小，或者使用环境特殊，对大气环境影响较小，故暂未纳入管理范围。

（四）关于定期检测

非道路移动机械的排气污染，会随着使用年限增长、机械和治污设施老化等因素而加重。因此，对在用非道路移动机械的排气进行监管，使其维持良好工况，是非道路移动机械排气污染防治的重要内容。

《杭州市大气污染防治规定》第十六条第二款规定：“非道路移动机械的所有者或者使用者应当向区、县（市）环境保护主管部门申报非道路移动机械的种类、数量、使用场所等情况，定期参加排气检测。排放不合格的，不得使用。”在此基础上，《规定（草案）》第十七条规定，“纳入编码登记管理的非道路移动机械应当定期进行排气检测。”同时，还规定“非道路移动机械定期检测的周期由市生态环境行政主管部门根据非道路移动机械的燃料类型、使用期限、执行排放标准等因素确定。”

（五）关于信息化管理

为提高行政管理效率，实现非道路移动机械排气污染防治的精准化，降低行政管理相对人的负担，《规定（草案）》还对利用现代信息技术开展行政管理工作作了规定：

第一，在第七条规定市生态环境行政主管部门应当会同有关行政管理部门建立非道路移动机械排气管理信息系统，对非道路移动机械编码登记、环保标识、燃料管理、高排放禁用区管控、监督抽测、定期检测、进场核验等实施信息化管理。

第二，在第八条第三款规定报送编码登记信息可以通过互联网信息系统进行，实现编码登记的便利性。

第三，在第十六条规定在本市行政区域内销售、使用的非道路移动机械应当按照规定安装远程排放管理终端，并与生态环境行政主管部门联网。

第四，在第十八条第三款规定非道路移动机械排气检测机构应当通过互联网同步向市生态环境行政主管部门报送检测数据。

第五，在第二十条规定市生态环境行政主管部门应当推动采用电子标签、电子围栏等方式对非道路移动机械的大气污染物排放状况进行监督管理。

此外，《规定（草案）》还对违反非道路移动机械防治管理行为的法律责任作了规定。

以上说明及《规定（草案）》，请予审议。