关于《杭州市非道路移动机械排气污染防治规定（草案）》的审议报告（书面）

（2022年6月28日在杭州市第十四届人民代表大会

常务委员会第三次会议上）

杭州市人大城建环保委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

2022年，《杭州市非道路移动机械排气污染防治规定（草案）》（以下简称《防治规定（草案）》）被列入市人大常委会正式立法项目。市人大城建环保委、法委与市生态环境局、市司法局等职能部门紧密协作，主动做好沟通协调，认真抓好立法进度，针对草案先后征求了市政府各相关职能部门、13个区、县（市）人大常委会的意见，并认真听取了相关法律专家的建议。同时，多次组织召开行政相对人座谈会，听取生产、检测、建设、施工等企业代表的意见建议，力求立法工作更具科学性、可操作性。通过广泛征求意见，共收集意见建议42条。结合前期征求意见情况，市人大城建环保委于 6月15日召开专委会，对征集到的意见建议及《防治规定（草案）》内容进行了讨论研究，提出了审议意见。现将有关情况报告如下：

一、制定《防治规定（草案）》的必要性

（一）进一步改善大气环境质量的需要。数据显示，截至2021年底，杭州市已进行编码登记申报的非道路移动机械有3.6万多辆，但由于非道路移动机械具有明显的流动性特征，其使用的地点及时间等方面均不固定，从而造成本市实际作业的非道路移动机械数量远远大于登记申报数量。

此外，根据杭州市最新一轮源解析结果显示，移动源（机动车和非道路移动机械）对杭州市PM2.5的贡献率是35.6%，当前机动车污染排放已成为本市细颗粒物PM2.5的首要来源，非道路移动机械数量虽然远不及机动车，但排放的颗粒物与机动车排放量相当，且因为其流动性强、功率大，更易污染大气与土壤，移动源（机动车和非道路移动机械）的排放污染防治已经成为杭州市治理大气污染的重点工作。

（二）满足我市非道路移动机械管理的实际需要。随着机动车污染防治工作的不断深入推进，目前机动车排气污染控制取得了一定成效，而非道路移动机械排气污染问题日益凸显，成为当前大气污染治理工作的新重点。大部分的非道路移动机械存在使用年限长、排放情况差、流通不明等问题。而对于非道路移动机械的监管，由于非道路移动机械涉及行业、部门领域较多，存在监管职责交叉的问题，导致难以有效实施监督管理。目前我市对于非道路移动机械的环境监管仍然较为薄弱，《杭州市机动车排气污染防治条例》也仅对机动车的污染防治提出了要求，因此需要出台非道路移动机械排气污染防治相关具体规定，从而更好地保障相关管理工作的开展。

（三）适应相关上位法调整变化的客观需要。2015年，全国人大常委会审议对《中华人民共和国大气污染防治法》进行第二次修订，修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》分别从生产、销售、使用、检验、燃料质量等方面，对非道路移动机械排气污染防治提出了具体的要求。2016年修订的《浙江省大气污染防治条例》和2016年发布的《杭州市大气污染防治规定》结合我省（市）实际，进一步明确了非道路移动机械排气污染防治的相关具体要求。2018年7月，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，提出“强化移动源污染防治”，其中明确要加强非道路移动机械和船舶污染防治。2018年12月，生态环境部联合其他部门印发《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》，提出“严格新生产发动机和非道路移动机械、船舶管理”。因此现亟需制定相关地方法规，进一步落实前述相关法律法规政策文件对非道路移动机械排气污染防治的新要求，为相关工作的开展提供制度保障。

二、《防治规定（草案）》的主要审议意见

《杭州市非道路移动机械排气污染防治规定（草案）》共二十七条，内容包括非道路移动机械排气污染防治整体工作要求，非道路移动机械所有人、使用人等主体的义务责任，政府及其职能部门主要监管措施和法律责任等组成部分。《防治规定（草案）》的制定主要突出了有四个方面的特色：一是明确了《防治规定（草案）》的适用范围。考虑到我市非道路移动机械类型的多样性，《防治规定（草案）》对非道路移动机械作出了解释，并提出由市生态环境主管部门会同有关部门制定并公布非道路移动机械分类管理名录，根据该名录对非道路移动机械实施管理；二是进一步强化了非道路移动机械的源头管理。通过建立编码登记管理制度，要求非道路移动机械所有权人应当按照规定报送编码登记信息，做到统一入库，分类管理；三是针对非道路移动机械无主管部门，监管机制不健全的问题，明确了生态环境、市场监督管理、出入境检验检疫、住房城乡建设、交通运输、农业农村、林业、绿化、水利、规划和自然资源等行业主管部门的职责；四是建立长效管理机制。针对纳入编码登记管理的非道路移动机械，需定期进行排气检测并取得检测合格报告方能继续使用。

《防治规定（草案）》针对我市面临的特殊问题，围绕如何加强源头防范，严格执行排放污染防治标准，推动非道路移动机械使用、检验维修、油品供应等各环节综合治理等方面，通过建立排放污染防治协调管理机制，强化非道路移动机械所有人、使用人的排放污染防治责任制度，落实其法律责任，制定《防治规定（草案）》将为我市持续打赢蓝天保卫战提供坚实有力的法制保障。

为进一步提高立法质量，城建环保委建议对以下问题再作进一步修改完善：

（一）关于部门工作职责

《防治规定（草案）》第五条[职责分工]对部门职责规定共列举了包括生态环境行政主管部门在内的10余个部门的具体职责。但市生态环境局作为统一监督管理部门，对其管理职责的规定过于简单，建议进一步细化。此外，非道路移动机械排气污染防治还涉及建设、交通、规划资源、农业、林业水利、园林绿化、城市管理、市场监管等较多部门，在环保标牌发放、行政处罚等部门职责上还存在交叉或重复执法的情况，建议对照各部门三定职责及上位法要求，结合我市推进“大综合一体化”行政执法改革工作，对各职能部门的排气污染防治相关职责作进一步梳理，具体工作职责应在条文中予以体现。

（二）关于非道路移动机械排气污染防治管理

加强我市非道路移动机械的管理是本次立法的主要目的之一，建议《防治规定（草案）》对有关内容作进一步补充完善。一是关于具体的非道路移动机械清单目录。《防治规定（草案）》仅对非道路移动机械作出了名词解释，建议对适用于本规定的非道路移动机械的类别和种类进行明确，建立清单目录并在法规颁布前先行向社会公布，便于行政相对人甄别，更好地进行操作和管理。二是关于非道路移动机械所有权人和使用人的责任划分。《防治规定（草案）》中部分条款对于所有权人和使用人的责任归属存在交叉和重叠，建议按照权责一致的原则，结合我市实际，明确所有权人、经营权人和使用人等各类产权主体行使权利的事项范围和责任划分。三是关于远程排放管理终端装置。根据前期调研，目前我市尚存在一定数量的国Ⅱ、国Ⅲ排放标准的非道路移动机械，此类机械出厂均未安装对接终端，后期加装的终端装置也仅有定位功能，无排放监控功能。对于此类机械，建议采取逐步淘汰的方式，明确过渡期限。同时，生态环境部2020年12月28日发布的《HJ1014-2020非道路柴油移动机械污染物排放控制技术要求》要求额定功率37kW及以上机器出厂前需加装车载终端。因此建议对额定功率37kW以上、且不同排放标准的非道路移动机械排气污染标准予以进一步明确，并实行分类管理。

（三）关于节约环保型非道路移动机械推广使用

《浙江省非道路移动机械环保编码登记和排气监督管理办法（试行）》第五条提到“推广使用新能源非道路移动机械，减少排气污染。”应大力推广使用清洁能源作为动力来源的新能源非道路移动机械，发挥其在节能减排中的示范引领作用，从而降低排气污染。建议防治规定（草案）进一步加大对新能源非道路移动机械的推广力度，制定本市节能环保型非道路移动机械目录，并纳入政府采购名录，向社会公布，激发企业购买、使用积极性。

三、部分条款的具体修改建议

结合前期征集到的意见建议，经梳理，有关条文具体修改建议如下：

1.第八条第一款增加：新购置的非道路移动机械应当自购置之日（凭发票日期）起30 个工作日内完成编码登记。

第三款修改为：报送编码登记信息可以通过数字化信息手段进行。

2.第十一条第一款修改为：非道路移动机械编码登记申报信息提交后，市生态环境行政主管部门应当在10个工作日内进行信息核对，核对通过的，按统一的编码规则予以编码登记，并发放环保标牌和信息采集卡；核对未通过的，通知机械所有人完善相关信息后重新申报。（与《浙江省非道路移动机械环保编码登记和排气监督管理办法（试行）》表述一致）

第二款修改为：非道路移动机械所有权人应当按照规定张贴、悬挂环保标牌、信息采集卡。

3.第十三条第一款修改为：从事各类工程及施工作业的非道路移动机械使用人应当核验进入施工现场作业的非道路移动机械的编码登记信息和定期检测信息……

第二款修改为：非道路移动机械使用人不得使用未办理编码登记或者不符合大气污染物排放标准的非道路移动机械。

第三款修改为：生态环境、城乡建设、交通运输、规划和自然资源、水行政、城市绿化、城市管理等行政主管部门应当对施工工地的非道路移动机械排气污染物排放情况进行巡查。

4.第十五条修改为：非道路移动机械大气污染物排放不达标的，其所有权人或经营权人应当进行维修或者加装、更换符合要求的污染控制装置，实现达标排放。

5.第十七条：建议“定期检测”的周期与非道路移动机械的名录同步发布。

6.第十九条第一款修改为：市生态环境行政主管部门可以会同城乡建设、交通运输、市场监督管理、农业农村、林业、城市绿化、水行政、规划和自然资源、城市管理等行政主管部门……

第二款修改为：经监督检测，非道路移动机械的大气污染物排放不符合排放标准的，其使用人应当立即停止使用，并由其所有权人或经营权人进行维修，重新检测合格后方可继续使用。

7.第二十三条修改为：违反本规定第十三条第一款规定，非道路移动机械使用人未对进入施工现场作业的非道路移动机械的编码登记信息和定期检测信息进行核验或者未将核验情况及进出作业场所时间上传至非道路移动机械排气管理信息系统的，由生态环境……

8.第二十四条修改为：违反本规定第十六条第一款规定，在本市行政区域内销售、使用的非道路移动机械未安装远程排放管理终端，或者未与市生态环境行政主管部门联网的，由市生态环境行政主管部门责令非道路移动机械所有权人改正；逾期不改正的，处一千元以上一万元以下罚款。

9.第二十五条修改为：违反本规定第十七条第一款规定，非道路移动机械所有权人未对纳入编码登记管理的非道路移动机械进行定期排气检测的，由市生态环境行政主管部门……

10.建议增加一条：生态环境行政主管部门应当公开社会监督举报方式，依法处理对非道路移动机械排气污染违法行为以及检验机构违法行为的举报。

综上所述，城建环保委员会认为，该《防治规定（草案）》立法指导思想明确，依据充分，比较符合我市实际，具有一定针对性和可操作性。建议将《防治规定（草案）》提请市十四届人大常委会第三次会议审议。

以上报告，请予审议。