2021年度行政审判工作情况的报告（书面）
（2022年6月28日在杭州市第十四届人民代表大会
常务委员会第三次会议上）
杭州市中级人民法院
杭州市人民代表大会常务委员会：
2021年，在市委正确领导、市人大有力监督、市政府大力支持、上级法院有力指导下，全市法院充分发挥行政审判职能，积极推进行政争议实质性化解，为我市打造“法治浙江示范地区”提供了有力的司法保障。为更加有力监督和助推行政机关依法行政，更加有效预防和实质化解行政争议，提高人民生活品质，促进共同富裕，我院对2021年全市法院行政审判基本情况进行了梳理分析，并就进一步推进法治杭州建设提出有关意见建议。
一、2021 年全市行政案件审理的基本情况
（一）一审行政诉讼案件发案量总体可控，2021年低于前两年平均值
2015年—2019年，全市一审行政诉讼案件发案量持续高速增长，至2019年已达2561件。对此，全市法院坚持府院联动，建立健全各项工作机制，不断加强行政争议源头治理力度，推动行政执法规范化建设，依法规制滥用诉权行为。2020年全市一审行政诉讼案件发案量出现首次回落，2021年基本保持稳定态势，全年发案量为2187件。
（二）一审案件行政机关败诉率明显下降，2021年降至5.6%
行政审判承担着监督行政机关依法行政、推进法治政府建设的重要使命。通过对被诉行政行为和规范性文件的审查，强化公共政策的价值导向，增强行政执法的法治底蕴，推进各级政府的诚信建设。2021年，我市两级法院共审结以杭州地区行政机关为被告的一审行政诉讼案件2297件，其中判决行政机关败诉128件，败诉率 5.6%，同比下降 4.2 个百分点，一定程度上反映了法治杭州建设的成效。
需要关注的是，败诉案件涉及的行政机关层级集中在镇街，占全部败诉案件的85.9%；涉及的行政行为类型集中于行政强制（含由此引发的行政赔偿），占全部败诉案件的73.4%；涉及的行政领域集中于搬迁、征收、拆违等城建领域，占全部败诉案件的92.2%。败诉原因仍集中于历年行政审判“白皮书”中分析指出的普遍性问题，因程序违法或者证据不完备而导致败诉的情况尤为突出。
（三）一审行政诉讼案件调撤率大幅提高，2021年达到35.8%
“解决行政争议”是新行政诉讼法新增的立法目的，也是构建和谐社会的重要保证。全市法院践行“当事人一件事”理念，大力推动实质性判决，切实解决纠纷；积极做好调解工作，立足当事人实质诉求，促进“案结事了”。2021年，全市法院共审结以杭州地区行政机关为被告的一审调撤案件817件，调撤率35.5%，较去年同期大幅提升17.3个百分点。
（四）行政机关负责人出庭应诉率连年上升，2021年超过95%
自2015年新行政诉讼法确立行政机关负责人出庭应诉制度以来，市委市人大对此高度重视，专项督查，杭州地区行政机关负责人出庭应诉率连年上升，从2015年的17.9%上升至2021年的95.1%，行政机关负责人出庭应诉已成常态。
下一步，针对依法下放至基层人民法院管辖的四类第一审行政案件，全市行政机关要一如既往做好负责人出庭应诉工作，并重点关注提升负责人出庭应诉的质量：就行政争议化解“出声”“出力”“出彩”，健全通过负责人参与行政诉讼活动发现问题、补强短板的良性机制，切实发挥“关键少数”的重要作用。
（五）非诉行政案件准予执行率高，2021年准执案件全部执行到位
2021年，全市法院审结非诉行政案件共751件，除行政机关撤回申请的168件外，其他583件均裁定准予执行。准执案件每案发送《强制执行注意事项告知书》并抄送属地司法局，明确执行期限和程序要求。全年无行政机关在规定期限内无正当理由执行不到位的情况发生。
根据市中院下一阶段工作部署，对行政机关提出的强制执行申请，法院将一并审查是否提交具有可行性的执行预案（属于“裁执分离”案件范围）或者可供执行的财产线索，确保准执案件依法按期执行到位。
（六）依法规制滥用诉权行为成效明显，2021年认定5件
2021年，全市法院在保护和规范当事人依法行使诉权方面积极探索，规制滥诉行为卓有成效，有效减少了程序空转，节省了行政和司法资源。如对周某、徐某等并无合理利益诉求，不解决实质争议，却以远超正常情况的频率和数量提起政府信息公开申请、行政复议申请及行政诉讼的行为，法院依法认定其构成对诉讼权利的滥用，裁定驳回起诉，明确对当事人今后就被认定事项再次提起的行政诉讼，记录在册后不再处理。下一步，根据上级法院的统一工作部署，市法院将推动建立滥用权利行为的联合甄别机制。
二、府院良性互动，共同推进法治政府建设
2021年，全市法院行政审判继续坚持守正与创新并重、支持和监督并举，不断完善行政审判机制和延伸审判职能，助力法治杭州建设。
（一）立法论证助力科学立法
市法院行政庭自2019年2月被市人大常委会确定为基层立法联系点以来，共参与11部法规的立法论证和1部规范性文件的备案审查论证，提供论证意见逾百条，大部分意见都被采纳。2021年，市法院行政庭参与了《浙江省综合行政执法条例》《杭州市西湖龙井茶保护管理条例》《杭州市社会信用条例》《杭州市国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规草案的立法论证，为我市精准立法、科学立法贡献力量。
（二）司法建议助力社会治理
2021年，全市法院针对案件审理过程中发现的行政执法、行政管理中都普遍性、倾向性、趋势性问题，通过向行政机关书面发送司法建议，提高行政执法规范化水平。全年共计发送司法建议12份。
针对事关群众切身利益、可能影响社会稳定的重大改革措施出台、重大敏感事件处置等事项，通过参与论证、提出工作建议的方式把好法治关，为重大行政决策的科学化、法治化提供司法服务。
（三）府院互动助力法治共建
一是深化复议诉讼联席会议机制。全市法院持续深化府院良性互动，强化行政执法、行政复议、行政诉讼的衔接协作，坚持定期召开各层级的府院联席会议、行政复议与行政审判联席会议、行政执法复议审判联席会议，健全“信息共通、问题共研、争议共调、滥权共管”的常态化工作机制，努力打造可预期的、尺度统一的法律适用环境。
二是创新依法行政长效工作机制。全市法院建立健全“日钉月报、败诉预警、后进约谈”的长效工作机制，对行政诉讼“两高一低”情况加强日常沟通反馈，开展每月分析通报，月度通报已经成为各级领导了解杭州行政审判最权威的渠道。对行政机关败诉风险及时予以预警告知，督促领导限期包案化解，做到及时发现、研判、处理问题，由点及面抓好落实。定期发布行政诉讼中的典型败诉案例、调解案例，提示行政机关执法风险点，宣传行政争议调解先进经验。下一步，法院还将探索发挥示范案例的指引作用。
三是推动发挥行政争议调解中心作用。按照“党委领导、府院共建、共同指导”的思路，全市法院坚持推进行政争议调解中心化解行政争议主阵地的作用，加大对行政争议诉前、诉中的调解引导和指导。全年受理诉前调案件共计710件，办结534件，调解成功97件，调解未成的也为进入诉讼程序后的矛盾化解工作打下了良好基础。
四是回应社会关切服务中心工作。2021年，围绕美丽杭州建设、亚运会筹备等中心工作，全市法院主动对接有关行政机关，就生态环境保护工作、市容市貌整治活动中的法律适用疑难问题进行会商研判，保障各项中心工作依法有序推进。
（四）法治宣传促进全民守法
全市法院坚持法治实践和法治宣传教育相结合，推动全社会树立法治意识、增强法治观念。通过开展专题讲座、业务培训，组织观摩庭审等方式提升行政机关依法行政和依法应诉的能力，全年向行政机关提供讲座培训27次，组织庭审观摩61次。通过发布典型案例、开展法律宣讲、加强个案释明指导等方式，引导当事人对争议处理形成合理预期，依法理性维权。
三、行政审判中反映出我市法治政府建设的一些不足
对标对表“法治中国示范区”建设的高标准严要求和《浙江省法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》的目标任务，我市法治政府建设仍存在以下不足和改进的空间。
（一）个别地方对法治政府建设认识仍存在偏差
有的地方片面强调行政案件收案数、败诉率等指标数据，对前端依法行政和行政争议的诉前预防化解工作不够重视，并将压力传导到法院、法官。有些地方对行政诉讼案件发生数长期偏高、个别领域败诉率居高不下的情况未能及时采取有效措施，补足短板。有的领导干部运用法治思维、法治方式推进工作的能力还不够强，潜意识里仍有“发展要上、法治要让”的想法，个别基层具体执行时缺乏底线思维，导致争议多发、败诉高发。
（二）行政争议发生地区和领域仍较为集中
2021年败诉案件涉及的行政领域集中于搬迁、征收、拆违等城建领域，占全部败诉案件的92.2%。从审判实践看，下列原因导致征地拆迁领域案件多发：安置补偿政策不完备或不合理，如未依法规定农嫁女的安置补偿政策，导致部分被拆迁人权利未能得到有效保护，或规定高额的奖励政策，导致安置补偿决定的拆迁户和签订协议的拆迁户安置补偿利益悬殊等；安置补偿政策未严格落实，导致批量纠错引发新的纠纷；征地拆迁过程中对征收范围内的房屋未进行充分调查、准确认定、依法处理，甚至以“拆违”“拆危”代替征收；未依法及时履行安置补偿职责，导致当事人安置补偿利益长期处于不确定状态，衍生出行政强制、行政赔偿诉讼案件等。
（三）行政强制败诉率高的问题仍未有效扭转
行政败诉案件主要集中于行政强制类案件，以及此类案件败诉率畸高的情况并未得到有效扭转。2021年，行政强制（含由此引发的行政赔偿），占全部败诉案件的73.4%。从司法实践看，行政强制类案件败诉主要原因仍是程序违法，包括未依照法定程序作出行政处罚决定，强制执行前未依法履行催告、作出强制执行决定以及公告等程序，强制执行实施过程中未实行全程录像以及对屋内物品进行登记、搬离，强制执行后未履行及时妥善保管和通知等法定义务。
四、推进法治杭州建设的意见建议
为贯彻落实习近平法治思想，牢牢把握利民为本、法治为基、数智赋能、高效协同理念，努力建设法治中国示范区，服务保障高质量发展建设共同富裕示范区，结合近年来行政审判工作情况，对下一步法治杭州建设提出如下建议。
（一）在着力推动行政争议诉源治理上争当示范
按照法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病的思路，进一步加强行政争议的诉源治理，推动更多法治力量向前端化解和源头预防用力，做到解纠纷于萌芽，止纠纷于未发。一是促进严格规范公正文明执法。推动政府制定重点领域行政执法规范化指引，健全行政执法裁量基准，落实行政执法“三项制度”，有效整治制约依法行政水平提升的突出问题，从源头上预防和减少行政争议。二是完善政府守信践诺工作机制。推动职能部门制定征迁领域行政协议格式范本，规范行政协议的订立、审核、履行、变更、解除程序，健全行政协议的事前调查、法制审查、履行监督和违法违约责任追究机制。三是健全行政机关自我纠错机制。鼓励引导行政机关依法自我纠错，主动改变或者撤销违法不当的行政行为，依法合理及时补偿赔偿当事人的损失。四是充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，努力降低行政复议后的起诉率和败诉率。进一步发挥复议监督改进行政执法共性问题的作用，努力实现“审查一案，引导一片”的效果。五是切实发挥行政机关负责人的“关键少数”作用。深刻认识出庭应诉是行政机关负责人调研行政管理和行政执法问题所在的好平台，也是运用法治思维和法治方式处理问题的好平台，将行政机关负责人出庭应诉和领导包案化解争议两项机制有效结合，提高重点领域、重点地区“一把手”包案比例（2021年全市行政机关“一把手”包案比例为 8%），有力协调各方，提升争议化解实效。六是建立健全权利滥用联合甄别机制，规范当事人依法行使权利。在保护当事人合法权益的同时，也要对实践中个别当事人滥用权利的行为提高判断能力、依法审慎先行处理，以集中有限的行政和司法资源，解决涉及群众切身利益的问题。
（二）在着力提升基层行政执法质量上争当示范
按照夯实基层法治建设，筑牢共同富裕基石的目标，结合深化“大综合一体化”行政执法改革的要求，纵深推进基层尤其是镇街的行政执法规范化建设，有效破解镇街行政案件败诉率高的难题。一是加强基层法制队伍建设。加强基层专职法制工作人员的力量配比，推进基层合法性审查全覆盖工作提质增效，充分发挥法制工作人员和公职律师在制定重要政策、作出行政决定、签订行政协议、开展行政执法、参加行政复议和行政应诉工作中的事前审核、事中参与作用。二是加强对基层执法人员的培训。及时开展对各领域新出台（修订）法律文件的学习，定期开展对典型案例的总结，切实提高基层执法人员用法治思维和法治方式开展工作，向争议预防端、引导端、疏导端着力的能力。三是加强对基层行政执法的指导和监督。定期发布行政执法典型案例，总结提示执法风险点、推广交流执法先进经验。常态化开展行政执法专项监督和质效评议，对行政争议多发、败诉率高发地区，及时查摆问题、提出对策、督促落实。对长期存在发案率高、败诉率高的地区，加大考核力度，落实追责机制。四是加强基层执法数智协同建设。用好行政执法数字化平台、行政执法协同平台、行政争议在线多元化解平台，努力实现执法事项清单明确、执法程序自动留痕、执法部门协调联动、争议化解高效便捷。
（三）在着力提升征迁领域治理能力上争当示范
聚焦土地、房屋征收补偿重点领域的法治意识和治理能力提升，切实提升人民群众的法治获得感和满意度。一是依法征收、自愿搬迁双管齐下。对目前客观存在的协议搬迁项目，要规范宣传告知、调查评估程序和签约审核管理，确保被补偿人对搬迁性质、补偿标准等事项充分了解，在自愿平等的基础上作出真实意思表示，减少签约后的毁约率、起诉率和败诉率。同步办理各项征收批准手续，在不能达成合意的情形下及时启动征收补偿决定程序。严格规范行政强制执行，杜绝未经依法补偿实施强制拆除的情形，杜绝以“拆违”“拆危”名义代替征收补偿的情形，杜绝“一拆了之”后不做或乱做赔偿决定，被动等待国家赔偿诉讼的情形。二是集中整治、研判预防双管齐下。对征迁领域已经暴露出的普遍性问题，集中排查整治防增量，已经涉诉涉访的，逐案协调化解减存量。落实政府的征迁工作主体责任，加强调查研究，及时清理或修改与上位法不一致的、与共同富裕示范区建设要求不相适应的征迁政策，如安置标准男女不平等、重置价补偿标准多年未调整等问题。在后亚运时代尽量把城市建设纳入法治轨道。三是容错免责、问责追偿双管齐下。落实行政执法尽职免责和容错纠错机制，鼓励在征迁工作中依法履职、敢于担当、坚持公平正义、积极协调化解的行为，问责明知违法仍推进、消极推诿不协调导致矛盾由小变大、对抗情绪由弱积强的行为，切实改变征迁领域争议多发、矛盾尖锐的现状。
（四）在着力推进行政争议调解中心实质化运作上争当示范
坚持和发展新时代“枫桥经验”，把行政争议调解融入综治大调解格局。一是整合利用现有调解资源。加快推动县级行政争议调解中心整体入驻当地矛调中心，加强与人民调解组织、行业组织的沟通配合，增强调解力量。二是完善调解与诉讼衔接的纠纷的纠纷解决体系。完善诉调衔接机制，为人民群众提供多途径、多方式、高效率、低成本的一站式纠纷解决渠道，最大限度地把纠纷化解在诉前、解决在基层。三是建立健全行政争议调解配套工作机制。落实调解程序规定，加强调解人员和经费保障，完善调解容错免责机制，推广政府主导、法检配合、纪检监察监督的合力调解淳安经验。四是积极推动行政机关负责人参与协调。行政机关负责人对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办。
以上报告，请予审议。