2021年度行政检察与行政公益诉讼工作情况的报告（书面）
（2022年6月28日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第三次会议上）
杭州市人民检察院
杭州市人民代表大会常务委员会：
2021年度，全市检察机关在市委和上级检察院的坚强领导下，在市人大及其常委会的有效监督下，在两级政府及各方的全力支持下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，心怀国之大者，依法能动履行检察机关法律监督职责，全力服务保障党的二十大召开和共同富裕示范区创建，为杭州法治政府建设持续发展、展现杭州“重要窗口”头雁风采提供有力的司法保障。
按照《市人大常委会关于听取和审议法治政府建设情况报告的实施方案》（杭人大常办〔2022〕15号）通知要求，我院对2021年度全市行政检察和行政公益诉讼工作中所反映的法治政府建设情况进行了梳理分析，并提出相关意见建议，现报告如下：
一、2021年度全市行政检察和行政公益诉讼工作情况
（一）行政检察工作情况
1.持续夯实办案基础
2021年度，全市两级院进一步增强办案力度，提升监督质效。共受理行政生效裁判监督案件98件、审结68件，其中，不支持监督申请57件，终结审查9件，提出再审检察建议2件；受理行政审判活动、行政执行活动监督案件495件，均已审结，向行政机关提出检察建议69件，行政机关同期采纳64件；受理行政违法行为监督案件5件，均已审结，提出检察建议5件，行政机关同期采纳5件。
2.持续拓展专项成效
一是围绕高检院行政争议实质性化解专项活动部署，深入推进行政争议实质性化解工作。化解行政争议案件54件，其中生效裁判监督案件20件。二是贯彻落实上级院部署，开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项工作。排查线索210件，立案66件，制发检察建议64件，督促纠正镇街政府在裁执分离中怠于执行法院裁定等多类违法情形，推动违法建筑拆除50余处。三是积极响应全省数字化改革工作部署，开展行政非诉执行终结本次执行案件专项监督。受理案件50件，向行政机关提出检察建议1件，行政机关同期采纳1件，督促执行到位98.2万元。
3.持续推进制度创新
及时总结办案实践，推动制度完善。一是府检良性互动，推进法治政府建设。根据高检院、省院要求，与市规资局联合印发《关于加强在土地执法查处领域协作配合的意见》，合力破解土地行政处罚决定申请执行难题，严格耕地保护制度，推动提升查处质效，助力生态环境保护。二是制定《行政诉讼监督案件办理流程（试行）》、《行政诉讼监督案件繁简分流办案指引（试行）》等，结合业务特征、人员配比、案件类型等要素，在不减免办案责任、不减损当事人权利的前提下，推进办案规范化建设，“繁案精办、简案快办”，提升结案率和化解率，提高办案质量和监督能力。
（二）行政公益诉讼工作情况
1.积极争取党委政府支持，服务保障中心大局
聚焦服务保障亚运，杭州市院在全市范围内针对盲道被违规占用、医疗急救紧急呼叫系统文字呼叫功能欠缺、残疾驾驶人体检权益受损等17类245处无障碍环境不规范问题开展公益诉讼专项监督，从设施无障碍、信息无障碍、特殊群体就业无障碍、福利政策无障碍等多角度，有效推动综合治理，全国人大常委会、高检院、中残联、省委等各级领导给予充分肯定，系全国范围内检察机关系统化开展无障碍环境建设的首次探索与实践，并受邀参加全国无障碍环境建设大会成果展示与推广，获得社会各界高度评价，无障碍环境建设公益诉讼的“杭州经验”被写入全国两会最高检工作报告，4件案件获评最高检典型案例。立足党的百年历史新起点，结合党史学习教育，与市退役军人事务局联合开展烈士纪念设施保护专项监督行动，督促整改红色资源点43处，其中淳安县院与杭州军事检察院联合办理的“孤魂碑”红军烈士墓行政公益诉讼案，促成社会各方对红军烈士墓的综合保护工作共识，获评高检院典型案例。
2.践行双赢多赢共赢理念，提升公益保护合力
杭州检察机关不断加强与行政机关、民主党派、社会组织的沟通协作，持续在凝聚公益保护社会共识、增强公益诉讼监督合力、构筑长效机制等方面下功夫。市检察院分别会同市环保局、市安委办出台“加强生态环境损害赔偿与公益诉讼衔接”、“安全生产与公益诉讼协作配合”的工作机制，为推进生态文明建设、共建美丽杭州提供有力的司法保障。密切与市妇联、市残联等群团组织的沟通联络，形成长效协作机制，如余杭区院与区公安局、区司法局、区文广旅体局、区市场监管局、区妇联联合建立旅馆业涉妇女权益侵害案件主动报告工作机制，切实加强对妇女权益的保护，被《妇女权益保障法》修订草案二审吸纳。深化社会公众参与机制，联合市委统战部举办“益心为公”启动仪式，充分调动发挥志愿者的专业优势，打造专业化志愿者队伍，目前，已向民主党派、社会团体等招募志愿者232名，接收志愿者移送的线索12条，其中8条已立案办理。全面依托全域数字法治监督体系建设试点，社会全域数字法治监督总数据仓，目前已归集政务、政法数据源信息4014万条，涵盖公安、交通运输、城管、市场监管等20个部门，实现全市数据信息共享。
3.聚焦聚力参与社会治理，护航高质量发展
杭州检察机关积极推进法治杭州建设，发挥法律监督的法治督促作用，集中部署开展“转供电”国有财产保护专项行动，传递惠企政策，共清退多收电费8653万元，有效遏制吞噬国家政策红利违法行为，优化营商环境，受惠小微企业1.5万户，切实保障企业合法权益。以《个人信息保护法》出台为契机，开展个人信息保护公益诉讼专项监督，针对APP索权、人脸识别、政府信息公开等办理相关案件85件，督促行政机关对20余万条涉及个人隐私的公开信息进行规范化处理，密织个人信息保护网。运用数据筛查、数据模型、对比碰撞等数字化办案方式，助力消除数据壁垒，开展耕地占用税、失业金流失、非法用地等专项监督行动，发现临时用地超期、林地毁坏等非法用地类案线索247条，督促整改超期、非法用地260余亩；针对失业保险金违规发放问题，督促追缴国有财产价值700余万元；针对耕地税欠缴问题，督促追缴国有税款5100余万元，精准实现类案监督。
二、行政机关依法行政、落实检察建议的不足
（一）行政检察工作中发现的问题
1.某些行政机关仍未严格依法履职
随着法治政府建设的全面、提速、纵深推进，行政机关依法行政取得重大突破，人民群众的满意度、获得感、认同感、幸福感不断提升，但个别行政机关在依法行政方面仍存在一些问题。
一是履职的积极性、时效性有待加强。如“裁执分离”案件中，部分乡镇街道对于法院裁定强制执行的案件怠于执行，未依法履行组织拆除非法占有土地上新建建筑物、恢复土地原状的控违拆违责任，未退还非法占用土地、未按限期拆除违法建筑，致使耕地保护制度得不到有效落实，严重损害行政与司法权威，侵害国家利益和社会公共利益。如个别行政机关以“仅履行形式审查职责”为由，机械理解职责，致使当事人通过提交虚假材料等欺诈手段隐瞒重要事实取得登记，影响行政行为的稳定性和权威性。
二是履职的合法性、规范性有待提高。个别行政机关还存在违法行使职权情况或程序瑕疵问题，对行政行为的权威性和公信力造成一定影响。如个别乡镇街道在征迁拆违时片面追求行政效率，在依照法定程序调查户内情况或者未依法采取清点、登记、保管等措施的情况下实施强制拆除，损害当事人的合法权益；在未依法作出行政处罚决定、未切实保障行政相对人陈述申辩等权利、未履行催告义务、未依法送达相关文书等情况下拆除违法建筑，引发行政赔偿等纠纷。如个别行政机关强制执行申请书文书不规范，行政处罚决定书、催告书等文书送达不规范、行政处罚适用法律错误等。
2.某些行政机关仍未严格落实检察建议
行政机关采纳的回复率较高、期限较及时，但未严格全面加以落实的情况依然个别存在。一是个别行政机关仍存在“文来文往”情况，后续无切实可行的整改措施，有些纠正措施非常笼统，部分整改、表面整改的情形在不同程度上依然存在，影响检察建议落实的实效。二是部分行政机关之间沟通协作不畅。落实检察建议需多部门协作时，相关单位会以无行政职能或职责不清为由相互推诿。上下级行政机关、不同职能行政机关之间协作意识不强、合作主动性不够、沟通衔接不顺畅，增加检察建议落实的成本。三是个别行政机关存在问题“回潮”现象。某些行政机关虽已落实检察建议，但并未做到绵绵用力、久久为功，未持续关注相关问题，从机制层面彻底整改“清零”，导致问题“复发”。
3.某些体制机制仍有待进一步完善
“法者，治之端也。”体制机制可以为行政机关依法履职提供依循与保障，但实际运行中某些体制机制仍有待完善。一是某些规则有所缺失。如在渣土执法领域，当前立法就行政机关对仅有渣土准运证但无处置证的行为进行处罚的授权不清。二是某些规则较为模糊。如行政处罚决定书已经载明加处罚款部分，行政机关是否应当催告、申请强制执行等，实践中做法不一。又如《城市建筑垃圾管理规定》对建筑垃圾的运输与处置还需进一步明确区分。三是某些规则不相一致。如《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》设定“暂扣违法当事人的运输工具”的行政强制措施，而《城市市容和环境卫生管理条例》、《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》等对此也需相应规范统一。
（二）公益诉讼工作中发现的问题
1.基层政府行政管理的理念和水平有待提升
党的十九届五中全会提出，“在新发展阶段，要围绕改善人民生活品质来提升社会建设水平。”人民群众的需要重心逐渐从生存型向发展型转变，亟需提升基层政府管理理念。如未能正确处理好信息公开与个人信息保护之间的关系。在个人信息保护专项行动中发现，政府信息公开发布的审核不严，信息发布主体个人信息保护的意识不到位，造成政府公开发布的信息中含有未经无标识化处理的个人信息，包括身份证号码、家庭住址、手机号码、银行账户等敏感信息，涉及政策性补贴、扶贫、医疗保险、社会救助、行政处罚等多领域，对公民的生命、财产安全造成重大风险隐患。
2.职能交叉问题仍有待进一步完善
长期以来，行政部门的职能交叉问题一直是行政监管领域的一大“顽症”，影响政府整体职能的发挥。虽然，近年来通过权力清单、“三定方案”、机制建设等，集中解决部分职能交叉问题，但在实践中仍存在职能交叉问题。如杭州市院在地下燃气管道施工破坏事故频发的调查中发现，虽然法律法规中对燃气管线施工安全责任进行了明确规制，但在落实中因燃气安全问题涉及的社会面广、职能部门多、法律法规复杂，协同联动的治理格局未能构建。各部门间协同不足，监管不到位，形成监管盲区，部门间未能形成执法合力，造成对该行业执法威慑力不足。
3.政府信息壁垒仍待进一步破除
在全域数字法治监督体系建设试点工作的推进下，部门之间的数据壁垒已逐渐打通，但部分行政机关、地区之间、上下级之间的数据壁垒仍然存在。一是部分行政机关之间的数据未能实现全量、批量开放。如在办理耕地税保护公益诉讼案件中，规划和自然资源部门与税务部门之间存在信息差，未能有效交流行政处罚数据。二是受管辖限制，地区间的数据壁垒仍未打通。三是上下级之间的数据壁垒问题仍有待解决。如国土、教育等领域的部分数据平台由省或全国统一架构，市级层面无法直接获取相关数据。
4.行政监管与行政执法衔接仍有待规范
“大综合一体化”行政执法改革是法治政府和服务型政府建设的一项重要内容，但在执法权限和力量的下沉的过程中，行政监管与行政执法衔接的问题日益突出。监管职责包括审批、调查、指导、协调、处罚、督促整改等多个环节，行政执法权的下放，导致处罚权和监管权分离，对于调查、整改等环节的监管问题行政执法和行政监管单位之间相互推诿。如在办理一起未取得排水证违法排放污水的案件中发现，监管单位将线索移送执法部门后，未对执法情况进行监督，而行政执法部门“一罚了之”，未督促当事人补办排水许可证，未能实现监管执法的闭环。
三、推进法治政府建设的意见建议
为高水平推进法治中国示范区建设，奋力打造具有辨识度的全面展示中国特色社会主义制度优越性的“重要窗口”，以《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作意见》为引领，立足检察职能，对依法行政提出以下建议：
（一）行政检察的意见建议
1.着眼大局不断完善共治体系
“要完善共建共治共享的社会治理制度”，一是在执法司法重点领域中下足“预防”功夫。通过召开府检联席会议、公检法联席会议、人大及政法委评查等方式，依托联动、协商机制，对土地执法、拆违拆危、民生民利、重点监管等纠纷频发、牵涉关注度高的领域，全力在机制、实施与监督上存在的问题及时加以研判，作出精准部署。二是在合力监督实施过程中下足“实干”功夫。行政检察将全力融入党委、人大、政府等方面工作，解决沟通不畅、协作不足等多发问题，助力法治政府建设。三是在信息共享数据应用中下足“统筹”功夫。时值我院在市政法委牵头下参与“全域数字法治监督体系建设”全省重大改革试点之际，将全力推进体系建设，数字赋能监督、监督促进治理。
2.与时俱进持续健全体制机制
“历史和现实都表明，制度稳则国家稳，制度强则国家强。”良好、完备的体制机制是行政机关依法履职、全面推进法治政府建设的“压舱石”“稳定器”“定盘星”。健全体制机制，一是在“完备”上发力，裨补阙漏，在推进法治政府建设中，建议加强对行政机关负有的职责、应遵守的程序、应担任责任等各个方面实现规则的“完整性”。二是在“清晰”上发力，建议适时检视、厘清、阐明含义模糊、语焉不详的相关规范，统一执法、司法实践，实现规则的“明确性”。三是在“看齐”上发力，对与新法不一致的旧法条款、与上位法不一致的下位法条款，建议及时加以修改、调整，实现规则的“一致性”。
3.咬定目标融合推动全面发展
“咬定目标、脚踏实地，埋头苦干、久久为功。” 牢固树立法治意识，坚持依法行政，在行政决策、行政执法等过程中坚持法治标准和要求，依法规范权力运行。一是检察机关将“强身健体”做好“制发”的上半篇文章。持续做实做优行政检察，不断增强检察监督的精准性、专业性、实操性、指导性，为保障法治政府建设提供确实可行的“刚性”力量。推动府检常态化沟通联络机制，紧扣中心、加强沟通，畅通案件线索移送反馈、工作研究讨论等渠道，定期互通行政执法监督案件办理、违法行政行为查处整改情况，及时研究解决办案中遇到的政策、法律和专业问题。二是助推行政机关做好“实施”的下半篇文章。加强府检联动，通过调研、磋商、白皮书等方式向行政机关及相关方全面了解行政权配置和运行的实际情况，以有效方法整合行政和司法多方优势，凝聚法治政府建设强大合力。主动听取多方意见建议，深入剖析行政执法中存在的普遍性、突出性、苗头性问题，加快补齐短板弱项、合力参与溯源治理，源头把控遏“增量”；协同联动去“存量”。坚持双赢共赢理念，积极在理念思路、职能分工、工作机制等方面共同探索，进一步合力促进依法行政和实质性化解行政争议，助力推进法治政府建设。
（二）公益诉讼的意见建议
1.进一步提高法治意识，形成依法行政的氛围
行政机关的法治理念、对法治政府建设的重视程度直接影响着法治政府建设的实效。要牢固树立社会主义法治理念，深刻认识依法行政是维护人民群众合法权益重要保证，是创造良好法制环境重要手段。要充分认识提起行政公益诉讼是推进行政法治的重要举措，正确处理依法行政与加强监督之间的关系，积极配合检察机关开展法律监督工作。要提高执法人员运用法治思维和法治方式的能力和水平，加强法律法规专业知识的培训，通过开展同堂培训、交流授课等方式，打通实务交流的通道。
2.进一步加强部门联动，打造协同治理的格局
法治政府建设不能“单打独斗”，要加强部门间的沟通协作，建立健全跨部门执法协作机制，联合开展专项执法检查、案件线索抄送抄告、案情通报等，在社会治理的难点、痛点、堵点上协同发力。通过座谈会、听证会等形式，厘清职责边界，从源头上解决部门间权责不明的问题。推动建立府检联动长效机制，定期商议群众反映强烈的公益问题，并及时推动解决，合力守护国家利益和社会公共利益。要构建闭环行政执法监督体系，形成事前预防、事中规范、事后整改的闭环式监督机制，实现“以罚代管”到“以罚促管”的转变。
3.进一步加强数字政府建设，提升社会治理的水平
“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提出，“提高数字政府建设水平”的要求，各行政机关要积极投入数字政府建设中，共同推动市域治理现代化。充分利用杭州公共数据平台的数字资源，挖掘数字的内生价值，将数字化融入社会治理，实现从数字到数治的转变。以数字化改革为契机，建立数据共享应用的长效机制，聚力打通数据壁垒。进一步细化数据共享、开放利用、安全防护等技术规范和标准，落实《浙江省公共数据条例》，保障数据依法开放共享。
以上报告，请予审议。