（2023年8月21日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人大常委会：

我委于2023年6月25日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市农村集体经济组织财务管理规定（草案）》(以下简称《规定(草案)》)的论证任务后，便于6月27日落实了论证人与审定人。经论证人于7月1日至7月4日的论证，立法咨询委员会于7月4日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分总体评价

一、规定制订的必要性和重要性

二、《规定（草案）》内容的合法性

三、《规定（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

四、《规定（草案）》的几处主要问题和意见

第二部分《规定（草案）》的具体修改意见

●论证法案

《杭州市农村集体经济组织财务管理规定（草案）》

●论证范围

1.本《规定（草案）》制订的必要性和重要性如何？

2.本《规定（草案）》的内容与上位法是否抵触？

3.本《规定（草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

4.本《规定（草案）》的语言、文字表达是否规范？

5.其他需要论证的事项。

（注：本《规定（草案）》所涉技术性内容不属论证范围）

●论证依据（包括但不限于）

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行，根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）；

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过　根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第一次修正　根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）；

3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过 1979年7月4日公布 自1980年1月1日起施行，根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正，根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正，根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正，根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》第五次修正 根据2022年3月11日第十三届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第六次修正）；

4.《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过 根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正 根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正 2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订）；

5.《中华人民共和国会计法》（1985年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过　根据1993年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国会计法〉的决定》修正　1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订　根据2017年11月4日主席令第81号《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国会计法〉等十一部法律的决定》第二次修正）；

6.《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过　2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订　根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国村民委员会组织法〉〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉的决定》修正）；

7.《浙江省村经济合作社组织条例》（1992年7月25日浙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 2007年9月28日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订 　根据2020年7月31日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改〈浙江省村民委员会选举办法〉〈浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法〉 〈浙江省村经济合作社组织条例〉 的决定》修正）

8.《浙江省农村集体资产管理条例》（2015年12月30日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过根据2020年9月24日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈浙江省农村集体资产管理条例〉等七件地方性法规的决定》修正）

●论证参考文件（包括但不限于）

1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）

2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）；

3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，自2016年5月1日起施行）；

4.《农村集体经济组织财务制度》(2021年12月21日财政部农业农村部第121号公布)；

5.《杭州市村经济合作社财务管理办法》（2002年6月10日杭州市人民政府令第180号发布,根据2004年9月20日《杭州市人民政府关于修改〈杭州市内河航道管理办法〉等18件市政府规章部分条款的决定》（市政府令第207号）修正）

6.《江苏省农民专业合作社条例（2021修订）》（2009年11月23日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2021年3月31日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订）

7.安徽省实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法（2022年9月29日安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过）

8.重庆市实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法（2011年3月25日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过2022年7月22日重庆市第五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议修订）

9.《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年12月26日）

10.《农村集体经济组织财务制度》（财农〔2021〕121 号）

11.《村集体经济组织会计制度》（财会〔2004〕12 号）

12.《浙江省农业农村厅关于加强农村集体资产管理的意见》（浙农政发〔2021〕7 号）

13.《中共杭州市委办公厅杭州市人民政府办公厅关于印发<新时代加强村经济合作社规范管理若干意见>的通知》（市委办发〔2023〕7 号）

●论证意见

第一部分总体评价

一、《规定（草案）》制订的重要性和必要性

鉴于：

（一）农村集体经济是社会主义公有制经济的重要体现，是实现农村共同富裕的坚实基础。

（二）农村集体经济规范健康发展，对于推动乡村全面振兴意义重大。2022 年，我市 2380 个农村集体经济组织总资产达到2800 多亿元，集体经济总收入达到 182.56 亿元，均居全省第一。其中，全省村集体经济总收入“50 强”中杭州有 35个，占70%。如此庞大的资产、资金需要强有力的监管。2015 年通过的《浙江省农村集体资产管理条例》作为我省农村集体经济组织管理的综合性地方法规，在规范集体资产管理、巩固和发展农村集体经济、促进共同富裕等方面发挥了重要作用。在此背景下，我市从财务管理这一角度进行立法，对于促进农村集体经济组织财务管理的规范化，保障集体资产完整，推动乡村振兴和夯实基层治理具有重要的意义。

（三）是推进建设共同富裕示范区城市范例的必然要求。

习近平总书记强调：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”农村集体经济是社会主义公有制经济的重要体现，是实现农村共同富裕的坚实基础。随着农村集体产权制度改革取得重大阶段性成效，新型农村集体经济组织促进农村共同富裕的优势正不断显现，但也出现了财务管理不规范等问题，侵害了农村集体经济组织及其成员的合法权益。因此，有必要通过立法进一步规范农村集体经济组织财务行为，管好用好集体资金资产。

（四）是适应新形势下农村集体经济组织规范发展的需要。

我市曾于 2002 年制定出台政府规章《杭州市村经济合作社财务管理办法》，该《办法》曾为我市村经济合作社健全财务制度、规范财务管理和推进民主管理、民主决策、民主监督等方面起到了积极作用。但是，随着近年来农村集体经济不断发展壮大，农村集体经济经营方式更加多元，出现了强村公司等各种新发展模式。同时，从中央到地方出台了一系列新举措，例如国家财政部、农业农村部联合发布的《农村集体经济组织财务制度》，省农业农村厅推行的“浙农经管” 数字化系统等，农村集体经济组织的财务管理制度体系、管理手段、监督形式都发生了很大变化，对农村集体经济组织财务管理规范化提出了更高的要求，因此，需要通过地方立法对农村集体经济组织财务管理的新情况新问题进行规范。

综上，委员们认为，根据杭州市农村集体经济组织财务管理的实际情况和未来发展需要，制定《杭州市农村集体经济组织财务管理规定》很有必要。

二、《规定（草案）》内容的合法性

《规定（草案）》内容大部分具有相关上位法依据，少部分则属于创设性立法，如数字化管理的创设。经查阅和论证，比较相关法律、行政法规及其他规范性文件，绝大多数条款的规定未见与相关上位法相抵触。但是，少数条款存在与相关上位法有抵触而需要修改的问题。具体说明参见本部分“四、《规定（草案）》的几处主要问题和意见”之（三）的相关内容。

三、《规定（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表述

本《规定（草案）》总体结构存在进一步完善的空间，部分条文在术语表述上值得进一步斟酌。具体参见本部分“四、关于《规定（草案）》的几处主要问题”及本论证报告第二部分“《规定（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

四、《规定（草案）》的几处主要问题和意见

（一）《规定(草案)》的结构不甚合理，有此条文其针对性和可操作性不强，需要进一步优化

1.现有《规定（草案）》就农村集体经济组织财务管理而言，共分为“财务运营与管理”“财务公开与监督”“财务人员管理”这三个章节，这一划分宽泛而抽象，难以涵盖农村集体经济组织财务管理的全貌。建议将《规定（草案）》的结构调整为以下几个部分：第一章总则、第二章财务收支、第三章收益分配、第四章票据管理、第五章账务监督与公开、第六章财务报表与档案管理、第七章财务人员管理、第八章法律责任、第九章附则，以突出农村集体经济组织财务管理的重点。同时，建议在总则中，增加“民主决策”条款，并将农村集体经济组织成员大会或成员代表大会的决议事项以列举的方式在条款中加以规定，以强化农村集体经济组织民主决策的重要地位。

2.《规定（草案）》有些条款针对性和可操作性不强，建议进一步加以细化。具体表现在：

（1）《规定（草案）》第十一条关于“大额资金竞争性存放”的规定过于原则，建议对大额资金的标准作出明确的规定，以增强《规定》的可操作性；

（2）《规定（草案）》第十五条关于“合同管理”的规定较为宽泛，建议对农村集体经济组织的对外投资合同、集体资产、资源的发包合同、建设工程的招投标合同等重要合同应遵循的规则作出具体的规定，以切实维护农村集体经济组织成员的合法利益；

（3）《规定（草案）》第十九条关于“薪酬支出”的规定，其针对性不强，建议增加以下内容，以提高《规定》的可操作性：“农村集体经济组织管理人员报酬补贴严格执行上级的有关规定，根据工作绩效、集体经济组织规模大小、集体经济发展状况、工作职责和实绩等制订相应标准，实行定额补助和误工补贴两种形式。实行定额补助方式的，须详细列出人员姓名及报酬；实行误工补贴的，需确定每工定工金额，形成会议决议上报所在镇（街道办理处）会计代理机构备案。严禁违反规定巧立名目发放各类补贴、津贴、资金等行为。”“享受财政发放基本报酬的村社区工作人员，不得享受村集体经济组织发放的其他补贴。”

（4）《规定（草案）》第二十一条关于“收益分配”的规定不够完整，建议增加以下内容：“农村集体经济组织在进行年终收益分配工作之前，应准确地核算全年的收入和支出，清理财产和债权、债务；做好承包合同的结算和兑现。禁止无收益分红、举债分红。”

（5）《规定（草案）》第四章关于“财务人员管理”的规定，内容不够全面，建议增加关于保持财务人员稳定性的内容、增加财务人员调整时财务资料的移交及监交的内容、增加财务人员权利及义务方面的内容等。

（二）《规定（草案）》的有些规定并未妥善处理好集体经济组织自治与政府主管部门适度干预这两者的关系，有公权力过度介入经济组织自治之嫌

根据《民法典》的规定，农村集体经济组织是特别法人。既然是法人，法律、法规应充分尊重其意思自治，尽可能减少公权力对私主体的干预。作为地方性法规的《规定（草案）》应最大限度地发挥章程在法人自治中的作用，强调章程在集体经济组织财务管理中的作用。但从现有《规定（草案）》的内容看，强调章程作为自治性规范的条文明显缺失，却有不少条文强化了政府部门对农村集体经济组织的干预。例如：《规定（草案）》第十一条关于“农村集体经济组织可以委托区、县（市）农业主管部门或乡镇政府（街道办事处）组织公开招投标的规定”、第十三条关于“对外投资应当建立投资决策前风险评估制度，必要时可以委托独立第三方有资质咨询机构对投资风险进行全面评估”的规定、第十五条关于“农业农村主管部门应当制定集体资产相关合同的示范文本”的规定、第十九条关于“农村集体经济组织管理人员的薪酬支出标准……由乡镇人民政府（街道办事处）考核并提出建议”的规定等。委员们认为，这一“父爱主义”的立法倾向并不妥当，建议对相关内容予以删除。

（三）关于数字化建设问题

目前，基层对数字化建设反响很大，基层在数字化建设上做了很多的工作，但实际效果并不好，数字化建设的高要求与现实情况相比较还有很大距离。《规定（草案）》第五条将所有的财务制度纳入农村经济数字化管理的轨道，这一规定是否合理，需要仔细斟酌。另外，《规定（草案）》第十条规定：“农村集体经济组织应当建立资金线上审批、在线支付等资金管理制度，明确相关岗位的职责、权限，经办、审批等业务流程以及风险控制措施。”这种一刀节的规定是否符合农村的实际也值得认真斟酌。

（四）《规定（草案）》个别条款与上位法的规定不一致，需予以完善

1．《浙江省农村集体资产管理条例》第四十八条规定：“违反本条例第二十五条规定，村集体经济组织未按时公开财务明细账目或者未按时公布重大财务事项的，由乡镇人民政府（街道办事处）责令限期改正；逾期不改正的，由县（市、区）农业主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元以上五千元以下罚款。”而本《规定（草案）》第三十三条却规定“由区、县（市）农业农村主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千元以上五万元以下的罚款”，这显然违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十二条第二款关于“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体性规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。”

2.《农村集体经济组织财务制度》第七条规定：“农村集体经济组织财务管理工作应当在农村基层党组织领导下，由成员（代表）大会、理事会、监事会和会计人员等按规定履行职责。农村集体经济组织应当依法依规配备专（兼）职会计人员，也可以根据实际需要实行委托代理记账。重大财务事项决策参照执行“四议两公开”机制，并报乡镇党委、政府或农业农村部门审核或备案。”而本《规定（草案）》第六条规定：“涉及本集体经济组织全体成员利益的重大财务事项，应当依法履行民主决策程序”。上位法对重大财务事项决策审核或备案程序有具体明确的规定，为了避免缩小解释的嫌疑，建议《规定（草案）》第六条修改为“涉及本集体经济组织全体成员利益的重大财务事项，应当依法履行民主决策程序，参照执行‘四议两公开’机制，并报乡镇党委、政府或农业农村部门审核或备案。”

3.《农村集体经济组织财务制度》第四条规定：“农村集体经济组织财务活动应当遵循以下原则：（一）民主管理。保障农村集体经济组织成员对财务活动和财务成果的知情权、参与权、表达权、监督权，实行民主管理和民主监督。（二）公开透明。财务活动情况及其有关账目，重大经济事项等应当向全体成员公开。（三）成员受益。保障全体成员享受农村集体经济发展成果。（四）支持公益。农村集体经济发展成果应当用于村级组织运转保障、农村公益事业。”而本《规定（草案）》第三条第一款规定“农村集体经济组织财务管理应当遵守依法管理、民主决策、公开透明、成员受益的原则，建立健全财务管理制度,依法履行财务管理职能，如实反映农村集体经济组织财务状况。”上位法对农村集体经济组织财务活动应当遵循原则做出具体明确的规定，建议《规定（草案）》第三条第一款增加“支持公益”原则。

第二部分《规定（草案）》的具体修改意见

一、建议将第二条修改为：“本规定适用于杭州市行政区域内的农村集体经济组织的财务管理。

依法代行农村集体经济组织职能的村民小组的财务管理参照本规定执行。”

二、建议将第三条第一款修改为：“农村集体经济组织财务管理应当遵守依法管理、民主决策、公开透明、成员受益、支持公益的原则，建立健全财务管理制度,依法履行财务管理职能，如实反映农村集体经济组织财务状况。

三、建议将第三条第三款修改为：“ 农村集体经济组织财务管理应当自觉接受党的领导，重大财务事项应根据国家、省、市有关规定依法依规提请党的基层组织研究。”

四、建议将第六条修改为：“及本集体经济组织全体成员利益的重大财务事项，应当依法履行民主决策程序，参照执行‘四议两公开’机制，并报乡镇党委、政府或农业农村部门审核或备案。”

五、建议将第九条修改为：“农村集体经济组织执行机构应当在成员大会或者成员大会授权的成员代表大会上报告年度财务计划执行情况。”

六、第十条“【资金管理】 删除“日清月结”的规定。

七、建议将第十一条修改为：“ 农村集体经济组织大额存款依法实行竞争性存放制度。通过公开招投标或其他公开竞争方式，确定存储本集体经济组织大额存款的商业银行。”

八、建议将第十二条修改为：“村集体经济组织应当按照有关规定，提取固定资产折旧并建立固定资产登记、使用、保管、处置等管理制度，定期对固定资产进行盘点清查，做到账实相符。大中型固定资产的变卖和报废处理，应当报乡镇人民政府（街道办事处）审查，并经农村集体经济组织成员大会或者成员大会授权的成员代表大会讨论通过后实施。

九、建议在第十二条后增加“【计划外固定资产的购建】，农村集体经济组织计划外固定资产的购建，经农村集体经济组织成员大会或者成员大会授权的成员代表大会讨论通过后实施。重大的基本建设项目，应当进行可行性研究，并公开招投标。工程竣工后应当组织验收和基建决算审计。

十、建议将第十五条删除。

十一、建议将第十九条关于【薪酬支出】的规定中，删除“考核”字样。

十二、建议将第二十一条修改为：“【收益分配】农村集体经济组织当年的净收益在提取公积金、公益金后以及弥补亏损后，可以用于收益分配。农村集体经济组织在进行年终收益分配决算前应当做好资产清查，清理各项财产物资和债权、债务，以及合同的兑现和结算等工作，准确核算年度收入、支出、可分配收益。

提取的比例不得低于净收益的百分之三十，具体按照集体经济组织章程规定确定提取比例。公积金主要用于农村集体经济组织发展生产、转增资本、弥补亏损等，公益金主要用于村级公共开支。

农村集体经济组织收益分配方案应当按照有关规定拟订，经成员大会或者成员大会授权的成员代表大会表决通过后，报乡镇人民政府（街道办事处）和农业农村主管部门备案。”

十三、建议将第二十二条修改为：“ 农村集体经济组织应当实行财务公开制度，按月或者按季度公布财务收支情况等，自觉接受监督。

财务公开的主要内容包括集体资产状况、财务收入、财务支出、集体资产经营方式、基本建设工程项目的招投标方案、财务收支计划、重大财务事项等，对于重大财务事项，应自发生之日起5日内进行公布。。

财务公开的内容必须具体、详细。承包金、土地征用补偿费、集体资产租赁费、管理人员报酬等涉及本集体经济组织全体成员利益的重大财务收支以及计划外财务支出，必须逐笔逐项逐人公开。除按规定在村务公开栏公开外，鼓励利用网络等渠道进行线上公开。”

十四、建议将第二十四条修改为：“农村集体经济组织成员对所公布的财务收支情况等事项可以提出询问、质询，并有权要求当事人对有关财务问题进行解答，对财务公开中存在的问题提出意见和建议。经农村集体经济组织成员大会或者成员大会授权的成员代表大会应到成员三分之二以上要求公开的专项财务事项，应当及时公布。对于监督机构认为不合理并予以否决的开支事项，当事人有异议的，可以提交农村集体经济组织成员大会或者成员大会授权的成员代表大会审议决定。”

十五、建议将第二十六条修改为：“【审计次数】农村集体经济组织每届内财务审计应当不少于二次。发生集体资产重大信访事项和农村集体经济组织主要负责人离任等情况，应当及时进行审计。”

十六、建议将第二十七条修改 为：“【审计内容】农村集体经济组织财务审计内容包括：

（一）财务管理制度的建立及执行情况；

（二）财务计划执行情况；

（三）资产、负债、损益和收益分配情况；

（四）承包、租赁、转让、对外投资等合同的签订履行情况；

（五）集体土地征收补偿费的分配和使用情况；

（六）专项资金的提取和使用情况；

（七）重大投资和工程建设项目及非生产性支出情况；

（八）其他需要审计的事项。”

十七、建议将第三十三条修改为：“【违反财务管理规定的法律责任】违反本规定，有下列行为之一的，由乡镇人民政府（街道办事处）责令限期改正；逾期未改正的，由区、县（市）农业农村主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元以上五千元以下的罚款：（一）未按照第七条规定编制财务计划的；（二）未按照第九条规定报告财务计划执行情况的；（三）未按照第十二条规定建立固定资产管理制度的；（四）未按照第十六条规定将收入及时入账的。”

论证主持人：

（签名）项坚民

审定人：

（签名）吴勇敏

签发人：

（签名）

立法咨询委员会（章）

二○二三年七月十一日