(2023年8月21日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上)
杭州市人大城乡建设环境保护委员会
杭州市人民代表大会常务委员会:
2023年,《杭州市农村公路条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)列为市人大常委会正式立法项目。市人大城建环保委、法委与市交通运输局、市司法局等职能部门紧密协作,主动做好沟通协调,认真抓好立法进度,在对贵阳等城市相关立法经验进行调研学习的基础上,就草案内容先后征求市政府各相关职能部门、13个区、县(市)人大常委会的意见,并认真听取了相关法律专家的建议。同时,先后赴桐庐、建德等地代表联络站召开征求意见座谈会,听取部分乡镇、村集体及人大代表的意见建议,共收集各类意见建议130余条,力求立法工作更具科学性、可操作性。结合前期征求意见情况,市人大城建环保委于8月7日召开专委会,对征集到的意见建议及《条例(草案)》内容进行了讨论研究,提出了审议意见。现将有关情况报告如下:
一、制定《条例(草案)》的必要性
(一)制定《条例(草案)》是贯彻落实党中央实施乡村振兴战略和加强农村公路建设有关部署的需要。实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署。改善农村人居环境,建设生态宜居乡村,是实施乡村振兴战略的重要任务。习近平总书记强调,新形势下,农村公路建设要因地制宜、以人为本,与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应,要通过创新体制、完善政策,进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好,逐步消除制约农村发展的交通瓶颈,为广大农民致富奔小康提供更好的保障。制定《条例(草案)》,为进一步推动完善我市农村公路建设管理体制机制,进一步加大我市农村公路建设管理力度提供必要的法治支撑。
(二)制定《条例(草案)》是保障我市中国式现代化城市范例建设,推动城乡融合发展和共同富裕的需要。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。2021年5月,党中央国务院发布了《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》;同年6月,省委省政府发布《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案(2021-2025年)》。建设共同富裕示范区,是党中央国务院赋予浙江、杭州的光荣使命。建设中国式现代化城市范例是杭州市委提出的明确目标。制定《条例(草案)》,是我市进一步贯彻落实“八八战略”的具体举措,也是我市在建设中国式现代化城市范例新征程中,着力强化农村地区基础设施建设,切实推动实现城乡融合发展和共同富裕的重要保障。
(三)制定《条例(草案)》是巩固我市“四好”公路建设经验,建立完善农村公路建设管理机制的需要。“四好农村路”是习近平总书记亲自总结提出、亲自推动实践的一项重大民生工程、民心工程、德政工程。2003年以来,我市通过实施“乡村康庄工程”、“美丽公路”、“四好农村路”等专项行动,农村公路从2003年的5486千米发展到2022年的15010千米,农村公路的路网密度、技术等级得到了前所未有的提升,初步形成了“县道贯穿城乡、乡道往来交织、村道阡陌纵横”的美丽乡村图景,也积累了较为丰富的工作经验。制定《条例(草案)》,可以进一步总结提炼我市农村公路建设、养护、管理的实践经验,为进一步提高我市农村公路治理水平奠定坚实基础。
二、《条例(草案)》的主要审议意见
《杭州市农村公路条例(草案)》共七章四十六条,内容包括农村公路规划和建设、管理和养护、运营和服务、以及保障措施和法律责任等。《条例(草案)》的制定主要突出了三方面特色:
一是进一步明确了各级政府职责。在《公路法》和《浙江省公路条例》的基础上,《条例(草案)》按照“县道县管,乡村道乡管”原则,进一步明确乡镇政府、街道办事处和村(居)民委员会职责。特别是乡镇政府、街道办事处应当明确本级公路管理机构,并配备管理人员的要求,进一步推动解决乡道、村道管理机构缺位、人员不足等实际问题。同时,《条例(草案)》总结了我市关于《“四好农村路”路长制实施意见》《关于进一步完善农村公路“路长制”的指导意见》实施以来取得的成功经验,进一步明确担任县、乡、村“三级路长”的具体要求和工作职责等,明确农村公路路长应公示并接受社会监督的要求,将“路长制”相关制度法定化。
二是进一步强化了农村公路的建设管理要求。在设计标准上,《条例(草案)》明确我市县道不得低于三级公路技术标准,乡道不得低于双车道四级公路技术标准,村道优先采用双车道四级公路技术标准;在项目审批上,《条例(草案)》将农村公路建设项目分为重要县道建设项目和其他农村公路建设项目,明确其他农村公路建设项目可以直接进行施工图设计,并且可以多个项目一并进行,简化审批流程,提高建设效率;在工程质量上,《条例(草案)》明确可以通过政府购买服务等方式,聘请专业技术人员和群众代表参与农村公路建设工程的建设监督管理;在工程验收上,《条例(草案)》明确农村公路建设项目交工、竣工验收可以合并进行;在养护管理上,条例(草案)》要求各区、县(市)政府明确养护最低投入标准并执行动态调整。
三是进一步落实了农村公路建设运营要素保障。在土地要素保障上,条例(草案)》明确优先利用现有道路进行农村道路改建或扩建,明确通过整理盘活的农村存量建设用地指标优先用于支持农村公路建设;在资金要素保障上,一方面明确要求各级财政将农村公路相关经费纳入本级预算,另一方面鼓励社会资本参与和社会捐助用于农村公路建设和养护;在数字化管理上,明确要推进农村公路数智化系统建设,积极推进农村公路数字化、智慧化。
为进一步提高立法质量,城建环保委对前期征集的意见建议做了全面梳理,经专委会研究,建议《条例(草案)》对以下问题再作进一步修改完善:
(一)关于条例适用范围。《条例(草案)》第二条明确“本条例所称农村公路,是指纳入农村公路发展规划,按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道”,该条款将条例适用范围设置了两个前提条件,一是要纳入农村公路发展规划,二是要按照公路工程技术标准修建。根据《条例(草案)》第四十五条对村道的解释为:除乡道及乡道以上等级公路的以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部、自然村与自然村的公路,不包括村内街巷和农田间的机耕道。对于未纳入农村公路发展规划、或未按照公路工程技术标准修建,但实际承担交通运输公共服务功能的其它农村道路是否纳入本条例适用范围需作进一步研究。
(二)关于本条例与上位法和平行法规的衔接。《条例(草案)》主要围绕县道、乡道、村道的规划、建设、养护、运营制定相关条款。鉴于《中华人民共和国公路法》《浙江省公路条例》《杭州市公路条例》作为有效法规,均已将县道和乡道纳入调整范围,且相关制度较为完善,而《条例(草案)》未提出关于县道、乡道建设管理的创新性和突破性条款,建议《条例(草案)》进一步突出重点,将村道的建设管理作为主要内容,对于上位法已明确的关于县道、乡道的内容可作进一步简化或删减。此外,《条例(草案)》应与《杭州市乡村建设条例》相衔接,确保两个条例不冲突。
(三)关于部门和各级政府职责。《条例(草案)》对各部门和各级政府的职责梳理还不够清晰。如第四条明确乡镇人民政府、街道办事处负责本辖区内乡道、村道规划、建设、管理、养护工作,第五条明确区、县(市)交通运输主管部门负责本行政区域内农村公路规划、建设、管理、养护、运营等具体工作,第六条明确村(居)民委员会应当在区、县(市)交通运输主管部门、乡(镇)人民政府或者街道办事处的指导下做好村道建设、管理和养护的具体工作,第七条明确路长的主要职责是组织落实农村公路管理、养护、运营及环境综合治理、安全隐患治理等工作。建议按照职责明晰、分工明确的原则,进一步梳理各级路长、各有关职能部门、区(县、市)交通运输主管部门、乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委员会的具体职责,避免职责冲突和重叠。
(四)关于农村公路的规划管理。根据《浙江省公路条例》第八条,应当根据公路规划和综合交通运输规划编制公路发展规划。而《条例(草案)》第十二条提出农村公路发展规划包括县道规划、乡道规划和村道规划。建议:一是进一步梳理各级公路规划与各级公路发展规划的逻辑关系;二是进一步研究单独编制县道规划、乡道规划和村道规划以及农村公路发展规划的必要性,以及将相关规划纳入市、区(县、市)公路规划和公路发展规划一体编制的可行性。
(五)关于农村公路的建设管理。《条例(草案)》第十七条明确重点县道建设项目和其它农村公路建设项目的设计要求,但未明确相关报批流程和审批主体。第十八条明确区、县(市)交通运输主管部门负责督促建设单位按照相关规定进行质量安全监督备案,但强制性不足,建议进一步强化质量安全监督的刚性要求。第二十一条明确“农村公路建设项目竣工验收后,建设单位应当及时收集、整理、保存工程资料,建立工程档案,并移交管理和养护单位”。鉴于农村公路建设主体较多,建议由市交通运输局建立统一的工程档案移交管理机制。第二十四条提出“区、县(市)交通运输主管部门应当组织编制占用、挖掘、跨越、穿越村道的涉路施工活动保护协议文本,并推广使用”,鉴于该文本具有一定的普遍适用性,建议由市交通运输局统一组织编制相关保护协议示范文本。
(六)关于农村公路资金保障。一是建议进一步强化农村公路建设资金保障要求,明确各级交通运输行政主管部门应加强与国家、省交通运输主管部门对接,将我市农村公路纳入国家、省有关专项资金补助范围;明确市本级财政应进一步加强对区、县(市)农村公路建设资金支持,明确市县配套资金比例并将相关经费纳入各级政府预算。二是建议进一步强化对社会资本和社会捐助农村公路建设的支持力度,建立相应的激励机制,并要明确捐助资金使用监管要求。三是对通过农村公路冠名、广告经营和路域资源开发经营等方式筹集资金的,要避免农村公路的过度商业化,同时要按照“收支两条线”的原则做好资金使用监管。
三、部分条款的具体修改建议
结合前期征集到的意见建议,经梳理,对部分条文具体修改建议如下:
1.第二条修改为:本市行政区域内纳入农村公路发展规划、且按照公路工程技术标准的县道、乡道、村道等农村公路的规划、建设、管理、养护、运营等活动,适用本条例。
其它农村公路及实际承担村道作用的林道、机耕路等农村道路参照本条例执行。
2.第五条第一款修改为:......交通运输行政主管部门......。(后续条款涉及主管部门的均应做相应修改)
3.第五条第四款增加生态环境、林业和水利、经信三家单位。
4.第七条第二款修改为:路长的主要职责是督促落实农村公路管理、养护、运营及环境综合治理、安全隐患治理等工作。……
5.第八条修改为:……推行绿色低碳公路养护模式,推动资源循环利用。
6.第十二条增加一款:区、县(市)人大常委会、乡镇人民代表大会要加强对县道、乡道、村道规划编制及实施情况的监督。
7.第十四条第三款修改为:.....通过农用地整理和建设用地整理盘活的农村存量建设用地指标,应当优先用于支持农村公路建设等公共服务设施建设需要。
8.第十五条第一款修改为:.....村道要统筹考虑村集体经济水平、村民实际生产生活需要等因素确定建设标准,具备条件的村道应优先采用双车道四级公路技术标准,其它村道宽度不应小于3.5米并应在局部路段采取增设错车道等形式确保车辆安全通行。.....
9.第十五条第一款增加:农村公路建设应充分考虑电力、电信、供水、排水以及防洪防涝等需要,统筹建设,避免重复开挖。
10.第十七条第一款增加:经批准的项目建设内容应在相关乡镇(街道)及村(居)民委员会进行公示。
11.第十七条第二款增加:重要县道建设项目的认定标准,由市交通运输行政主管部门按照建设规模、功能、技术复杂程度等因素确定并向社会公开。
12.第十八条第一款修改为:区、县(市)交通运输主管部门应按规定落实农村公路建设工程质量安全监督管理责任。
13.第二十条第一款修改为:农村公路建设项目完工后,由建设单位组织交工验收。改建、扩建农村公路在交付使用前,建设单位应采取有效措施保障公路沿线村民的基本出行需求。
14.第二十条第三款修改为:农村公路建设项目交工、竣工验收可以合并进行,或多个项目一并验收。
15.第二十一条,对照《浙江省公路条例》第十七条要求,修改为:建设单位应当及时收集、整理、保存农村公路建设项目工程资料,建立工程档案,在项目竣工验收后同步移交管理和养护单位,并报市、区(县、市)交通运输主管部门备案。
16.第二十二条第二款修改为:新建农村公路及已建成道路项目需纳入公路基础数据库,或已纳入公路基础数据库的项目需移除的,县道由区、县(市)交通运输主管部门提出……。
17.第二十四条第一款修改为:……涉及跨越、穿越乡道、村道的建设项目,其初步设计方案应当征求相关乡(镇)人民政府、街道办事处和村(居)民委员会的意见。
18.第二十四条第二款修改为:市交通运输行政主管部门应当组织编制占用、挖掘、跨越、穿越村道的涉路施工活动保护协议示范文本,并推广使用。
19.第二十五条第三款修改为:区、县(市)交通运输行政主管部门应当按相关规定在农村公路上设置超限运输检测技术监控设备,相关监测数据应按规定与其它行政管理部门开放共享。
20.第二十七条第二款修改为:乡镇人民政府应加强对农村公路保洁和绿化等日常养护工作的指导和监督,村民委员会可以通过个人、家庭分段承包等方式引导沿线村民参与农村公路保洁和绿化养护工作,逐步建立稳定的养护队伍。
21.第三十八条增加一款:区、县(市)交通运输行政主管部门应当加强与上级交通运输行政主管部门以及农业、林业、建设、经信等部门合作,多渠道筹集农村公路建设养护资金。
综上所述,城建环保委员会认为,该《条例(草案)》立法指导思想明确,依据充分,比较符合我市实际,具有一定针对性和可操作性。建议将《条例(草案)》提请市十四届人大常委会第 次会议审议。
以上报告,请予审议。