（2023年11月6日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议上）
杭州市人大常委会民宗侨、外事工委
杭州市人民代表大会常务委员会：
杭州西湖风景名胜区是国家级重点风景名胜区，其水体保护历来是重中之重。为认真贯彻习近平总书记“保护好、管理好、利用好西湖”的重要指示批示精神，严格落实西湖水域管理新标准、新要求，促进西湖风景资源、文化景观的科学保护和合理利用，8月-10月，市人大常委会对《杭州市西湖水域保护管理条例》（以下简称《水域条例》）执行情况进行了专题调研。市人大常委会民宗侨、外事工委在分管主任的带领下，通过实地检查视察、重点区域暗访、相关部门座谈、专家学者访谈等形式，全面了解西湖水域保护管理情况，客观分析《水域条例》存在的主要问题和不足，并提出了针对性的意见建议。现将调研情况报告如下：
一、专题调研开展情况
一是开展前期调研，制订实施方案。8月，赴西湖风景名胜区管委会（以下简称管委会）开展前期调研，座谈了解《水域条例》贯彻执行情况，明确调研重点、调研方式和时序安排，制订实施方案。
二是全面摸底调研，掌握实际情况。9月中下旬，邀请西湖水域管理处、市生态环境科学研究院、市水文水资源监测中心等单位的7名专家学者参加座谈会，了解西湖水域保护管理现状，听取进一步提升西湖水质的意见建议；召开市生态环境局、市交通运输局、市城管局等相关部门负责人座谈会，听取西湖水域保护、船舶营运管理及行政执法情况，收集进一步理顺西湖水域保护管理工作体系的意见建议。
三是实地考察调研，现场问诊把脉。10月12日，由徐小林副主任带队，8名常委会组成人员、市人大代表及水生态环境专家学者组成专题调研组，实地查看了玉皇水预处理场和“水下森林”，召开座谈会，听取管委会相关情况汇报。上城区人大及政府、西湖区人大及政府相关负责人、与会的市人大代表、专家学者围绕西湖水域保护管理工作提出了意见建议。
二、西湖水域保护管理基本情况
1998年9月，市人大常委会制定了《水域条例》，2001年、2004年分别进行了两次修改。《水域条例》颁布实施以来，市政府及管委会等相关部门认真贯彻执行条例，依法履行职责，注重宣传引导，强化政策配套，加强综合保护，有效推进了条例贯彻落实。
（一）强化条例宣传培训，完善配套政策。《水域条例》颁布实施后，管委会大力开展宣传活动，及时印制、发放条例单行本，让广大游客、景区居民了解条例内容，自觉遵守条例规定；加强阵地宣传，利用法定假日在湖滨、断桥等热点区域设置宣传展板；组织相关从业人员开展业务培训，把条例作为必修内容，让从业人员知晓条例、遵守条例、宣传条例。同时，管委会、水域管理处先后制订出台了《杭州风景名胜区西湖水上应急预案》、《关于进一步加强手划（摇橹）船的管理办法》等文件，进一步细化了《水域条例》有关船舶日常管理和安全检查的规定，为西湖应急、船舶行驶安全保障、从业人员素质提升等提供了具体工作流程，更好地推动条例落实施行。
（二）积极实施治水工程，推进综合保护。管委会坚持以重点工程引领治水，切实推进生态综合保护。一是有效实施钱塘江引水工程。通过玉皇和赤山埠两大引水净化处理工程建设，目前西湖每年引水超过330天、水处理质量超过设计标准、年平均引水总量超过1.2亿立方米，达到“一月一换”。二是持续实施西湖疏浚工程。在1999—2003年期间，实施了建国以来西湖第三次大规模疏浚。平均水深从疏浚前的1.65米提高到疏浚后的2.27米，水体库存容量由934万立方米增至1429万立方米，西湖自净能力大幅提升，水体营养盐浓度迅速下降，西湖水质得到明显改善。继西湖水域面积扩大后，为保障湖区航道通畅，于2021-2023年又持续开展了湖西区域的疏浚工程。三是坚持岸上岸下协同治水。深入推进截污纳管和雨污分流行动，积极开展“污水零直排区”建设，西湖水域上游景中村河、溪水质明显提升。深入实施降氮工程，目前降氮处理总量超过1.3亿立方米，进一步提升西湖水环境。四是开展水生态治理研究。试点湖西区域沉水植物恢复工程，基本形成稳定的沉水植物群落结构，“水下森林”扩繁至31.7万方。西湖水体透明度持续提升，2022年西湖湖心透明度已提升至88厘米。主湖区总磷持续下降，到2022年已降至0.041mg/L。
（三）强化西湖水域管理，确保安全有序。一是控制船舶总量，加强船员管理。严格落实条例要求，实施西湖水域船舶总量控制，船舶近二十年未增加。目前现有船舶单位27家，船舶总数793艘。船舶更新时，确保新船舶原载客量、主尺度不变，外观与景观、周围环境相协调，动力源为无污染能源。加强对机动船舶驾驶员和非机动船舶从业人员的培训教育，提升其职业素养和服务水平，确保西湖水域行船安全。二是提升河道水质，发挥调洪作用。西湖水作为优质水源，持续向下游市区河道充分配水，起到了清洁城市河道的作用，实现了钱塘江-西湖-运河“三水贯通”、“一水多用”的功能。建成西湖防洪智能化调控系统。根据灾害性预报远程控制圣塘闸门高度，提前预降预排，合理调控西湖水位，充分发挥西湖纳洪调洪作用，保证景观效果和行船安全。三是加强应急管理，保障水域安全。西湖水域管理处、名胜区公安局、西湖游船公司联合成立了西湖水域救援中心，逐步完善西湖湖面应急快速响应联动机制，规划西湖区域快速反应圈，承诺24小时应急救援，提升了湖上应急救援能力。2021年至2023年8月，应急救援中心共救援53人次。四是严格行政执法，维护景区秩序。从严控制在西湖水域内进行表演、拍摄电影、电视等活动。加大执法巡查力度，严肃查处各类违反条例等行为。近五年来，共实施简易程序处罚2400余起，罚款16.5万余元，实施普通程序处罚总计102起，罚款5.71万余元。
三、存在的主要问题和困难
近年来，在市政府及管委会等相关部门的共同努力下，西湖水质基本稳定在Ⅲ类水标准，小南湖水域已达到Ⅱ类水标准，长桥溪水生态修复公园获得联合国人居署迪拜国际改善居住环境最佳范例奖，江洋畈生态公园获得联合国亚太地区景观管理奖，西湖水域的保护工作取得了较好成效，但与西湖的新定位、保护的新标准、人民的新要求相比，还有不小的差距，主要表现在：
（一）专项规划有待加快实施。尽管“十四五”期间，管委会组织编制了《西湖水生态环境保护规划》等专项规划，明确了十四五的工作目标和重点工作，但因为经费保障、项目申请存在一定的难度，专项规划一直未能有效落地实施，制约了西湖水域生态环境的全面提升。
（二）部分区域水质不容乐观。一是区域水质不够均衡。总体而言，湖东区湖北区劣于湖西区湖南区，特别是靠近少年宫的区域，湖水泛黄，湖面有泡沫，感观较差。二是夏季水质普遍较差。根据近几年的水质检测指标看，西湖水质状况基本稳定在中营养水平，夏季高温季节，水的总磷、氨氮、高锰酸盐、叶绿素a等指标较高，水质不佳，存在蓝藻大面积爆发风险。
（三）截污纳管有待持续推进。一是管道超限使用，隐患较大。西湖周边绝大多数排水管道都为 2003 年西湖西进时建设，已远超使用年限。虽然管委会每年都会安排一定的经费对管道进行了有机更新和零星整改修复，但杯水车薪，解决不了根本问题，管道破损、漏接、堵塞等现象时有发生，严重影响西湖水质。二是雨污混流现象依然存在。西湖周边大部分区域雨水采用散排的方式，容易进入污水系统，导致污水管网超负荷运行，污水满溢到路面后流入西湖，污染西湖水体。三是污水入湖还有漏洞。西湖周边疗养院、宾馆等单位内部的小池塘、小花园等小微水体，污染源较多，自净能力不足，水质不符合入湖标准，也或明或暗，或多或少流入西湖。
（四）船舶管理跟不上时代发展。一是铅酸电池装置存在安全隐患。船主为使经营面积最大化，往往将铅酸电池全部铺于客舱下方，不符合现行船舶法规设置要求。二是柴油机组存在污染水质风险。船舶上增加空调后，原有电池容量有限，仅能保障船舶正常航行，无法再为空调供电，空调一般都需要用柴油机组发电来支持，柴油机组存在跑冒漏滴现象，污染西湖水体。三是船主更换锂电池作为船舶动力源的积极性不高。条例规定，船舶更新时，新船舶不得超过原载客量和主尺度，因锂电池的放置要求较高，占用原客仓空间，船舶的经营性面积缩小，盈利能力下降，使得船主更新船舶的积极性不高。
（五）违法行为处罚力度没有起到教育惩罚作用。一是违法行为的处罚力度整体偏低。对违法行为的处罚标准设置过低，没有起到对违法行为人的教育惩戒作用，尤其是对偷钓、擅自游泳等动态违法行为，管理难度很大，违法行为被处罚的几率较小，而最高罚款200元，最低罚款20元的处罚标准，难以对违法行为人造成威慑，致使此类违法行为屡禁不止。二是对某些行为缺乏处罚依据。因《水域条例》制定时间较早，对某些危害西湖水域安全的行为没有列入禁止范围，如市民的随意放生行为，可能会造成外来物种入侵西湖水域，严重影响西湖水域的生态平衡。
四、意见建议
（一）提高思想认识，高质量开展西湖水域保护工作。未能抛得杭州去,一半勾留是此湖。习近平总书记指出，西湖是杭州的“生命线”，是“点睛之笔”，是精华所在。西湖之美，美在山、美在水，美在淡妆浓抹总相宜的自然环境。市政府及管委会等相关部门要认真贯彻落实习近平总书记的重要指示批示精神，以高度的政治责任感和使命感，加强对西湖水域的保护管理工作，要积极贯彻执行《水域条例》，加快实施西湖水生态环境提升等相关专项规划，持续改善西湖水质、美化西湖景观，促进西湖风景资源、文化景观的科学保护和合理利用，持续擦亮西湖金名片，让具有千年历史的西湖永葆青春和魅力。
（二）坚持问题导向，高水平推进截污纳管工作。一是整体推进管道更新。管委会要会同市城管局等部门按照省、市对排水管网更新改造的相关要求，编制名胜区排水专项规划，制定更新改造专项工作方案，分步实施，市财政部门要会同管委会落实专项资金予以保障。二是一体推进雨污治理。管委会要会同相关职能部门对周边疗养院、宾馆等单位内部的小池塘、小花园等进行一次全面排查，查明小微水体水质状况、水源、水出口等情况，特别要查清是否存在直通西湖水体的暗渠黑门等，要督促责任主体加强管理和整改落实，确保流入西湖的水达到准入标准。要加强对西湖西部及上游地区农家茶楼、餐馆的日常监管，责成经营主体将油污排入污水管网，并及时清理隔油设施和化粪池，避免雨季污水溢出流入西湖。要加强对西湖上游地区居民的教育宣传，劝导居民不能将雨水排入污水管网。三是加强对初期雨水处理的研究和探索。管委会要从更高标准、更严要求来保护西湖水域，依托有关专业机构，对西湖周边初期雨水处置的可能性进行研究和探索。
（三）坚持与时俱进，高标准推进西湖船舶管理。一是严格控制船舶总量。管委会要会同交通管理部门认真贯彻执行条例，严格控制船舶总量，严格控制客舱客位数，严保行船安全，废弃船舶及时办理注销手续，并运出西湖水域，维护西湖水域良好的生态环境和旅游秩序。二是鼓励船主更新船舶。管委会要会同交通管理部门出台一定的支持政策，鼓励船主及时更新船舶，采用新型无污染能源作为动力源，严格控制柴油机组进入西湖水域，严格控制在船舶上进行餐饮消费。三是适当放宽船舶的主尺度。对采用新型无污染能源作为动力源的船舶，在综合考虑能源安置、设施配套、原载客量、行船安全等因素，可从紧从严放宽船舶的主尺度，但最多不能超过原主尺度的10%。
（四）强化水质管理，高效能维护西湖水域生态平衡。一是持续推进引配水工程。要管理好、利用好引配水工程，秉持“引足水、引好水”的理念，降低水预处理时的含铝絮凝剂用量，合理设置水进出口，进一步提升西湖全域水质。二是科学繁育水生动植物。要认真总结“水下森林”的成功经验，在西湖全域适当区域种植沉水植物，形成规模效应，持续改善水质；要投放合适的大型浮游动物，打通西湖食物链，提高水体透明度，降低水体富营养化，维护西湖稳定、平衡的生态系统。三是探索降低西湖水体总磷含量。管委会要会同生态保护专业机构，积极开展底泥污染的课题研究，认真研究降低西湖水体总磷含量的路径和方法，最大限度降低夏秋高温季节西湖大面积爆发蓝藻的风险。
（五）适时修订条例。《水域条例》自2004年修改以来，至今已近20年。随着西湖景区功能定位的变化、西湖水域面积的扩大、管理体制的调整以及保护管理要求的提高，需要对现行的《水域条例》进行修订。建议管委会要积极借鉴国内城市湖泊景区、世界遗产保护的保护管理经验，针对当前西湖水域存在的问题和困难，重点对全面提升西湖水质、生态环境及执法管理等问题，进行充分调研论证，待时机成熟、条件具备后，适时启动《水域条例》修订工作。
以上报告，请予审议。