（2023年12月28日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十五次会议上）

杭州市人大常委会法工委

杭州市人民代表大会常务委员会：

为了监督法规有效实施，推动我市城市房屋使用安全管理工作，根据《杭州市人大常委会立法后评估办法》和市人大常委会2023年工作安排，市人大法制委员会近期对《杭州市城市房屋使用安全管理条例》（以下简称《条例》）开展了立法后评估。本次评估工作以《条例》实施情况和法规质量为核心，重点关注《条例》实施以来，“保障房屋使用安全、守牢城市运行安全底线”的立法目的实现情况、各项制度落实情况。现将评估情况报告如下：

一、《条例》实施情况和成效

（一）城市房屋安全管理水平提升

《条例》实施以来，杭州市城市房屋安全管理水平不断提升，各方面成绩较为突出。

一是装修管理主城区全覆盖。市住保房管局在《条例》实施后依照第十六条的要求着力推进住宅房屋装修管理提质工作。加快“浙里办”住宅装修网上备案平台的开发，于2019年7月正式投入使用装修网上备案平台，做到主城区装修备案全覆盖，并推动备案向非主城区的区、县、市延伸，全面落实装修备案工作，目前全市装修系统备案件数已达12.14万件。

二是房屋安全鉴定行业壮大。市住保房管局依法开展房屋安全鉴定机构备案管理工作，房屋安全鉴定行业规模逐年扩大，2020年全市总计共有专职在岗鉴定人员789名，截至2022年12月，全市累计有37家鉴定企业通过备案；鉴定行业数字化水平提升，搭建了“杭州市房屋安全鉴定信息平台”，实现房屋安全鉴定报告和复核鉴定报告备案事项的全程网办，业务的在线办理率达到100%。

三是危房排危改造不断推进。采取成片改造（项目带动）和单独改造（维修加固、拆除重建、回购处置、防控治理）两大类、四小类模式推进城镇危旧住宅房屋治理改造。2014年起全市各区、县（市）共排查住宅房屋5.4万余幢，面积约1.9亿㎡，共排查出丙类住宅房屋（即疑似危房）3673幢，面积约502.7万㎡。以我市城镇危旧住宅房屋三年治理改造计划（2015-2017）为例，1355幢中通过实施项目带动成片改造的有663幢，维修加固的有474幢，拆除重建的有108幢，回购处置的有75幢，防控治理的有35幢。

四是灾后应急抢险能力提升。出台《杭州市房屋安全突发事件专项预案简易操作手册》等，明确各单位责任，开展相关培训，前置灾后应急抢险预备工作。健全全市房屋安全突发事件应急机制，提升房屋安全突发事件的应急处置能力。如2021年7月22日针对超强台风“烟花”启动三级响应以后，发动网格员、巡查员、值守员、督查员共计4万多人次，排查治理隐患6910处、巡查房屋42238幢（户）、转移人员36539人。

五是幕墙维修资金管理有序。市住保房管局就各类幕墙质保期内常见安全隐患及相应检测手段进行深入研究、建立建筑幕墙专项维修资金缴交系统，对计划建筑幕墙检查、检测、维修资金的拨付建立物业专项维修资金使用简易流程。

六是白蚁防治质量保证体系建立健全。开展白蚁生物学特性、防治药物和防治技术的研究，加强我市白蚁防治机构管理，规范白蚁防治机构及从业人员的行为，明确了白蚁防治机构备案要求以及行为规范等，建立健全白蚁防治质量保证体系。

（二）各项制度获得有效落实

《条例》规定的各项制度已获得落实。一是房屋安全主体责任制度。《条例》第十条规定了房屋使用安全责任人的认定以及特殊情况下房屋实际使用人、管理人先行履行房屋使用安全责任人的义务，落实了房屋使用安全责任人的主体责任。《条例》第十一条规定了房屋使用安全责任人应当承担的具体责任，明确了安全责任人应采取的各项措施所产生的费用的承担问题。自《条例》实施以来，要求房屋使用安全责任人主动承担对房屋合理使用、检查维护、安全鉴定以及对危险房屋解危治理等责任；承担配合政府开展房屋安全隐患排查、常态化巡查、委托进行安全鉴定、应急处置等责任。对拒不履行相关安全责任或违反禁止性规定的行为，责令房屋使用安全责任人限期改正，需要立案查处的，按规定移送综合行政执法部门查处；因上述行为造成严重后果的，房屋使用安全责任人依法承担相应法律责任。二是房屋信息档案制度。《条例》第四条规定，房产主管部门应当定期组织房屋安全调查，建立房屋使用安全档案。市住保房管局全面摸清城镇房屋建筑底数以及建筑物物理状况，掌握城镇房屋建筑的建设、使用、管理等基础信息，并建立房屋动态监管档案、完善房屋安全管理数字化平台。目前，房屋基础信息档案已全部实现数据化。三是信用管理制度。《条例》第七条规定了针对房屋的勘察、设计、施工、监理单位、房屋装修企业、房屋安全鉴定单位以及物业服务单位的信用管理制度。《条例》实施后，市住保房管局推进落实信用管理制度，如出台了《杭州市房屋安全鉴定单位信用信息管理指导意见》等文件，同时跟市信用体系对接，增加鉴定单位信用“红黑名单”认定及发布机制，有效发挥信用管理在房屋安全鉴定管理业务工作中的积极作用。四是装修备案制度。《条例》第十六条规定了住宅房屋装修中需要对房屋结构、墙体、使用荷载进行拆改、变动时的备案制度。《条例》实施后，开发了装修全码管理应用场景，建立了“装修必备案、过程必监督、违规（法）必查处、结果必评估”的房屋装修安全管理机制；同时加强对住宅房屋装修结构安全的监督检查，明确物业服务单位或者其他管理人日常监督巡查、劝阻、制止等义务，并要求其及时向区、县（市）房产主管部门报告的工作要求，有效促进房屋装修的规范化监管。五是房屋安全鉴定单位监管制度。《条例》第二十条规定了鉴定单位的备案及名录公示制度。市住保房管局依法对房屋安全鉴定单位开展监管。如制定《杭州市房屋安全鉴定管理实施细则》等，对鉴定单位的检测资质、人员和设备配备、试验场地等方面作了进一步明确；对鉴定流程、现场查勘行为等加大检查、监督和指导力度；开展信用管理，实施备案－监管－评价的监督管理流程。六是危房排查和应急抢险制度。《条例》第六章规定了危房治理和应急抢险工作。市住保房管局查核并行，依托备案数据，结合实地踏勘，对于排查对象，按“一户一档”逐户建立纸质和电子档案，划分危险等级，开展重点调查及隐患分析，拟定治理改造方案，形成危房治理改造清单，做好风险防控。针对备案危险房屋，各区建立网格化的巡查防控机制，组织街道社区进行日常巡查，依托房屋安全鉴定机构进行定期监测，建立起日常巡查与定期专业鉴定相结合的工作方案，形成一套责任明确、流程简便的日常巡查工作机制；同时，印发《杭州市住房保障和房产管理系统防汛防台（雪）应急预案》，明确了灾害等级认定、开展房屋安全应急抢险时可采取的各项灾情响应、灾后恢复等措施。七是房屋安全执法。市住保房管局积极开展《条例》第八章规定的执法事项，对涉及房屋使用安全违法行为的监管，受理投诉、举报等问题积极同区、县（市）综合行政执法部门沟通，共享相关证据材料，现已形成了“日常调查受理－证据材料移交综合行政执法部门－处理结果反馈”的房屋安全问题执法流程，各单位高效协同开展房屋安全问题执法工作，切实提高房屋安全问题的行政执法水平。

（三）配套制度较完善

为推进《条例》实施，进一步规范城市房屋使用安全管理工作，市住保房管局针对城市房屋使用安全管理的重点难点问题，制定了系列配套文件。如《杭州市房屋安全鉴定管理实施细则》（杭房局〔2021〕150号），明确了房屋使用安全鉴定的程序、内容和要求，为我市房屋使用安全鉴定提供了科学依据；《杭州市房屋安全鉴定单位信用信息管理指导意见》确立了鉴定单位信用“红黑名单”认定及发布机制，规范房屋安全鉴定单位及其从业人员的行为，推进了房屋安全鉴定单位信用评价体系的建设；协同杭州市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室起草和下发《关于印发杭州市城乡危旧房治理专项行动方案的通知》（杭危治办〔2017〕1号）和《杭州市城乡危旧房治理专项行动方案》等一系列文件，明确调查登记工作范围、时间安排、工作目标、工作原则、职责分工、具体任务、工作安排和保障措施等事项，督促实施城乡危旧房治理工作的开展。这一系列配套文件为房屋安全调查、安全鉴定、解危补助、应急抢险等工作的顺利开展提供了有效支撑，规范了房屋安全管理行业及其从业人员的行为，为《条例》的有效实施提供了细化规则和依据。

二、《条例》实施中的问题

结合近年我市在房屋使用安全管理方面的实践，以及相关上位法的制定、修订情况，《条例》在实施过程中仍存在一些问题。

（一）装修备案未覆盖全市区域

《条例》第十六条第二款规定住宅房屋装修中需要对房屋结构、墙体、使用荷载进行拆改、变动的，房屋使用安全责任人应当在装修施工前向区、县（市）房产主管部门备案。而《浙江省房屋使用安全管理条例》（以下简称《省条例》）第十一条第二款规定房屋使用安全责任人应当在开工前将装修图纸或者说明报送物业服务企业，如不存在物业服务企业的，则报送居民委员会。由于《条例》与上位法规定有一定差异，目前，住宅室内装修备案工作多年以来在主城区基本实现全覆盖，但在非主城区的区、县、市起步较晚，管理力量相对薄弱，目前仍未实现全市域覆盖。

（二）幕墙管理落实困难

《条例》第五章，就既有建筑幕墙的各部门责任、业主的安全维护责任、建筑幕墙的检测鉴定等方面进行了明确规定，并规定既有建筑幕墙至少每十年进行一次安全性检测鉴定。实践中，幕墙管理涉及多方主体以及多个阶段，在实践中，往往难以认定具体是哪一阶段出现了问题，从而造成责任追溯困难、幕墙管理各项制度落实存在困难；幕墙的定期检测规定未严格执行，尤其是多产权物业业主各执己见，安全检测鉴定很难落地。

（三）危房拆除重建审批变通程序较难实现

《条例》第三十七条规定，“对危险房屋采取原址重建方式解危的，在满足房屋结构安全的前提下，可以按照不超过国有建设用地使用权属证书、房屋权属证书载明的用地面积和建筑面积，不改变原房屋用途，不突破原建筑占地面积和原建筑高度的规划实施。”依照本条规定，城镇危旧住宅房屋可按“三不原则”（不突破原有建筑基底、建筑高度和建筑面积、原有日照时间）进行拆除重建；在妥善考虑相邻关系人利益的前提下，还可结合实际适当放宽容积率、层数、层高、绿化等指标和要求，但是目前该规定较难落实。在实际操作过程中，往往因为“不符合现行规划要求”难以通过规划部门审批，造成各地，尤其是主城区有大量城镇危旧房（含商品房、国有土地上的私宅）不能通过此条途径重建解危，存在极大的安全隐患。

（四）白蚁强制防治未全面落实

《条例》第七章对房屋白蚁防治管理的预处理、费用承担、装修防治以及防治规范和包治期限做了相应规定。明确了房屋使用安全责任人是白蚁预防处理的主体，并明确了未委托白蚁防治单位进行灭治的处罚规则，但是在实践中强制性要求白蚁防治并未严格执行。

三、《条例》的立法质量

（一）《条例》的特征

房屋安全使用管理关乎广大人民群众的人身安全、财产安全，关乎社会稳定，对提高居住品质、环境保护以及提高经济效益具有重大意义。《条例》特征明显，有很强的引领性、针对性和地方特色。

一是出台时间早。《条例》早在2006年4月21日通过，后于2015年修订后自2016年3月1日起施行。而《省条例》至2017年7月28日才通过。我市房屋安全使用立法进程走在全省前列，体现了设区的市立法的探索功能。二是具有很强的针对性。房屋安全涉及安全责任人确定和主要义务的设立、装修、幕墙、安全鉴定、白蚁治理等方面，管理措施主要有备案、巡查、监督、处罚等。《条例》的章节安排紧紧围绕以上几个方面，针对实际需求设置，问题导向明显。三是具有较强地方特色。杭州地区属于亚热带季风气候区，全年雨量充沛，属于白蚁危害高发区域。《条例》响应《城市房屋白蚁防治管理规定》等法规对白蚁防治的要求，结合杭州白蚁防治的经验，用了一个章节对其作了更加具体的规定。此外，《条例》较早体现了“数字化管理”的要求，对房屋使用安全管理开展信息化、数字化管理进行了规定，具有较强的地方特色。

（二）《条例》立法质量的总体评价

2015年修订时，《条例》立法质量总体较高，在合法性、合理性、可操作性、规范性等方面较完备，在适应性方面，由于《省条例》的出台，《条例》有部分条款有待调整。

具体而言，合法性上，《条例》不存在与上位法抵触、超越地方立法权限等问题，制定程序符合规定，具备合法性。合理性上，《条例》对房产主管部门、房屋使用安全责任人、建设单位、鉴定单位、物业等各方权利义务的配置较合理，符合权责统一、权利义务对等原则。为了实现立法目的，《条例》规定了房屋安全主体责任落实制度、房屋基础信息调查建档制度、信用管理制度、装修备案制度、房屋鉴定单位公示、备案制度、危房排查处理等制度，为房屋使用安全管理工作提供了必要、适当的手段，具备合理性。可操作性上，《条例》对于各种制度有明确的规定，确保能够理解其要求和禁止的内容，相应的条款包含明确的执行程序和步骤，规定比较具体，如哪些情况要启动强制鉴定、开展周边房屋安全鉴定，都比较详细，具备可操作性。规范性上，《条例》条文表述符合技术规范，不存在明显错误。名称和文本结构规范、立法语言准确，制度设计的目的和法律规则设计合理。适应性上，《条例》自2015年修订之后，能较好地适用于我市房屋使用安全管理的需要，但随着社会实践的推进和《省条例》的出台，《条例》的适应性大打折扣，需要结合上位立法的相关精神，及时修改与上位法不一致的规定。

（三）《条例》有待改进之处

1.适用范围较窄

相较于《省条例》全省域覆盖的适用范围，《条例》仅适用于国有土地上依法交付的城市房屋，适用范围过窄。实践中，农村房屋使用管理的体量较大，设计施工水平参差不齐，有些存在违规改造，部分房屋尤其是自建房存在较大的安全隐患，因此需要一并纳入安全管理。实际工作中，市住保房管局已对农村房屋的使用安全进行了专项管理，但相关规范依据层级较低，有必要扩大《条例》的适用范围，对国有土地和集体土地上的房屋进行一体管理。

2.房屋安全使用责任人制度设计合理性不足

《条例》第十条规定房屋所有权人是房屋使用安全责任人，但同时明确“房屋所有权人不得以与实际使用人、管理人之间的约定为由拒绝承担房屋使用安全责任。”该规定排除了房屋所有权人与房屋使用人对房屋使用责任的自由约定。若房屋所有权人与房屋使用人按照约定能有效承担安全使用责任，强制排除其自由约定不利于房屋安全使用风险的合理分配，也不适应房屋的市场化使用需求。相较而言，《省条例》中“房屋所有权人与房屋使用人不一致的，房屋所有权人与房屋使用人按照约定承担房屋使用安全责任”的规定更为合理，因此需要重新论证所有权人与使用人间的安全责任分配方案，以提升合理性。

3.部分条款适应性不足

由于出台时间较早，《条例》有些条文与上位法不一致，面对新情况、新形势，需要修订以解决适应性不足的问题。

关于备案制度。《条例》第十六条规定住宅房屋装修中需要对房屋结构、墙体、使用荷载进行拆改、变动的，需要进行装修前备案。而《省条例》第十一条规定 “房屋装修，房屋使用安全责任人应当在开工前将房屋装修图纸或者说明报送物业服务企业；未委托物业服务企业实施物业管理的，应当报送居民委员会。”二者存在不一致，省的规定充分发挥了基层群众自治组织和社会企业在社会管理中的作用，减少了当事人的备案成本，更加合理。

关于备案后的监督。《条例》第十九条规定物业服务单位或者其他管理人对装修进行日常巡查，发现违法行为的，应当劝阻、报告等。《省条例》第十二条则赋予了主管部门接到报告后，符合一定条件的，可以书面通知供电单位实施停电措施。为装修行为监管提供了更有力的手段。

关于安全鉴定管理措施。安全鉴定管理涉及多方面，《省条例》的规定更加细致。一是安全鉴定的开展。《条例》第二十一条对需要开展安全鉴定的情形和时间要求进行了规定。《省条例》第十五条规定得更加具体详细，如“房屋明显倾斜、变形，或者房屋基础、梁、柱、楼板、承重墙、外墙等建筑主体或者承重结构发生明显结构裂缝、变形、腐蚀的，应当自发现之日起五日内委托房屋安全鉴定”。二是需要对周边房屋鉴定的情形。《条例》第二十二条对此作了规定，但《省条例》规定的需要鉴定的范围更大，如第十七条第三款“进行地下隧道、盾构施工的，距洞口边缘两倍埋深范围内的房屋。”较之《条例》规定的范围增加了一倍。三是委托鉴定的主体。《条例》第二十四条规定区分所有权的房屋委托安全鉴定的，由房屋使用安全责任人或者业委会进行委托。《省条例》第十五条则规定部分房屋的使用安全责任人可以委托鉴定，两者不一致。四是鉴定人员的资质要求。《条例》第二十六条与《省条例》第十九条规定不一致，后者强调“涉及地基基础的，应当同时由注册岩土工程师签章。”五是鉴定报告的告知、备案。《条例》第二十七条与《省条例》第二十条对于经鉴定为危险房屋的，对告知鉴定意见并备案的时间要求不同，前者要求二十四小时内报送主管部门备案，后者只要求三日内进行备案。

关于危房处理意见。《条例》第二十八条规定，对经鉴定属于危险房屋的，房屋安全鉴定单位可根据鉴定结论在房屋安全鉴定报告中提出：“观察使用、处理使用、停止使用、整体拆除”等意见。《省条例》第二十条则规定“房屋安全鉴定报告应当提出维修加固或者拆除的处理意见；有发生房屋安全事故现实危险的，应当提出立即停止使用的意见。”二者存在不一致。

关于幕墙安全检测要求。《条例》第三十一条要求房屋使用安全责任人至少每十年对建筑幕墙进行一次安全性检测鉴定。《省条例》第十四条对此作了具体规定，并提出了更高要求，即一般应按照设计文件或者房屋使用说明书载明的检测时限进行幕墙安全性检测；未载明检测时限的，应当自建设工程竣工验收合格之日起十年内进行幕墙安全性检测。此外，还要求首次检测后每五年进行一次幕墙安全性检测。相较而言，《省条例》的规定更符合实际需求，要求也更高。

应急抢险措施。关于危险房屋督促解危通知书。《条例》第三十四条未规定危险房屋督促解危通知书的时间，而《省条例》第二十一条明确主管部门应于三日内发出通知，更具操作性。关于具体应急抢险措施。《条例》第四十三条与《省条例》第二十八条的规定不尽一致，上位法规定的应急措施更加丰富。

4.个别条文表述不准确

《条例》中部分用语表达仍欠规范。如第二十条 “房屋的安全鉴定由依法设立的房屋安全鉴定单位负责，其作出的鉴定结论是认定房屋安全状况的依据。”其中“鉴定结论作为依据”的表述不规范，鉴定单位出具的具有认定事实性质的文件一般称“鉴定意见”；鉴定意见作为认定依据也不妥当。一般执法中以事实为依据、以法律为准绳，鉴定单位出具的鉴定意见可作为认定房屋安全状况的重要参考。又如《条例》第三十八条“市和区、县（市）人民政府应当将成片危险房屋的改造纳入城乡规划和土地利用规划。”“城乡规划”等表述应相应改为“国土空间规划”。

四、评估结论和建议

《条例》实施以来取得了良好成效，城市房屋安全管理水平获得提升，《条例》规定的各项制度已获得落实，相关配套制度较完善。但《条例》实施中仍存在一些困难，装修备案未覆盖全市区域、幕墙管理落实困难、危房拆除重建审批变通程序较难实现、白蚁强制防治未全面落实等。就《条例》本身而言，《条例》有很强的引领性、针对性和地方特色。《条例》立法质量总体较高，在合法性、合理性、可操作性、规范性等方面较完备，在适应性方面，由于《省条例》的出台，《条例》有部分条款有待调整。主要包括：适用范围较窄、房屋安全使用责任人制度设计合理性不足、部分条款适应性不足、个别条文表述不准确等问题。基于上述结论，评估组提出如下建议：

（一）扩大工作覆盖面，扩展房屋安全管理范围

将房屋使用安全管理从国有土地扩展到全市域管理，吸收农村危房排查鉴定和治理改造的有效经验，着力研究集体土地上房屋安全使用监管的重点、难点问题，推进政策并轨，扩面提质，实现房屋使用安全管理全覆盖。

（二）切实落实《条例》各项制度，提升制度刚性

切实落实《条例》关于装修备案、幕墙管理、危房变通审批、白蚁防治的规定，提升《条例》实施效果。一是加强装修备案工作的广度，实现装修备案全覆盖。进一步完备装修备案、巡查监督、隐患消除等工作环节的衔接，防止“备案走过场”，提升装修备案管理的实效。二是严格实施幕墙定期检测制度，落实物业专项维修资金简易使用流程。将幕墙管理扩展至外立面管理，进一步控制外立面脱落风险，消除安全隐患。三是推进危房拆除重建审批变通程序的落实，制定配套措施，提升程序的可操作性。四是切实落实白蚁防治制度，严格执行白蚁防治的强制性要求。

（三）加强立法研究，适时启动立法修订

由于《条例》与《省条例》规定有多处不一致，且国家立法程序也已启动，建议一是跟进上位法的立法进程，适时开展修订工作。二是研究未来《条例》扩大适应范围后可能出现的问题，提出有针对性的解决方案并形成有地方特色的条款。三是对房屋安全使用责任人等制度进行进一步论证，提升条款的合理性。四是做好修法前的准备工作，针对评估中提出的装修备案、安全鉴定管理、危房处理意见、幕墙检测要求、应急抢险措施等条款与上位法不一致的情况，提出过度期的法律适用方案。

以上报告，请予审议。