（2023年6月20日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议上）

杭州市人大农业和农村委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2023年工作要点和立法计划安排，《杭州市农村集体经济组织财务管理规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）是今年市人大常委会正式立法项目，拟提请本次市人大常委会进行初审。现将《规定（草案）》初审工作情况报告如下：

一、制定《规定（草案）》的必要性

（一）这是落实党的二十大部署、全面推进乡村振兴的有力举措。党的二十大报告提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，要巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，发展集体经济必须尊重群众意愿、遵循市场规律，要健全农村集体资产监管体系，严格控制集体经营风险，坚决遏止新增债务，充分保障集体成员的知情权、参与权、监督权。制定《规定（草案）》，促进农村集体经济组织财务管理的规范化，有利于进一步发展壮大我市农村集体经济，对于我市深入贯彻落实党的二十大部署、推动乡村全面振兴具有重要的意义。

（二）这是规范农村集体经济发展、高质量推进共同富裕示范区城市范例建设的有力举措。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式。发展壮大新型集体经济，是发挥社会主义公有制制度优势、促进农村共同富裕的必然要求。去年，市人大常委会作出了《关于加快推进新型农村集体经济发展壮大的决定》，提出要建立健全农村集体资产监督与指导体系，制定完善资产管理和使用制度。制定《规定（草案）》，从财务管理这一角度对农村集体经济规范发展提出要求，有利于巩固前期我市农村集体发展成果，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济发展，助推我市共同富裕示范区城市范例建设。

（三）这是系统集成我市经验作法、回应人民群众美好生活向往的有力举措。截止去年底，我市2380个农村集体经济组织总资产达到2800多亿元，集体经济总收入达到182亿元，农村集体经济资产和收入体量位居全省前列。随着集体经济快速发展，出现了财务管理不规范等现象，群众对此也有所呼吁。今年年初，市委出台文件就新时代加强村集体经济合作社规范管理作出部署。制定《规定（草案）》，通过立法规范财务行为、严肃财经纪律，将我市规范农村集体经济组织财务的经验作法提炼上升为地方性法规，有利于解决基层财务管理“最后一公里”问题，更好地回应和满足人民群众对美好生活的需要，进一步增进民生福祉。

二、《规定（草案）》立法过程和特点

市人大常委会高度重视此次立法工作。去年根据市委部署，市人大常委会分管领导即要求市人大常委会农工委、法工委提前会同市农业农村部门等开展立法研究；市十四届人大三次会议闭幕后，迅速对立法工作进行研究部署，并组建由市人大常委会农工委、法工委以及市农业农村局、市司法局相关负责同志为主体的起草工作专班，建立专班协同、双轨并行、多方参与的立法工作推进机制。起草过程中，专班先后赴上城区、拱墅区、西湖区、萧山区、临平区、富阳区、桐庐县、建德市等地调研，并赴广州市、福州市等地学习考察，市农业农村部门、市司法局、市人大常委会农工委分别牵头召开座谈会10余次。6月5日市政府常务会议讨论通过后，6月7日市人大常委会分管领导主持召开《规定（草案）》立法工作座谈会，听取市级相关部门以及各区、县（市）人大常委会意见建议。6月13日，市人大农委召开专委会对《规定（草案）》审议报告进行了审议研究并通过该审议报告。

市人大农委认为，本次《规定（草案）》立法具有以下几方面特色：一是将坚持党的领导、依法立法贯穿始终。起草专班认真学习习近平总书记关于“三农”工作特别是关于集体经济规范发展相关重要论述，将其作为立法的根本指引，并把起草工作作为深入推进主题教育的具体举措。起草过程中，认真学习了《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省农村集体资产管理条例》等法律、法规以及《农村集体经济组织财务制度》（财农〔2021〕121号）、《中共杭州市委办公厅杭州市人民政府办公厅关于印发<新时代加强村经济合作社规范管理若干意见>的通知》（市委办发〔2023〕7号）等文件，并与全国人大正在征求意见的《农村集体经济组织法（草案）》相关内容进行了借鉴对照。二是将坚持以人民为中心、民主立法贯穿始终。起草专班深入基层一线，实地走访多个村集体经济组织，与区、县（市）有关部门、乡镇（街道）、村集体经济组织负责人、代理会计、村民小组组长以及村民代表等面对面交谈，深入了解农村集体经济组织财务管理中的工作经验、存在问题以及意见建议，并广泛征求省、市、区三级人大代表和市人大农委委员、市人大农业农村专业代表小组成员、咨询专家等意见建议。三是将坚持问题导向、科学立法贯穿始终。针对实践中农村集体经济组织财务管理的痛点、难点问题，重点针对财务运营与管理、财务公开与监督、财务人员管理等关键环节研究举措，从加强党的领导、加强财务关键环节管理、强化集体资产和成员权益保护、数字赋能、健全集体资金闭环监督管理机制等对规范农村集体经济财务管理进行了规定。

三、《规定（草案）》的主要审议意见

《规定（草案）》坚持问题导向，结合我市特色实践，着眼体制机制建设，共设总则、财务运营与管理、财务公开与监督、财务人员管理、法律责任和附则六章三十五条，具有以下几个方面特点：一是强化了党的基层组织对农村集体经济组织的领导，将管党治党触角更好地延伸至基层治理“最后一公里”。二是强化了对财务管理关键环节的规范，突出问题导向，围绕财务管理的关键环节进行制度设计。三是强化了对集体资产和成员权益的保护，紧紧围绕党中央、国务院关于推动农村集体经济发展有关精神，切实保护集体资产安全和集体经济组织成员权益。四是兼顾不同地区间的差异分类施策，制定具体条款时避免“一刀切”，地方可结合自身实际制定相关细则，农村集体经济组织也可通过组织章程加强财务管理。五是强化了财务活动数字化管理，提高财务管理的效率和透明度。六是进一步健全集体资金闭环监督管理机制，对农村集体经济组织监督机构监督、成员监督和审计监督分别作出规定。

为进一步提高立法质量，市人大农委对前期征集的意见建议做了全面梳理。经市人大农委研究，建议《规定（草案）》对以下几方面问题再作进一步修改完善：一是建议更加充分衔接市委相关部署要求。《规定（草案）》围绕财务管理的关键环节进行制度设计，从合同管理、非生产性支出管理、薪酬支出管理、规范支出审批、健全“村账镇管”机制等方面进行了明确，但部分环节仍需与《中共杭州市委办公厅杭州市人民政府办公厅关于印发<新时代加强村经济合作社规范管理若干意见>的通知》（市委办发〔2023〕7号）等文件与当前我市实际操作进一步衔接，更加充分体现区、县（市）农业农村部门的指导以及乡镇人民政府（街道办事处）的监督责任主体作用。二是建议更加系统集成我市创新做法和先进地区经验。近年来，我市萧山区打造了“智慧印章”实现村级印章“审”“用”“管”“督”全过程的数字化监管，富阳区推出村级收款“一码通”杜绝套取截留资金等廉政风险，桐庐县实行村级财务“码上监督”强化村级小额资金监管，相关做法对农村集体经济财务管理规范起到了有力的推动。同时，广州市、福州市等地运用数字化手段、推行村务卡等举措也值得我市学习借鉴。《规定（草案）》对数字化管理、通过网络形式开展财务公开等方面作了规定，建议能将相关特色做法更充分体现，同时建议提升数字化管理系统集成工作成效，加强系统共建共享，探索实行“最多报一次”。三是建议更加深入考虑全方位扎紧制度笼子。《规定（草案）》围绕财务管理的关键环节进行制度设计，已较为完善。但在调研、座谈及审议过程中有建议反映，《规定（草案）》在所属企业管理、合同管理、非生产性支出等方面还需进一步完善，并需要增加加强农村集体经济资源管理、债务债券管理、财务档案管理等条款，推动财务管理更加规范，进一步扎紧制度笼子。四是建议更加注重提升基层可操作性。《规定（草案）》在制定具体条款时充分兼顾了各地差异，但在调研、座谈及审议过程中有建议反映，财务计划编制、对外投资风险评估、财务公开等环节对于基础较薄弱的农村集体经济组织压力较大，建议相应条款表述中适当考虑其实际情况，并在后续工作中市和区、县（市）相关部门要加强指导支持。同时，当前乡镇代理会计、农村集体经济资产专管员等工作专业性强，承担任务较重，建议考虑到保持队伍稳定性和激发相关人员主动性，建议在相应条款中加强乡镇代理会计和农村集体经济资产专管员相关薪酬待遇保障、加强培训等相关内容。

四、部分条款的具体修改建议

前期征集到的意见建议85条，经梳理研究，市人大农委对部分条文提出修改建议27条，具体如下：

（一）第一章总则

1.第一条建议修改为：保护集体资产资金资源的安全和完整。

2.第二条建议第一款修改为：本规定适用于杭州市行政区域内的农村集体经济组织（包括社区性农村集体经济组织）的财务管理。

3.第三条建议第一款修改为：农村集体经济组织财务管理应当遵守依法管理、民主决策、民主监督、公开透明、成员受益、支持公益的原则。

增加一款：各级人民政府及其相关部门应保障农村集体经济组织及其成员的合法权益。

4.第四条建议第二款修改为：乡镇人民政府（街道办事处）是本辖区内农村集体经济组织财务管理的监督责任主体，应当确定相应的机构和工作人员负责对农村集体经济组织财务管理工作的监督管理，所需工作经费列入财政预算。

建议第三款修改为：监委、财政、审计等部门依据其职责，对农村集体经济组织财务管理工作实施指导、监督。

建议增加一款：市农业农村主管部门应当制定农村集体经济组织财务管理制度示范文本。

5.第五条建议第一款修改为：农村集体经济组织的财务活动应当纳入农村集体经济数字管理系统，实行数字化管理和全程信息化监控。市、区（县、市）人民政府农业农村主管部门负责指导农村集体经济数字化管理系统建设、运行和管理。

建议第二款修改为：农村集体经济数字化管理应当坚持整体协同、系统集成、集约建设、数据融合、共建共享，提升数字化管理和服务水平。

（二）第二章财务运营与管理

1.第六条建议修改为：涉及本集体经济组织全体成员利益的重大财务事项，应当依法履行“四议两公开”以及民主决策程序，并报乡镇人民政府（街道办事处）审核或备案。

2.第九条建议修改为：农村集体经济组织应当在年终向成员大会或者成员大会授权的成员代表大会报告年度财务计划执行情况，并报乡镇人民政府（街道办事处）备案。

3.第十条建议增加:鼓励农村集体经济组织推行“无现金支付”、建立非现金收付款体系。

4.第十一条第二款建议修改为：大额存款标准及确定存款商业银行的具体实施方案由区、县（市）农业农村主管部门或区、县（市）农业农村主管部门委托乡镇人民政府（街道办事处）根据实际情况确定。

5.第十三条第一款建议修改为：农村集体经济组织对外投资，应当符合农村集体经济组织发展规划，制定投资计划和方案，经农村集体经济组织成员大会或者成员大会授权的成员代表大会讨论通过并报乡镇人民政府备案后方可实施。

第二款建议修改为：对外投资应当建立投资决策前风险评估制度，必要时可以委托乡镇人民政府（街道办事处）选任独立第三方有资质咨询机构对投资风险进行全面评估。

6.第十四条建议修改为：农村集体经济组织对其独资、控股、参股的企业或者其他经济组织，应当通过制定、参与制定该企业或其他经济组织章程以及签署书面合同的方式，建立权责明确的内部监督管理和风险控制制度，维护本集体经济组织及其成员的权益。农村集体经济组织独资、控股、参股的企业或者其他经济组织，依法纳入有关部门对农村集体经济组织的年度审计、专项巡察。市和区、县（市）审计部门应当加强农村集体经济组织内部工作的指导。

7.第十五条建议修改为：农村集体经济组织对外投资或者进行集体资产转让、发包、租赁等情形时，应当通过农村产权交易平台挂牌交易并签订书面合同，合理确定合同期限、价格，明确双方权责边界和收益分配。合同的签订、变更和解除应当依法进行公示，并报乡镇人民政府（街道办事处）备案后方可实施。

农村集体经济组织应当加强对合同的履约管理。

农业农村主管部门应当制定集体资产相关合同的示范文本，建立完善合同法律审查制度。

8.第十八条建议修改为：农村集体经济组织应当加强对非生产性支出的管理。办公会务费、差旅费等各项非生产性支出的经费支出标准由区、县（市）农业农村主管部门或乡镇人民政府（街道办事处）拟定，经农村集体经济组织成员大会或者成员大会授权的成员代表大会通过，并报乡镇人民政府（街道办事处）备案。

9.第十九条建议修改为：农村集体经济组织经营管理人员的薪酬支出标准，可以根据农村集体经济组织规模、岗位责任制及集体当年收益状况，并结合工作实绩和当地村（居）民的收入水平，经乡镇人民政府（街道办事处）考核确定。

10.第二十条第一款建议修改为：农村集体经济组织应当建立财务支出审批制度，提交成员大会或者成员大会授权的成员代表大会通过，并报乡镇人民政府（街道办事处）备案后方可实施。

11.第二十一条建议第一款修改为：农村集体经济组织当年的净收益在弥补以前年度亏损、提取公积金、公益金后，可以用于收益分配。农村集体经济组织在进行年终收益分配决算前应当做好清查资产，清理各项财产物资和债权、债务，以及合同的兑现和结算等工作，准确核算年度收入、支出、可分配收益。

建议第二款修改为：公积金、公益金按组织章程确定计提比例，公积金、公益金合计提取的比例不得低于净收益的百分之三十。公积金主要用于农村集体经济组织发展生产、转增资本、弥补亏损等，公益金主要用于村级公共开支。

建议第三款修改为：农村集体经济组织收益分配方案应当按照有关规定拟订，经成员大会或者成员大会授权的成员代表大会讨论通过，报乡镇人民政府（街道办事处）备案后方可实施。

12.建议第二章增加相关条款。（1）农村集体经济组织不得举债兴办公益事业；举债从事经营性活动应当纳入村级重大事项决策范围，参照执行“四议两公开”机制，并报乡镇人民政府（街道办事处）备案。（2）农村集体经济组织不得以集体资产为其他单位和个人提供担保。（3）农村集体经济组织应制定财务档案管理制度，加强对本集体经济组织财务往来、资产资源、合同文本等资料的管理。

（三）第三章财务公开与监督

1.第二十二条建议第二款修改为：财务公开的主要内容包括集体资产资源状况、财务收入、财务支出、财务收支计划、重大财务事项、债权债务、收益分配等。

2.第二十四条建议第一款修改为：农村集体经济组织成员在公布期限内对所公布的账目可以提出询问，集体经济组织相关管理人员应予解答，必要时可要求当事人对有关财务问题进行说明。但农村集体经济组织成员不得以询问为名，影响集体经济组织和当事人的正常经营管理。对财务公开中存在的问题提出意见和建议。农村集体经济组织五分之一以上成员、三分之二以上成员代表或者二分之一以上监督机构成员要求公开的专项财务事项，应当及时公布。

3.第二十五条建议第一款修改为：农村集体经济组织财务管理工作应当接受区、县（市）农业农村主管部门、审计部门或者乡镇人民政府（街道办事处）组织的审计。

4.第二十六条建议修改为：发生集体资产重大信访事项和农村集体经济组织主要负责人离任、任期届满等情况，应当及时进行审计。

5.第二十七条建议第五款修改为：集体土地征收征用补偿费的分配和使用情况；

6.建议第三章增加条款：区、县（市）农业农村主管部门、财政部门等应当组织开展农村集体经济组织财务管理专项检查或日常检查，发现问题及时督促整改。

（四）第四章财务人员管理

1.第二十八条建议第一款修改为：推行农村集体经济组织会计委托代理制度。农村集体经济组织可以委托乡镇人民政府（街道办事处）会计代理机构或者其他会计代理机构代理会计业务，但不得改变其资产所有权、使用权、审批权和监督权。

2.第二十九条建议第二款修改为：乡镇人民政府（街道办事处）代理会计人员工资报酬和福利待遇不低于属地乡镇人民政府（街道办事处）社工薪酬水平，纳入财政预算予以保障，具体标准由区、县（市）农业农村主管部门会同同级财政等部门确定，并建立动态调整机制。

3.第三十条建议一款：区、县（市）农业农村主管部门及乡镇人民政府（街道办事处）应当指导做好农村集体经济资产专管员薪酬待遇保障。

（五）第五章法律责任

第三十三条建议增加一款：（五）其他违反本财务管理规定且造成集体资产损失的。

（六）第六章附则

建议增加一条：区、县（市）可以结合本地实际制定出台实施细则，但不得于与现行法律法规和本规定相抵触。

综上所述，市人大农委认为，《规定（草案）》立法指导思想明确、依据充分，总体框架相对合理，内容相对完善。同时立足我市实际，坚持问题导向，突出地方特色，有针对性地作出了具体规定。建议将《规定（草案）》提请市十四届人大常委会第十一次会议审议。

以上报告，请予审议。