（2023年6月20日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议上）

杭州市人大常委会执法检查组

各位委员：

噪声污染防治与人民群众生产生活息息相关，是民生福祉的组成部分，也是生态文明建设和生态环境保护的重要内容。全国人大常委会于2021年制定了《中华人民共和国噪声污染防治法》，并于2022年6月5日正式实施。《杭州市环境噪声管理条例》是全国人大授予杭州市地方立法权后，市人大常委会于1987年制定的第一部地方性法规，为杭州市防治噪声污染、保护人民健康发挥了重要法治保障作用。开展噪声污染防治“一法一条例”执法检查既是市人大常委会深入贯彻习近平生态文明思想、助力杭州亚运会成功举办的具体举措，也是满足人民群众日益增长的和谐安宁环境需求的有力抓手。根据市人大常委会2023年工作要点安排，3-5月，市人大常委会组成执法检查组，采用市、区（县）市上下联动的方式，对我市《中华人民共和国噪声污染防治法》、《杭州市环境噪声管理条例》（以下简称“一法一条例”）贯彻实施情况进行检查。现将执法检查情况报告如下：

一、执法检查工作基本情况

市人大常委会高度重视本次执法检查工作，2月中旬经主任会议研究，通过了《市人大常委会关于开展噪声污染防治“一法一条例”执法检查的实施方案》，并组成了由市人大常委会党组书记、主任李火林为组长，市人大常委会副主任卢春强为副组长，办公厅、研究室及有关工委负责人，部分市人大代表组成的执法检查组。检查组在听取有关部门情况汇报的基础上，对钱塘区沿江九年一贯制学校施工噪声防治、浙江惠松制药有限公司工业噪声治理以及下沙龙湖天街商场社会噪声治理等进行了现场检查。此次执法检查主要有三个特点：

（一）前期调研更充分。市人大常委会先后通过杭州人大微信公众号、杭州人大代表意见征集数字应用场景等平台广泛征求意见。同时，执法检查组结合年度环境状况审议工作，先后赴市生态环境局、市城管局、市审计局、市信访局、市检察院等部门开展调研，全面了解我市噪声污染防治存在的问题。

（二）执法检查更精准。开展现场执法检查前，市人大常委会专题邀请浙江智仁律师事务所张晨可律师围绕“一法一条例”的具体内容对执法检查重点进行解读，并组织市政府相关部门及部分人大代表开展法律知识测试，进一步对相关法律法规进行了宣贯，提升了部门负责人和代表自觉做好噪声污染防治工作的意识。

（三）市区联动更有效。在市人大常委会开展执法检查的同时，13个区、县（市）人大常委会也联动开展了“一法一条例”执法检查，通过明察暗访、实地调研、听取汇报等形式对我市噪声污染防治情况进行全面摸底，各区、县（市）都发现了一些噪声污染方面的突出问题，并对本区域内进一步做好噪声污染防治工作提出了意见建议。

二、“ 一法一条例”贯彻实施总体情况

《中华人民共和国噪声污染防治法》和《杭州市环境噪声管理条例》实施以来，市政府及有关部门积极回应人民群众对优美宁静环境的新要求、新期待，以逐步改善声环境质量为目标，坚持“源头防控、分类治理、突出重点、精准施策”，扎实开展各项噪声污染防治工作。2020-2022年，市区区域环境噪声平均等效声级分别为56.3、55.8和55.7分贝，质量等级均为一般，呈改善趋势，其他区、县（市）各类标准适用区噪声也均达标。2022年，市区声环境功能区昼间总点次达标率为93.8%，夜间为90.2%，杭州市声环境质量状况总体良好。

（一）不断完善体制机制建设。一是市政府将噪声污染防治工作纳入《杭州市生态文明建设规划（2021-2025年）》《美丽杭州建设新三年行动计划》《杭州市生态环境监测“十四五”规划》，明确噪声污染防治目标、任务、保障措施等内容。二是印发了《杭州市2022年“迎亚运”噪声污染防治工作方案》和《杭州市2023年噪声污染问题专项治理工作方案》，明确年度重点工作任务，并将噪声污染防治工作纳入杭州市生态文明（美丽杭州）建设考核体系，2023年对考核指标作了进一步优化。三是规资部门在编制、修订国土空间规划时，依法依规开展规划环评工作，从声环境质量现状和声环境容量分析入手，进行声环境影响预测与评价。生态环境部门在进行建设项目环评审批时，严把建设项目准入关，对重点项目明确噪声污染防治要求。

（二）科学规范划分声功能区。一是做好声功能区评估及划分。2020年完成主城区（含五城区）声环境功能区划调整工作，于2021年正式实施。2021年完成余杭区、临平区声环境功能区划调整工作，于2022年正式实施。2022年完成主城区（含五城区）、临安区、建德市声功能区划评估工作，夯实管理基础。二是做好声环境质量例行监测。对全市49个声环境功能区监测点位每季度开展一次监测，对260个交通噪声监测点位和458个区域噪声监测点位每年开展一次监测，监测数据按要求上报国家。三是加强声环境质量监测能力建设。全市49个声环境功能区监测点位已有48个实现了自动监测，其余1个点位因地铁施工暂未安装自动监测设备。

（三）持续强化噪声污染防控。

1.交通运输噪声。一是持续开展机动车噪声治理。至2022年底，全市已安装道路违法鸣笛抓拍设备72套，共设置禁止鸣号标识659块。二是着力解决高速、高架噪声污染问题。督促杭徽高速经营业主落实噪声防治责任，在群众噪声投诉严重路段设置声屏障、铺设低噪声路面。三是落实地铁减震降噪措施。按照环评批复要求采取安装隔声屏障、设置橡胶垫浮置板道床等措施，到2022年累计安装隔声屏障35.7公里。对已运营路线开展噪声监测，393个监测点位均满足相关标准。

2.工业和建筑施工噪声。一是制定噪声重点排污单位管理名录，鼓励企业采用先进的噪声污染防治技术，培育工业企业噪声治理示范典型。加大噪声污染行业检查频次和工业企业噪声查处力度，对噪声排放超过限值、噪声防治措施不到位的行为依法处罚。二是明确建设、施工、监理等各方噪声污染防治主体责任，结合建筑工程文明施工管理工作，督促各主体严格落实责任，严格出具夜间施工证明。

3.社会生活噪声。一是坚持部门协同治理。开展有针对性的宣传，引导公民加强自我约束，自觉遵守活动时间、区域、控制音量的规则。对于屡教不改或造成噪声污染较为严重的依法查处。二是开展绿色护考行动。每年发布中高考等特殊时期环境噪声管理的通告，禁止考点周边产生噪声污染的活动。持续开启“绿色护考”模式，随时做好应对周边噪声干扰考试等突发事件。三是做好亚运保障工作。对122家亚运场馆、接待酒店周边噪声源进行轮动排查，及时发现消除噪声隐患。在亚运主场馆、盲人运动场馆、亚运村周边安装8套自动监测设备，实施24小时自动监测，提升保障能力。

4.噪声污染防行政处罚情况。2022年共查处违法鸣号1.28万起，非法改装车辆1365起。查处施工噪声违法行为908起，罚款1333万元。市公安部门共处理噪声类案件122起，实施行政处罚65起，处罚23人次；综合行政执法部门处罚社会生活噪声案件49件，罚款3.875万元。

三、执法检查发现的问题

（一）法律职责落实情况（噪声法第二十三条，噪声条例第五条、第七条等）

一是噪声法除明确工业噪声污染防治由生态环境部门负责外，在建筑施工噪声、交通运输噪声、社会噪声等领域均表述为“县级以上人民政府指定的部门”。现行噪声条例未能明确各部门具体职能，市政府也未出台可落地操作的各部门责任边界清单。由于职能交叉、边界不清易产生监管真空。二是噪声法第十四条规定，县级以上地方人民政府应划定“噪声敏感建筑物集中区域”，第二十三条规定，“地方人民政府生态环境等部门应当加强对噪声敏感建筑物周边等重点区域噪声排放情况的调查、监测。”目前“噪声敏感建筑物集中区域”的划分规范尚未发布，“集中区域”、“周边”等概念暂未明确界定，在法律责任落实上存在较大问题。

（二）工作机制建立情况（噪声法第十四条、第十九条、第二十条，噪声条例第九条、第十一条等）

一是部门间联动配合不够到位。以建筑施工噪声为例，不同时段的管理涉及生态环境、住建、综合执法等多个部门，各部门间对于“谁监测、谁取证”的问题还未达成共识，相互配合补位的联防联控机制还未建立。二是生态环境等部门分别设立声环境功能区、区域环境、道路交通、声环境质量等噪声监测点，对部分点位进行定期检测、不定期抽检，但各部门间的数据互通和信息公开还比较欠缺，监督指标和设施设备也各不相同，数据有效统筹利用不够充分。

（三）城市规划落实防治要求情况（噪声法第五条、第十八条，噪声条例第十条等）

当前噪声污染防治总体上仍以末端治理为主，未建立噪声污染风险识别、分析研判和预先防控机制。一是规划预期跟不上城市发展速度，规划编制与规划环评衔接存在脱节，环评未全过程介入规划方案制定过程。部分区域性规划对噪声污染预防关注不够，在制定、调整国土空间规划和安排噪声敏感建筑物布局时未充分考虑噪声影响，造成一些区域商业区、工业区、居民混杂，出现“老厂新居”“先房后路”“先路后房”等问题引发投诉。二是在房屋设计、建设、验收交付过程中未严格执行落实隔声设计相关技术规范，导致“交房即投诉”现象频出。

（四）交通运输噪声污染防治情况（噪声法第五十一条、噪声条例第十七条、第二十条等）

一是部分区域规划对高架、高速路、高铁沿线出让地块的噪声防治要求不够明确，未充分考虑交通噪声对周边居住用地的影响，即使道路两侧安装了隔声屏，对高层楼房隔声降噪效果仍不佳。二是由于渣土运输的载重、限时和禁区管理不科学，夜间渣土车运输噪声扰民严重，已成为夜间噪声污染投诉的重点。

 （五）工业和建筑施工噪声污染防治情况（噪声法第三十八条、第四十二条，噪声条例第二十七条、第二十八、第三十条等）

一是由于噪声污染特有的暂时性、瞬时性或偶然性，监测技术人员无法在接到信访后第一时间赶赴现场开展监测，后续再对企业进行监测时，企业可能通过调整生产工艺避免噪声污染超标，实际执法中往往难以及时、准确收集噪声超标排放的证据材料，执法查处难度较大。二是现有施工噪声管理措施偏重于施工时间的调整和采取临时性隔声措施，对打桩施工、砼土浇注等容易产生高噪声的施工作业，缺乏相应的技术和管理手段，低噪设备和低噪工艺的源头替换工作进展缓慢。三是夜间施工许可与落实监管工作存在差距，投诉占比较高。同时虽然条例规定早上6点至夜晚10点属于昼间施工时间，无需审批即可作业，但仍对周边居民休息造成影响，从而引发投诉。

（六）社会生活噪声污染防治情况（噪声法第六十八条、第六十九条，噪声条例第十五条、第三十三条等）

一是社会生活噪声信访总量居高不下。广场舞、装修、唱歌音乐、烟花爆竹等噪声源头种类繁多，居民日益丰富的文化生活需求与居民安静权益产生矛盾。二是针对广场舞噪声扰民问题，由于基层民警缺乏噪声污染取证能力，主以劝说和劝离方式处理，处罚力度较弱，实际效果不佳。

（七）污染防治行政处罚情况（噪声法第七十三条、第八十三条，噪声条例第四十一条等）

一是噪声污染不具有持续性，违法行为可能稍纵即逝，较难固定执法证据，有效监管难度大。一些区域噪声污染投诉占比较大，但却极少有与噪声污染相关的违法案件处理。二是噪声条例颁布实施时间已较长，一些条款与新颁布实施的噪声法存在不一致，如对高音广播喇叭作广告宣传的处罚标准等，一定程度影响处罚效果。

四、相关意见建议

（一）提高政治站位，扛起使命担当。噪声污染防治与人民群众息息相关，是生态文明建设和生态环境保护的重要内容，也是省纪委省监委确定的专项治理10个具体“小切口”之一。市政府及有关部门要进一步提高政治站位，充分认识噪声污染防治的重要意义，把回应人民群众对宁静、和谐、美丽的生活环境追求，做好噪声污染专项治理作为着力解决好人民群众“急难愁盼”问题的重要抓手，切实用法律武器推动防噪、降噪、治噪，用法治方式保障人民群众和谐安宁环境的需要。

（二）完善联动机制，落实监管责任。一是按照噪声法的有关规定，市政府要抓紧划定“噪声敏感建筑物集中区域”，并加强对这些重点区域噪声排放情况的调查、监测。结合《噪声条例》修订工作，厘清交通运输噪声、社会噪声以及建筑施工噪声管理职责，明确工作责任，落实法律责任。二是建立健全噪声污染防治协调联动机制，生态环境、综合行政执法、建设、规资、市场监管、公安、交通等部门要加强沟通联动、协同配合、信息共享，逐步形成各部门各负其责、相互协作的工作格局，促进噪声污染长效治理。

（三）突出治理重点，改善声环境质量。一是在国土空间分区规划和单元控规编制中体现噪声防控要求。严格项目环评和验收要求，强化噪声敏感建筑物达标验收。对高架、高速路等交通项目要合理选线选址，尽量避开噪声敏感建筑物集中区域。二是细化施工管理措施，实行施工工地分类分级管控，督促施工企业优化施工工艺和工序，落实降噪减振措施。严格把关夜间施工许可核准，禁止非必要的夜间施工。三是加强居民装修、广场舞和群众性文体活动的管理，加大商业、餐饮娱乐和流动摊贩等噪声整治，严格控制学校、医院和居民区等噪声敏感区内的社会噪声扰民现象。

（四）依托数智赋能，提升治理能力。一是持续深化生态环保领域数字化改革，完善噪声环境监管数字化平台，加强场景的实践应用，强化噪声污染问题突出、人民群众反映强烈区域的调查、监测，摸清底数、梳理问题，提出管控建议。同时加强与人大生态环境监督场景的数据贯通，主动借力人大监督更好推动生态环境改善。二是加大对噪声监测的技术培训力度，充实噪声监测专业技术人员力量，切实提高噪声监测能力和水平。细化声环境质量监测站（点）管理，特别是提升建筑工地、道路交通等污染问题突出、人民群众反映强烈区域的监测手段，形成噪声实时监测实时反馈的监管闭环。

（五）强化法律宣传，增强公众意识。噪声问题涉及生产生活的很多方面，关系千家万户，每个人都可能是噪声的制造者，也可能是噪声污染的受害者。一是加强噪声污染处罚力度，依照新噪声法有关规定，提高噪声扰民罚款额度，增加违法成本，遏制噪声污染。二是进一步加大法律法规的宣传教育普及力度，增强各类法律主体的守法意识，推动全社会自觉减少各类噪声排放。推动形成人人有责、人人参与、人人受益的噪声污染防治氛围，让全社会共享和谐宁静的环境。

以上报告，请予审议。

附件：噪声污染防治“一法一条例”执法检查问题清单附件

噪声污染防治“一法一条例”执法检查问题清单

1.未明确建筑施工噪声、交通运输噪声、社会噪声等各部门责任边界清单，存在职能交叉、边界不清问题。

2.“噪声敏感建筑物集中区域”的划分规范尚未发布，“集中区域”、“周边”等概念暂未明确界定。

3.部门间联动还不够到位，联防联控机制尚不健全。

4.噪声污染监测系统尚不完善，自动监测布点仍不多，监测系统评价体系还不健全。

5.各部门间的噪声监测指标和设施设备各不相同，监测数据互通和信息公开较欠缺，数据有效统筹利用需加强。

6.规划编制与规划环评衔接存在脱节，环评未全过程介入规划方案制定过程。

7.部分区域在制定、调整国土空间规划和安排噪声敏感建筑物布局时未充分考虑噪声影响，“老厂新居”“先房后路”“先路后房”等问题突出。

8.房屋设计、建设、验收交付过程中未严格执行落实隔声设计相关技术规范，“交房即投诉”现象频出。

9.夜间渣土车运输噪声扰民严重，已成为夜间噪声污染投诉的重点。

10.施工噪声管理措施偏重于施工时间的调整和采取临时性隔声措施，对打桩施工、砼土浇注等缺乏相应的技术和管理手段，低噪设备和低噪工艺的源头替换工作进展缓慢。

11.夜间施工许可与落实监管工作存在差距，投诉占比较高。

12.广场舞等社会噪声扰民问题，基层执法缺乏取证能力，处罚力度较弱，实际效果不佳。