（2024年12月30日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上）

杭州市人民政府

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2024年，我市深入贯彻落实党的二十大、二十届二中、三中全会和省市全会精神，紧扣“深化改革、强基固本”主题主线，发挥总规战略引领作用，全面推进国土空间规划编制实施，统筹资源保护和要素配置，不断完善国土空间治理体系，提升空间治理能力和治理水平,为高质量发展提供有力保障。现就有关情况报告如下：

一、2024年规划编制实施总体情况

（一）强化总规引领，构建国土空间新格局

一是市总规获国务院批复。全面贯彻落实习近平总书记考察浙江重要讲话精神，以及习近平总书记关于深入推进长三角一体化发展、长江经济带发展的重要讲话和指示批示精神，落实省委常委会专题研究杭州工作会议精神，对标对表“四个杭州”“四个世界一流”重要要求，组织做好《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》报批工作，并于10月20日获国务院正式批复。市总规获批，赋予杭州更高的城市性质和功能定位，明确面向2035年的空间格局和发展策略，新增了282平方千米建设空间，为加快构建国土空间新格局，推动城市内涵式发展提供规划保障。二是全面做好总规宣贯工作。组织做好市总规新闻发布、成果宣讲解读、总规主题展览等工作，并组织200余名驻镇村规划师面向基层开展形式多样的宣讲活动，提高规划公众知晓度、满意度，为市总规实施营造良好氛围。三是完成区县总规编审报批。萧山、余杭、临平、富阳、临安、钱塘区6个城区总规和3个县（市）总规完成编制，并通过省级部门联审，已于11月获省政府批复。四是加快推进乡镇总规编审报批。制定全市乡镇总规编制技术指南，传导落实上位总规和相关专项规划要求，组织完成96个乡镇总规编审工作，并按程序做好规划审批工作，为乡镇发展和国土空间保护开发利用修复提供规划依据。

（二）强化统筹管理，完善国土空间规划体系

一是加强都市圈发展战略谋划。实施长三角区域一体化发展战略，编制杭州都市圈国土空间战略规划，进一步优化都市圈发展目标、空间格局和行动策略，推动杭州都市圈高质量发展，加快建设东部地区重要的中心城市。二是加大重点发展战略地区规划保障。做好大城北地区、城西科创大走廊、临空经济示范区、临平数智城等重点发展战略地区的国土空间规划、详细规划、城市设计编制，保障重大项目落地，为推动先进制造业高质量发展，加快培育新质生产力提供空间和要素保障。三是完善详细规划编制实施管理。聚焦全民友好型城市建设，补齐公共服务和基础设施短板，加快构建15分钟社区生活圈，统筹开展40个城镇单元和75个乡村单元详细规划编制。完善详细规划编审机制，优化详细规划局部调整管理。加强风景名胜区详细规划管理，做好杭州西湖国家级风景名胜区、富春江—新安江国家级风景名胜区的详细规划编制工作。四是强化专项规划协同编制。完善专项规划编制目录清单管理，建立分级分类协同编审机制。组织编制韧性城市空间专项规划，补齐城市安全短板，进一步夯实城市安全底线。完成文化设施、城市更新、电力、竖向、消防救援设施等专项规划编制工作。持续推动TOD开发，编制轨道四期沿线用地开发利用方案，对轨道四期莫邪塘等86个站点分类开展城市设计、交通设施接驳优化、环境景观提升设计和保障性住房布点等工作，提高土地利用绩效，促进职住平衡。五是加强历史文化保护和风貌管控。落实《杭州市历史文化名城保护条例》要求，着力推进《杭州历史文化名城保护规划（2021—2035年）》审议报批，实现名城保护空间全覆盖、要素全囊括。组织开展第七批2个省级历史文化街区和第一批11个历史风貌区保护规划编制，为历史街区和风貌区的保护与活化利用提供有力的规划支撑。完成钱塘江综合保护与发展实施导则修编，制定重点区域的底线管控审查比对规则，结合“风貌管控一张图”场景应用和国土空间规划“3+X”底线管控审查，强化数字赋能“三世遗”等历史文化遗产保护和城乡景观风貌的管控。

（三）聚焦重点领域，加大规划专题研究

一是加大城市更新研究。开展老城区活力提升更新规划七大重点片区实施方案及行动计划编制，并重点做好解百商业片区更新规划编制工作，完善城市更新机制，统筹推进城市更新片区方案设计和实施。开展老宣杭铁路三墩站周边城市设计，加快推动沿线转型提升，着力打造城市标识性公共空间。二是加大交通专项研究。开展西湖景区外围交通设施改善提升专项规划，近远期结合优化西湖景区周边集散中心、换乘点、轨道交通站点等交通设施布局，缓解景区交通拥堵。开展轨道交通站点接驳设施近远期规划，分类提出站点接驳设施优化策略和接驳空间保障策略，进一步提升轨道交通服务水平。开展运河二通道空间优化战略研究，优化港区用地，完善临港产业空间布局，推动港区提升和临港产业发展。开展绕城高速及其沿线空间功能提升研究，提出空间布局优化对策。开展交通干线及工业企业周边敏感建筑物防噪声污染的规划策略研究，推动解决“两高一铁”沿线及企业周边噪声问题。三是加强商办用地研究。开展商办用地“一张图”调查研究，摸清商办空间利用情况，并建立常态化调查监测机制，为优化规划标准、完善用地布局、评估规划执行和精准储备做地提供支撑。四是开展空间治理研究。开展工业用地利用绩效、青年发展型城市、超大城市空间治理、乡村振兴和新型城镇化等研究，为提高发展质量，实现共同富裕提供有力支撑。

（四）完善管理机制，提升规划管理效能

一是“一个口子”管立项。规范规划项目立项管理，印发国土空间规划专项资金管理办法，全市涉及国土空间的各类规划编制均由规划和自然资源部门统一立项、统一拨付资金、统一审查，提高资金使用绩效。二是“一套规范”抓质量。制定乡镇总规编制技术指南，加强乡镇总规编制统筹管理。制定城镇、乡村单元详细规划编制规程，规范详细规划编制，基本形成全域全要素覆盖、分区分类编制、全过程全周期动态管控的详细规划工作机制。印发加强国土空间规划编制质量管理通知，压实各方质量责任，保障规划成果质量。三是“一个机制”审规划。健全市国土空间规划委员会制度，制定规划编制项目分级分类审查审批方案，提高规划审批效能。健全“3+X”底线管控审查机制，对200余个规划项目实施“机审+人审”，保障规划管控层层传导落实，提高规划精准性。四是“一套制度”强管理。制定《关于推进国土空间总体规划实施进一步加强规划统筹管理的意见》，并完善专项规划管理清单等相关配套文件，不断健全规划管理政策。落实“定期体检、五年评估”要求，坚持规划建设治理一体化，完成2022年、2023年国土空间规划体检评估，加大评估成果在规划编制实施管理中的应用，形成规划全周期管理闭环。深化建设项目审批制度改革，完善技术标准，制定《关于优化建设项目容积率及相关指标计算规则的通知》等文件，完善规划实施监督机制，加强规划监测评估预警反馈全周期闭环管理。加大基层规划力量保障，实现驻镇村规划师100%全覆盖。

（五）强化增存并举，加快城市内涵式发展

一是加快重点区块建设。强化规划引领，推动钱江新城二期、钱江世纪城、云城、江南科学城、大城北运河文化带、钱塘新区、临平数智城等7个重点区块开发建设，划定15个、总面积40.73平方公里的近期开发片区，围绕“交通畅达、居住改善、民生保障、景观提质、文化赋能、产业蝶变”六大行动，推进年度建设项目178个。二是加快低效用地再开发。依托低效用地再开发国家试点契机，出台《杭州市推进低效用地再开发试点工作实施方案》，从统一规划、多元模式、政策集成、细化计划等方面，系统构建低效用地再开发“1+13+X”政策体系，出台存量工业用地再开发工作指引、低效商服用地再开发出让金补缴标准等配套政策。完善激励约束机制，完成低效用地再开发41845亩，其中低效工业用地18662亩，推进建设用地从增量依赖向存量挖潜转变，存量用地使用占总供地量的比例从去年的37%上升至目前39%。推出全省首宗“建设用地使用权+地热采矿权”组合出让，萧山区衙前镇全镇域低效用地再开发模式获自然资源部充分肯定。三是积极推进“工业上楼”。聚焦五大产业生态圈发展导向，制定出台《关于推进“工业上楼”促进制造业高质量发展的实施意见（试行）》，鼓励多主体参与，综合采取“按需定建、多元供地、免费提容、优化配套”等措施推进“工业上楼”，打造高品质产业空间。全市已供地25宗、已开工32宗、已建成39宗，累计5523亩、建筑面积约1000万方。

（六）全力做好要素保障，促投资稳增长保发展

一是土地出让平稳有序。面对严峻复杂的土地市场形势，采取“变批发为零售、坚持优地先出、分区错开供地”等10项措施，全力维护土地出让平稳有序。截至目前，收储土地23369亩，其中住宅用地7582亩、商服用地4097亩、工业用地11690亩；成交经营性用地面积6290亩、金额1195亿元，分别占全省的13%、39%，成交金额位列全国第三，平均溢价率位列全国第二；出让工业用地10467亩，民间投资比重为79.5%，激发民间投资活力。二是用地政策降本增效。出台规划和自然资源要素保障21条政策、“两新”保障8条政策、物流仓储用地保供机制等一系列创新政策，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，加强多元化、差别化土地政策供给，促进降本增效。三是新增用地应保尽保。全市争取批次项目新增建设用地指标21808亩；15个重大项目列入省级政府重大项目用地清单，由国家直接保障指标1.57万亩，重大项目用地指标实现应保尽保。四是重大项目快报快批。推进“百大攻坚”行动，完成城西南排、里畈水库等24个重大项目用地报批。地铁四期项目3个工作日完成省自然资源厅至省政府签批流程，创造用地报批最短时间纪录。

（七）狠抓耕地和生态保护，筑牢自然资源安全屏障

一是建立“种楼”“种田”利益分享机制。推进耕地、林地、粮食功能区等空间资源在东西部区县之间横向协作，调剂各类土地指标5200亩，转移资金24.39亿元，主要用于耕地保护、农村基础设施建设、下山移民等，助力城乡共富。二是严格实施耕地保护。压实耕地保护党政同责，建立耕地进出研判机制，全市耕地净流入2.41万亩，耕地面积实现三连增，2023年度省政府耕地保护和粮食安全工作考核，杭州市政府获评优秀等次。创新设施农用地视频监控，提升“田长制+耕地智保”实效。2024年新划定永农储备区4.86万亩，完成率达162%。三是推进土地综合整治。开展“多田套合”、山上换山下、土地综合整治、“百千万”永农集中连片建设，构建层层套合“金字塔”形农用地空间新格局，全市“多田套合”率从76.87%（全省第六）提升至84.76%（全省第三）。四是守牢地灾防治底线。构建“基层政府+骨干群众+地质队员”三支队伍协同防灾机制，在全国率先实施自动“叫应叫醒到人”机制，梅汛期、台风期地质安全平稳。

（八）强化数智赋能，完善智慧规划体系

一是建设规划实施监测网络。入选自然资源部首批国土空间规划实施监测网络建设试点城市，围绕现状动态一张图、实施监测一条链、评估预警一机制、政务服务一窗口、智能咨询一场景“五个一”目标全力推进试点工作，迭代升级耕地智保、浙地智管、“规划一点通”等应用场景，打造重点发展区块规划实施监测、规划智能体等场景，提升空间智治水平。二是建设国土空间信息模型。整合80余个空间大脑数据库，完成2850平方公里实景三维数据入库，实现数据底图从二维向三维提升，结合国土空间调查等工作积极推进国土空间信息模型（TIM）建设。“基于实景三维时空底座的杭州城市景观风貌全周期管理应用”入选自然资源部、国家数据局联合发布的2024年实景三维数据赋能高质量发展创新应用典型案例。

二、规划编制实施面临的问题和挑战

（一）规划土地政策面临新变化。在新发展理念、新发展格局引领下，用地模式从“增量时代”向“存量时代”转变，宏观政策导向从“收缩”向“放开”转变，面对新形势新要求，现行的规划和土地管理法规政策需要迭代升级，需要进一步强化规划对空间资源统筹配置，提高土地节约集约利用水平。国土空间规划编制理论方法、技术标准亟待更新。

（二）规划实施监督面临新要求。规划底线传导刚性不强、局部管控弹性不足等问题仍然存在，“刚弹相济”的规划管控机制尚未建立。面向全周期闭环管理，规划实施监督体制机制有待完善。需更好地处理好刚性和弹性的关系，进一步提高规划的前瞻性、引领性、适应性。

（三）督察整改面临新压力。中央生态环境保护督察、国家自然资源督察等督察要求日趋严格，督查范围从常规的违法乱占耕地向“三区三线”各类自然资源保护拓展，督查目标从解决新增违法问题向逐步解决历史存量违法问题延伸，对我市自然资源保护利用，规划全周期管理提出了更高标准和要求。

三、下一步工作安排

（一）推动总规传导实施，强化国土空间规划战略引领

一是推进国土空间总体规划实施传导。加快完成2025年实施计划和近期建设规划编制，衔接“十五五”国民经济和社会发展规划，明确建设重点片区、行动任务、项目清单、要素保障措施等内容，推动项目科学落地。围绕推动总体规划实施和提升超大城市建设发展水平，持续完善各类专项规划体系，尽快实现与空间保障有关的专项规划全覆盖。持续做好详细规划修订等工作，实现城镇开发边界内详细规划全覆盖、乡村地区规划管理全覆盖。加强专项规划清单管理，健全专项规划清单的准入退出和编审报批机制，完善专项规划与详细规划动态衔接机制，实现国土空间规划“一张图”。二是持续推进重点地区规划建设。对接省市重点建设项目计划、重大项目用地清单，谋划2025年和2026年重点任务清单，梳理重点行动、重点任务和重点项目计划，持续、滚动推进重点区块建设，加快构建城市公共中心体系，加大新质生产力发展空间保障，提升城市能级。三是深化前沿课题研究。开展特色街巷活力提升、创新生态圈空间布局等专题研究，加大研究成果转化应用，营造特色街区、活力街区，构建与产、学、研一体化创新生态圈相匹配的用地空间布局。四是创新规划管理机制。基于超大城市发展方式转变需要，探索差异化空间治理手段和管理方式，精准施策，谋划新质生产力发展空间保障、与人口协调适配的公共服务配套标准。制定城镇开发边界内详细规划分级分类管理制度，进一步加大对乡村振兴的规划保障力度。

（二）完善名城保护规划，加强城市风貌管控

一是加快名城保护规划的报批。逐条研究落实市人大审议的意见建议，做好《杭州历史文化名城保护规划（2021—2035年）》修改完善，持续推进报部、省审查工作，力争规划早日获省政府批复。二是高质量编制街区与风貌区保护规划。完成2个省级历史文化街区与11个历史风貌区保护规划编制，促进历史街区和风貌区的保护与活化利用。三是规范保护类规划成果整合机制。完善历史文化资源保护管控要求传导的相关机制，确保各级各类历史文化及景观风貌管控要求在详细规划、地块选址论证、项目审批等过程中传导落实，切实守护好保护底线，进一步提升历史文化遗产保护水平。

（三）强化规划传导实施，建设高品质城市空间节点

一是加强规划传导。强化重点片区、重要廊道、重要枢纽、重要界面和重要节点的规划管控，探索将城市设计转化为规划指标，纳入土地出让条件，传导到具体的地块和建筑上，打通规划蓝图变实景的“最后一公里”，塑造特色城市风貌。二是加快重点区块建设。锚定“358”目标，持续推进8个重点发展区块建设，打造城市发展新引擎，计划安排建设项目不少于178个，建设完成江河汇国际金融中心、京杭大运河博物院等标志性项目。三是推进TOD开发利用。制定实施地铁TOD周边做地出让三年行动计划，“一站一策”细化制定开发利用方案，计划出让TOD开发用地10宗550亩。四是强化规划监测评估。落实“定期体检、五年评估”要求，围绕产业发展、民生保障、宜居环境、安全韧性等关键指标，持续做好规划实施和体检评估工作。结合规划实施监测网络建设试点工作，建立“编制-审批-实施-评估-监督”全周期闭环管理机制。

（四）推动国土空间规划立法，完善法规政策体系

一是推动立法健全规划法规体系。高质量推进《杭州市国土空间规划条例》和《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等各项立法工作，切实提高立法的科学性和民主性，严格落实调研论证、意见征求等工作。二是完善总体规划全流程制度建设。按照部、省部署，健全生态保护红线、城镇开发边界管理长效机制，进一步健全规划法规政策和标准体系。落实省市乡镇总规编制要点和用途管制要求，健全乡镇总规实施管理机制。三是完善详细规划管理制度。在修订《杭州市详细规划管理规定》基础上，按照城乡全域覆盖、分类差异管理、分级按需编制、管控刚弹分级要求，完善详细规划管理全流程制度。有序推进详细规划“上图入库”试点，进一步完善上图入库的技术标准和数据标准，实现详规“一张图”有序更新升级，打造好详规入库“杭州样板”。探索建立与人口变化相协调的公共服务设施规划配置机制，提出公共服务设施动态规划指引。四是优化规划编制技术规范。考虑城市不同区块的发展目标、人口数量、年龄结构等因素，合理设置居住、商业、产业等各类用地比例和差异化的公共服务设施配套标准，积极探索存量设施适龄化改造路径，灵活因应超大城市发展趋势。

（五）不断深化改革创新，实现土地资源要素高效保障

一是拓宽“种楼”与“种田”利益分享路径。创新耕地保护机制，拓展东西部资源协作的范围、对象和规模，在耕地、林地、粮功区的基础上，探索城镇开发边界的跨县调剂。在区、县（市）政府为主体的基础上，支持重大平台主体参与协作。建立市级耕地功能恢复额度统筹管理，增加可供协作的资源数量，加强对协作资金使用的监督指导，主要用于促进耕地保护、粮食增产、农民增收。二是持续推进“工业上楼”建设高品质产业空间。坚持“供地”“供楼”并重，租赁出让并重，持续跟踪评估使用绩效，根据评估结果调整优化政策，针对不同产业分类制定用地与建筑标准，确保工业姓“工”。2025年计划新增供应“工业上楼”空间250万方，持续建设923万方，投用500万方。三是打造低效用地再开发典型。以低效工业用地治理为重点，促进开发区（园区）产业集聚、用地集约，推进钱塘智慧城城北园区、大运河数字未来城等10个重点片区低效用地再开发，打造更多典型示范案例。四是积极探索城市众源更新。从政府、企业、百姓多个维度出发，创新差异化技术标准、建筑规模单元内统筹、用途功能混合、地上地下立体开发等政策，系统构建适应存量时代的规划土地政策、更新模式与保障机制，为加快城市更新提供政策工具。五是深化工商业用地改革。细分商业用地用途门类，实施“商改住”“商改产业”“商改公服”及适度留白，实施差异化地价修正，重点加大产业保障类商服用地供应。丰富工业空间供应策略，完善差异化的年期、地价、容积率支持政策，保障先进制造业用地。

（六）深化土地“多田套合”，促进乡村振兴高质量共富

一是“多田套合”优化农用地布局。以现状永久基本农田为重点，大力推进高标准农田建设，有序划定永农储备区，积极争取永农布局优化调整。新建高标准农田3万亩，认定高标准农田1万亩，划定永农储备区2万亩，全力提升“多田套合”率，促进“小田变大田”。二是推进土地综合整治工程。以土地综合整治项目为实施载体，持续推动乡村空间布局优化，人居环境美化、公共服务均等化，完成10个土地综合整治项目整体验收，投资额约50亿元，永农集中连片整治1.2万亩。三是打造全域整治精品示范工程。综合运用乡村规划、土地指标、产业导入、财政金融等政策，积极打造“土地综合整治+”新模式，高质量实施余杭径山、桐庐富春江等一批跨乡镇项目，打造共同富裕现代化基本单元建设样本。

（七）高效做好要素保障，助力构建现代化产业体系

一是经营性用地稳供提效。优化住宅用地容积率计算规则，科学排定住宅用地供应计划，对“去化快、库存少、质量高”的中心城区实施“优地优供”，对具备景观、区位、配套等优势的周边区域，有序推出低容积率、高品质、改善型住宅，进一步激活土地市场，构建房地产发展新模式。二是工业用地精准保供。聚焦五大产业生态圈企业、专精特新企业、本土裂变企业发展，加大工业用地供应力度，实现4个“70%”（投向五大产业生态圈的用地规模70%以上、新增工业用地园区集聚度70%以上、民间投资项目占比70%以上、五大产业生态圈项目的地价修正系数最低可到70%）。三是优化开发区（园区）布局。落实开发区目录修订要求，持续开展“地企税”调查，促进土地节约集约利用，引导工业用地向开发区（园区）集中集聚。四是全力争取用地指标。全面排摸新增用地需求，用足“地跟人走”政策，争取批次新增建设用地指标在全省占据更大份额。加大市级指标统筹，优先保障重大平台、重点片区、重大项目用地。五是完善耕地占补平衡政策。落实国家耕地占补平衡制度改革的决策部署，实施市域耕地占补平衡大统筹，强化市县两级补充耕地指标联动，市统筹指标对重大项目“应保尽保”。六是保障乡村振兴用地。稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，加大农村闲置土地资源盘活力度，完善乡村产业项目“点状供地”政策，探索农村建设用地混合利用。七是深化改革优化审批服务。坚持“项目为王、企业为要”，强化数智赋能，打通规划、土地、审批、利用、不动产等数据资源，实施“多审合一、多证合一、多测合一”，持续优化项目全生命周期管理。

（八）强化数字赋能，提升规划实施监督实效

一是加快规划实施监测网络全国试点建设。健全规划实施动态监测评估预警和监督机制，落实规划实施管理全省试点，研究制定技术、数据标准与流程，实现总体规划、详细规划、专项规划全面“上图入库”。建立动态更新的现状一张图，加大国土空间信息模型（TIM）建设，强化对历史文化资源保护、规划刚性管控底线执行和规划实施的监督。二是加强人工智能规划应用。导入创新技术的综合集成应用，开展国土空间数据的高效处理和分析、识别和预测城市发展过程中的潜在问题、评估不同区域的发展潜力和限制因素，实现全市“三级三类”规划编制现状、规划等基础信息的智能梳理、多维度的定量智能分析、规划设计方案调优智能建议等功能，提高空间治理的效率和质量。三是开发规划智能编审功能。拓展规划成果自动比对、规划指标核对等功能，实现规划项目在线审查、云上质检、全程留痕，实现规划编制审查提质提速。四是深化空间治理数智化改革。充分挖掘规划和自然资源数据“富矿”，深化智慧管理，加大在实景三维、房地产形势研判等领域的应用，布点提升空间治理能力和治理水平。

下一步，将根据审议意见抓好相关工作完善，全面贯彻党的二十届三中全会精神，紧紧围绕省委、市委全会重大决策部署，加强国土空间规划编制实施监督，以勇做弄潮儿的奋进姿态，为杭州打造中国式现代化城市范例提供有力保障。

以上报告，请予审议。