（2024年12月30日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上）

杭州市人大常委会城建环保工委

杭州市人民代表大会常务委员会：

深入贯彻落实党的二十大、二十届二中、三中全会和省市全会精神，听取和审议我市2024年国土空间规划实施情况既是落实市人大常委会年度工作计划的要求，更是市人大常委会贯彻落实习近平总书记关于深入推进长三角一体化发展、长江经济带发展的重要讲话和指示批示精神的重要举措，也是市人大常委会助力市委市政府奋力打造世界一流的社会主义现代化国际大都市、努力成为中国式现代化的城市范例要求的具体体现。

为高质高效开展听取审议工作，市人大常委会于今年2月就启动相关工作，制定了专项工作实施方案明确了工作要求。李火林主任于12月带队赴江南科学城、江南科技城调研，实地踏勘了解重点区块开发建设、低效用地再开发、民生设施建设情况等，卢春强副主任指导城建环保工委结合《杭州市生态文明之都建设条例》立法、《杭州市城市供水管理条例》执法检查等就我市国土空间规划底线约束指标落实情况、规划保障生态安全等情况进行专题调研，并会同市规划和自然资源局对杭州市国土空间规划人大全过程监督数字化场景进行了迭代升级。现将有关情况报告如下：

一、总体情况

2024年，市政府深入贯彻习近平关于自然资源工作重要论述和习近平总书记考察浙江重要讲话精神，落实《杭州市人民代表大会常务委员会关于切实加强国土空间规划工作的决定》等文件要求，紧扣“深化改革、强基固本”主题，加强规划统筹，强化要素保障，严格资源保护，为全市经济社会高质量发展提供有力支撑，各项工作取得较好成效。市级、县级总规正式获批，耕地保护、低效用地再开发考核均获全省第一，全省“十项重大工程”晾晒指标“多田套合率”全省第三。承接落实低效用地再开发、国土空间规划实施监测网络建设、营商环境“结对提升”、三维地籍、高精地图“车路云一体化”应用、城市地质安全风险调查评估等6项全国试点，并取得标志性成果。对2023年的人大审议意见，认真梳理分析找准问题症结，结合意见建议改进工作方法，健全工作机制，提升规划实施成效。

（一）国土空间规划体系全面构建。一是三级总规实现全覆盖。《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》获国务院批复，区县总规获省人民政府批复，城市性质、功能定位显著提升，城市空间格局全面优化。总规批后宣传形式丰富、内容通俗易懂，广受社会关注。96个乡镇总规编制攻坚全面完成，规划成果获市规委办审议通过。二是详细规划管理更加规范。详细规划分级分类管理体制机制进一步完善，城镇单元、乡村单元和风景名胜区详细规划编制成效显著，详规局部调整管理更加规范高效，村庄通则式管理探索有序开展。三是专项规划管理更加协同。大城北地区、城西科创大走廊国土空间规划和文化设施、郊野公园、电力、消防救援等一批专项规划获批复。历史文化名城保护规划通过市人大审议，历史文化街区和风貌区保护规划编制有序推进，城市更新等专项规划完成编制。专项规划编制管理更加统筹高效，传导衔接机制逐步完善。四是规划战略和研究更加突出。高站位开展杭州都市圈国土空间战略规划编制，推动都市圈高质量发展。积极开展城市更新、景区交通、轨道交通接驳、商办用地等规划专题研究，并着力转化为政策举措，不断提升超大城市空间治理水平。五是规划管理效能明显提升。持续深化规划管理体制机制改革，实现“一个口子”管立项、“一套规范”抓质量、“一个机制”审规划、“一套制度”强管理。

（二）自然资源保护全面加强。一是耕地保护多措并举。建立实施“种楼”“种田”利益分享机制，促进耕地资源更好地保护，助力共同富裕。进一步加大耕地保护监督执法力度，实施“技防+人防”，多措并举从源头上减少违法行为发生。二是土地综合整治成效突显。开展“多田套合”、土地综合整治、“百千万”永农集中连片建设，实现数量有增加、布局有优化、质量有提升，余杭径山土地整治项目获评自然资源部典型案例。三是国土空间生态治理有效。坚持山水林田湖草系统治理，做好地质灾害防治，推动棕地、矿山修复，推进生态带保护、郊野公园建设，不断提升自然资源保护利用水平。

（三）国土空间规划实施全面提质。一是重点区块建设卓有成效。发挥规划引领作用，建立健全专班运作机制，全面推动钱江新城二期、钱江世纪城、江南科学城等7个重点区块开发建设，加快提升城市能级、城市品质，增强城市竞争力。二是低效用地再开发卓有成效。牢牢把握全国试点契机，系统构建低效用地再开发政策体系，加大低效盘活、存量盘活，推进城市发展从增量依赖向存量挖潜转变。三是“工业上楼”卓有成效。聚焦五大产业生态圈发展导向，出台“工业上楼”规划和土地管理政策，打造高品质产业空间，促进制造业高质量发展。四是要素保障稳中有增。创新土地供应政策，全力维护土地出让平稳有序，成交金额位列全国第三，平均溢价率位列全国第一。加强多元化、差别化土地政策供给，促进降本增效，构筑良好的投资营商环境。五是重大项目用地有力保障。重大项目用地指标实现应保尽保，全市争取批次项目新增建设用地指标突破2万亩。推进“百大攻坚”行动，跑出用地报批新速度。地铁四期项目3个工作日完成省自然资源厅至省政府签批流程，创造用地报批最短时间纪录。

（四）国土空间智治水平全面提升。一是城市风貌管控更加科学精细。建立市域风貌管控“一张图”，并通过数字化管理提升风貌管控水平，城市景观风貌全周期管理应用获评自然资源部典型案例。划定城市重点景观风貌区，开展实施性城市设计，将城市设计的管控要求纳入详细规划和规划条件，塑造特色城市意象。二是规划成果审查精准高效。规划编制进一步强化规划底线刚性管控传导落实，建立并实施规划成果“3+X”底线管控符合性审查机制，“机审+人审”强化刚性底线管控，提高成果质量。三是规划实施监测网络建设取得标志性成果。强化规划全周期数智赋能，围绕规划编制、实施、监督、评估、预警闭环管理，重塑流程、打通数据、构建场景、开发工具、完善机制，基本实现“现状一底图、规划一张图、实施一条链、评估一机制、服务一窗口”，为规划建设治理提供更有力的支撑。

二、存在问题

近年来，杭州在城市规划引领下，城市发展建设成效显著，但与人民日益增长的对美好生活的向往仍有距离，与建设世界一流的社会主义现代化国际大都市，打造独特韵味别样精彩的世界名城的目标存在一定差距。

（一）规划法规政策制度体系还需进一步完善。在立法工作方面，随着《浙江省国土空间规划条例》的实施，结合《杭州市人民代表大会常务委员会关于切实加强国土空间规划工作的决定》要求，进一步落实细化省条例规定，积极推进国土空间规划地方立法工作，为国土空间规划编制实施监督做好政策法规保障。在实施管理方面，杭州当前详细规划编到地块、管到地块，面对日益变化的发展形势和市场需求，面临频繁局调的问题，需进一步加快开展详细规划分层一体化编管、详细规划修改分类施策、规划用地留白兼容等方面的改革。在政策标准方面，根据2024年规划实施城市体检评估结果，目前基础保障类设施与特定需求人口存在一定空间错配，面向超大城市人口特征和空间分布，需进一步制定公共服务设施配套差异化标准。

（二）国土空间规划实施监管能力还需进一步提升。在统筹管理方面，需进一步加强规划统筹管理，坚持规划建设治理一体化思维，衔接“十五五”发展规划，传导落实市总规提出的目标定位、底线约束与管控要求，推动市总规科学有序实施，全面提升杭州超大城市规划建设治理水平。在规划手段方面，顺应新发展理念、新发展格局，需进一步引导城市用地模式从“增量时代”向“存量时代”转变，强化规划对空间资源统筹配置，更好地实现刚弹结合，提高规划适应性，提高土地节约集约利用水平。在创新研究方面，应对超大城市发展面临的问题和挑战，紧扣国家战略落实，省市重点工作增强超前谋划意识，进一步加强相关前沿课题研究，增强规划的前瞻性和预见性，并积极促进研究成果的转化应用，为市级层面开展重大决策部署提供有力的支撑。

（三）规划保障城市经济社会发展能力还需进一步提高。在轨道交通方面，需进一步发挥轨道交通在通勤出行中的推动作用。部分线路周边地块开发滞后于地铁线建设，导致线路客流低，运行效益不高。根据2024年城市体检评估结果，杭州市轨道交通站点800米服务覆盖率为55.79%，相较2020年实现大幅度提升，但在通勤出行中的作用仍有待增强；轨道交通日均客运量远小于轨道交通800米覆盖的通勤量，且与周边建筑联通水平不高，全市只有约30%的站点周围布设了地下连廊通道。在公服设施方面，尽管全市不断加强公共服务设施补足，设施服务覆盖水平逐步提升，但设施服务水平的空间分布不平衡问题仍旧存在，各类公共服务设施配置有待进一步加快落地，公共服务设施运行管理亟待创新。在公园建设方面，全市整体公园服务覆盖情况相对较好，但是综合公园服务半径覆盖率不足，大型综合性公园建设推进缓慢，专类公园数量偏少、不够丰富，公园建设的进度和质量有待提升。

（四）自然资源保护和低效土地利用水平还需进一步提高。在自然资源保护方面，耕地保护面临严峻考验，农用地空间布局有待进一步优化。从常规的违法乱占耕地逐渐向垦造耕地、土地整治项目质量、侵占自然保护地等更复杂的问题深挖细究，涉及责任主体多、责任链条长、日常监管和排查整改难度大。在土地利用效率方面，土地节约集约利用水平有待提高。自2019年以来，杭州市每万元GDP地耗整体呈下降趋势。从分区来看，上城、拱墅、西湖、滨江四个区的每万元GDP地耗较低，土地利用效率较高，但西部区县市每万元GDP地耗则相对过高，西部大量乡村地区存在用地经济产出效率较低等问题。在空置资源盘活方面，部分区域出现大量未实际经营或出租的闲置办公商务用房、工业用房等情况，需进一步完善空间资源利用动态监测机制，完善临时改变功能等政策，推动空间资源高效利用。

三、工作建议

（一）健全国土空间规划法规政策体系。一是全面贯彻落实习近平总书记考察浙江重要讲话精神，落实4月1日省委常委会专题研究杭州工作会议精神，以《浙江省国土空间规划条例》实施为契机，结合《杭州市人民代表大会常务委员会关于切实加强国土空间规划工作的决定》实施情况，进一步完善国土空间规划相关法规和政策，做好杭州市国土空间规划条例及相关法规立法相关工作。二是适应超大城市发展和管理新趋势新要求，探索建立与人口变化相协调的公共服务设施规划配置机制，合理设置居住、商业、产业等各类用地比例和差异化的公共服务设施配套标准，积极探索存量设施适龄化改造路径。三是适应超大城市治理，完善规划管理技术规定，加大对城市更新的规划土地政策和技术标准研究，为实施城市更新，提升城市活力提供规划引导。

（二）完善规划实施传导机制。一是完善规划实施路径，衔接“十五五”国民经济和社会发展规划，明确近期行动、重点任务、重点片区、项目清单、要素保障措施等内容，推动总规科学落地。持续完善详细规划和专项规划的动态衔接机制，深化详细规划管理改革，增强规划的适应性，维护规划的权威性和严肃性。二是加强重点区块规划建设统筹，健全专班运作机制，增强对重点区块规划建设的引导和支撑，保障重点区块高品质开发建设，成为提升杭州城市能级，加快产业创新发展的重要承载空间。三是落实“定期体检、五年评估”要求，谋划开展总规实施五年评估工作，建立国土空间规划实施动态反馈机制。进一步加强规划体检和城市体检成果的互联互通和大数据应用，作为开展规划编制修订、规划研究、建设项目安排、资源要素保障的重要依据。

（三）提升城市规划建设精细化水平。一是聚焦存量空间，提高土地利用绩效。主动适应城市发展模式转型，加大存量空间盘活研究，积极破解老旧小区更新、公共服务设施补缺提质、轨道站点交通设施芥末和非机动车停放等问题。二是聚焦“两高一铁”两侧噪声等问题，积极做好规划优化调整，多措并举改善空间品质。三是聚焦老城区活力提升，积极推动城市更新实施单元规划编制和实施，提升空间品质，增强吸引力。四是加大超大城市治理规划研究，并持续推动规划研究成果转化为政策。五是进一步落实改革要求，加强山水林田湖草系统化治理，做好资源调查，加大耕地保护，守牢粮食安全底线。

（四）提高国土空间治理现代化水平。一是加大数据治理、技术创新、流程创新、制度创新，持续升级国土空间智治平台，推动规划实施监测网络建设，面向规划全生命周期管理，打造更多标志性成果，形成国土空间治理杭州范例。二是进一步加强部门协同、市县联动，加快国土空间基础信息模型（TIM）建设，在数字孪生城市建设方面更好地发挥国土空间地理信息基础保障作用。三是落实长三角一体化发展战略，加大区域发展规划建设方面数据监测，推动杭州都市圈高质量发展，唱好杭甬“双城记”，为区域一体化发挥规划支撑保障作用。

以上报告，请予审议。

附件：

意见建议清单

一、资源保护与利用方面

1.进一步加强耕地保护和监督，从常规的违法乱占耕地逐渐向垦造耕地、土地整治项目质量、侵占自然保护地等更复杂的问题深挖细究，加大日常监管和排查整改力度。

2.进一步提高土地节约集约利用水平，加大闲置土地处置力度，加强存量土地资源盘活利用。

3.应对部分区域出现大量未实际经营或出租的闲置办公商务用房、工业用房等情况，进一步完善空间资源利用动态监测机制。

二、城市发展和建设方面

4.进一步推进老旧小区改造等城市更新等工作，围绕轨道站点交通设施接驳和非机动车停放问题、“两高一铁”两侧和工业用地周边敏感建筑物防噪声问题、城市交通拥堵和停车难问题等，积极推动相关规划进行适当优化调整和完善。

5.进一步加大轨道交通站点周边TOD开发建设，增加轨道交通站点周围地下连廊通道的布设，发挥轨道交通在居民通勤出行中的推动作用。

6.进一步加快开展公共服务设施补短板行动，推进重大公共服务设施项目建设落地，创新公共服务设施的运行管理。

7.进一步加快推进大型综合性公园建设，增加专类公园的数量和种类，提升公园建设的整体进度和综合品质。

三、规划政策与法规方面

8.进一步落实细化省条例规定，积极推进国土空间规划地方立法工作，为国土空间规划编制实施监督做好政策法规保障。

9.进一步加快开展详细规划分层一体化编管、详细规划修改分类施策、规划用地留白兼容等方面的改革，应对详细规划局部调整多、周期长等问题。

10.进一步制定公共服务设施配套差异化标准，更加符合超大城市人口需求特征和空间分布特征，提高各类公共服务设施与特定需求人口的空间适配度。

三、规划管理与实施方面

11.进一步衔接“十五五”发展规划，推动市总规科学有序实施，发挥近期建设规划作用，推进重点区块开发建设。

12.进一步强化规划对空间资源统筹配置作用，探索存量时代规划和土地管理法规政策和制度创新，更好地实现刚弹结合，提高规划适应性，提高土地节约集约利用水平。

13.应对超大城市发展面临的问题和挑战，紧扣国家战略落实，省市重点工作增强超前谋划意识，进一步加强相关前沿课题研究。

14.进一步加强规划宣传，开展形式多样的公众参与活动，进一步提升公众对规划的参与度、知晓度、满意度。