目录
●论证法案
●论证范围
●论证依据
●论证参考文件
●论证意见
第一部分总体评价
一、《条例》制订的必要性和重要性
二、《条例》内容的合法性
三、《条例》的总体结构、逻辑性及文字表达
四、《条例》的几处主要问题和意见
第二部分《条例》的具体修改意见
●论证法案
《浙江天目山国家级自然保护区条例（草案）》
●论证范围
1.《条例》制订的必要性和重要性如何？
2.本《条例》的内容与上位法是否抵触？
3.本《条例》的总体结构与内在逻辑是否明晰？
4.本《条例》的语言、文字表达是否规范？
5.其他需要论证的事项。
（注：本《条例》所涉技术性内容不属论证范围）
●论证依据（包括但不限于）
1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行，根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）；
2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过 根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第一次修正 根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）；
3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过 1979年7月4日公布 自1980年1月1日起施行 根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正 根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正 根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正 根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正 根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》第五次修正 根据2022年3月11日第十三届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第六次修正）；
4.《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订）；
5．《中华人民共和国野生动物保护法》（1988年11月8日第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过 根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉的决定》第一次修正 根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第二次修正 2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议第一次修订 根据2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》第三次修正 2022年12月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议第二次修订）；
6.《中华人民共和国森林法》（1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过 根据1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》第一次修正 根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第二次修正 2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议修订）；
7.《中华人民共和国森林法实施条例》(2000年1月29日中华人民共和国国务院令第278号发布 根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订 根据2016年2月6日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订 根据2018年3月19日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第三次修订)；
8.《中华人民共和国旅游法》（2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过 根据2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》第一次修正 根据2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》第二次修正）；
9.《中华人民共和国自然保护区条例》(1994年10月9日中华人民共和国国务院令第167号发布 根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订 根据2017年10月7日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订)；
10.《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(1985年6月21日国务院批准 1985年7月6日林业部公布 自公布之日起施行)；
10.《森林防火条例》（(1988年1月16日国务院公布 2008年11月19日国务院第36次常务会议修订通过 2008年12月1日中华人民共和国国务院令第541号公布 自2009年1月1日起施行)；
11．《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》(1992年2月12日国务院批准 1992年3月1日林业部发布 根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订 根据2016年2月6日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订) ；
12．《浙江省生态环境保护条例》（2022年5月27日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过）；
13.《浙江省森林消防条例》（2007年7月26日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过 根据2009年11月27日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改＜浙江省森林消防条例＞的决定》修正）；
14．《浙江省旅游条例》（2015年9月25日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 根据2017年11月30日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四十五次会议《关于修改〈浙江省水资源管理条例〉等十九件地方性法规的决定》修正）；
15. 《浙江省地方立法条例》（2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会第四次会议通过 根据2004年1月16日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第一次修正 根据2013年7月26日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第二次修正 根据2016年1月28日浙江省第十二届人民代表大会第四次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第三次修正 根据2023年9月28日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第四次修正）
●论证参考文件（包括但不限于）
1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）；
2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）；
3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，自2016年5月1日起施行）；
4.《国家级自然保护区监督检查办法》（2006年10月18日国家环境保护总局国家环境保护总局令第36号公布 根据2017年12月20日《环境保护部关于修改部分规章的决定》第一次修正 根据2019年8月22日《生态环境部关于废止、修改部分规章的决定》第二次修正 根据2021年12月13日《关于修改部分部门规章的决定》第三次修正）；
5.《浙江省自然保护区管理办法》（2006年4月20日浙江省人民政府令第215号公布根据2014年3月13日浙江省人民政府令第321号公布的《关于修改〈浙江省林地管理办法〉等9件省政府规章的决定》第一次修正根据2017年9月22日浙江省人民政府令第357号公布的《关于修改〈浙江省农业废弃物处理与利用促进办法〉等10件省政府规章的决定》第二次修正）；
6.《内蒙古自治区大青山国家级自然保护区条例》（2013年9月29日内蒙古自治区第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 根据2021年5月27日内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议《关于修改〈内蒙古自治区实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法〉等4件地方性法规的决定》修正）；
7.《吉林长白山国家级自然保护区条例》（2019年8月1日在吉林省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）；
8.《江西武夷山国家级自然保护区条例》（2016年4月1日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 2018年5月31日江西省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议修正）；
9；《河南小秦岭国家级自然保护区条例》（2018年8月28日三门峡市第七届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 2018年9月29日河南省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议批准）；
10.《黑龙江牡丹峰国家级自然保护区管理条例》（2010年12月17日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）；
11.《内蒙古大兴安岭汗马国家级自然保护区条例》（2018年9月6日呼伦贝尔市第四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 2018年10月13日内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议批准）；
12.《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》（2017年11月30日甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过）；
13.《新疆维吾尔自治区天山自然遗产地保护条例》（2011年5月25日新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常委会第二十八次会议通过 根据2020年9月19日新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈新疆维吾尔自治区村民委员会选举办法〉等十二部地方性法规的决定》修正）；
14.《峨眉山世界文化和自然遗产保护条例》（2019年10月25日乐山市第七届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 2019年11月28日四川省第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准）；
15.《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》（2018年7月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）；
16.国务院关于《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》的批复（国函〔2023〕12号）；
17.《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日 中发[2015]12号）；
18.《生态文明体制改革总体方案》（中共中央、国务院 2015年9月21日）；
19.《生态环境损害赔偿制度改革方案》（中共中央办公厅、国务院办公厅 2017年12月）；
20.《中共杭州市委 杭州市人民政府关于印发〈新时代美丽杭州建设实施纲要 (2020—2035年)〉的通知》（市委发〔2020〕13号）。
●论证意见
第一部分总体评价
一、条例制订的必要性和重要性
鉴于以下理由，有必要制定本《条例》：
（一）制定条例是推进生态文明建设，促进人与自然和谐共生的需要。国家级自然保护区是推进生态文明、构建国家生态安全屏障、建设美丽中国的重要载体。强化自然保护区建设和管理，是贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的具体行动，是保护生物多样性、筑牢生态安全屏障、确保各类自然生态系统安全稳定、改善生态环境质量的有效举措。浙江天目山国家级自然保护区是全国首批、省内首个森林和野生动物类型国家级自然保护区，也是我省唯一加入联合国教科文组织“人与生物圈”保护区网络的成员。天目山保护区生物物种资源丰富（2160种高等植物和4716种动物），珍稀动植物种类繁多（国家重点保护动植物57种、特有植物24种），森林生态系统具有稀有性、自然性和生物多样性等特点，作为浙西生态屏障，在科研、水文、生态安全、生物多样性等方面均有较高保护价值，是江南不可多得的“物种基因库”和“文化遗产宝库”。制定《浙江天目山国家级自然保护区条例》，是践行习近平生态文明思想、习近平法治思想的实践，对于创建“人与自然和谐共生示范保护区”、厚植杭州生态文明之都优势、打造美丽中国建设样本均具有重要意义。
（二）是健全天目山保护区治理体系、提升治理能力的需要。2018年生态环境部等部委联合发布的有关长江经济带自然保护区管理评估报告中，浙江天目山保护区位于评估结果前十名，展示了较好的管理成效，因此，总结、提炼既往的管理经验，通过立法解决保护区保护、利用和管理中的痛点和难点问题是提升保护区治理水平的重要途径。但委员们发现，《条例》及其说明对于保护区亟需解决的痛点和难点问题阐释不够、体现不足，从而在一定程度上影响了《条例》制订的迫切性。
此外，根据《全国人大常委会2024年度立法工作计划》，《生态环境法典》已经被列入今年初次审议的23件法律案清单，该法典的出台将推动下位法的清理工作。因此，当下是否是制订《条例》的合适时间，需要进一步斟酌。
二、《条例》内容的合法性
《条例》内容大部分具有相关上位法依据，总体上不存在与上位法严重抵触的情形，但在管理体制、分区管理的部分内容上与《自然保护区条例》存在不一致之处(详见下文说明)，有待进一步商榷。
三、《条例》的总体结构、逻辑性及文字表述
《条例》名称与内容吻合度较高，总体结构安排较合理，但仍存在一些问题。一是总体框架可进一步优化。包括：第五章“监督管理”内容总体上涉及管理体制问题，建议删除这一章，而把相关内容整合到总则进行体系化规定；此外，部分委员认为，《条例》中对于原住民、周边居民的保障性内容较少，不足以体现《条例》对于民生问题之关注，建议设“民生保障”专章予以体现；二是政府职责内容需要进一步整合。《条例》对政府职责的规定过于分散，如总则第五条第六条、第二章第十一条、第五章、第六章第三十四条等，建议整合在总则中，并对政府职责进一步细化和体系化；三是总则内容安排有待进一步理顺。总则共7个条文，规定了立法目的、适用范围、保护区范围、基本原则、政府职责、经费保障及褒扬，有关公民在生态保护中的权利和义务未有体现，而捐赠亦不属经费保障而应归于私法主体的自治行为的范畴，建议按照立法目的、保护区范围、适用范围、基本原则、管理体制、公民权利义务及捐赠、政府表彰顺序安排总则内容。
在文字表达上，《条例》文字表达总体较为规范，但仍有进一步优化之处，主要包括：第一，全文对“天目山保护区”的简称仍觉不够简洁，阅读不够顺畅，建议在正文中第一次完整表达后均简化为“保护区”；第二，部分文字表达不够严谨如“世界生物圈保护区”，而相关资料显示，其准确表达应为“联合国教科文组织人与生物圈保护区网络成员”。相关修改建议参见“论证意见”的第二部分“《条例》的具体修改意见”。
四、《条例》的几处主要问题
从总体上说，本《条例（草案）》立法目的明确，内容合法，依据充分，但《条例》仍然存在以下几个方面的问题，需要进一步斟酌。
（一）森林和野生动物类型保护区的地方立法创新问题
加强保护天目山保护区的立法，既是为保护区管理和发展提供法律依据，也是总结经验、解决保护区保护和发展中亟需的问题，推进生态文明之都建设，创建“人与自然和谐共生示范保护区的重要体现。但综观《条例》的内容，尚存以下问题：
1.未能充分体现天目山保护区的特点。天目山保护区属于森林和野生动物类型保护区，是中国江南不可多得的“物种基因库”和“文化遗产宝库”。《条例》设置“资源保护”专章，分别对植物、动物、生物多样性和文化多样性保护作出了规定，规定了保护区内的禁止行为及防火、防灾要求，但在森林保护、野生动物保护、文化遗产保护方面的内容总体上较为简单，未能充分体现保护区特点，建议充实相关规定。
2.未能充分体现杭州市在生态文明建设上的先行性。杭州市作为争当浙江高质量发展、建设共同富裕示范区城市，在生态文明建设方面也需体现其先行性。从《条例》内容来看，与其他兄弟省市的同类型保护区立法较为雷同，未能充分体现杭州特色，建议在政府保障、绿色发展、信息化保护、原住民利益保护以及天目山保护区和毗邻区域的乡镇、村庄实现共同富裕等方面进行适当创新。
（二）管理体制问题
建立健全管理体制是生态功能区实现良好治理的基础，也是本《条例》的焦
点问题之一，但现有规定存在以下问题：
1.管理职责的部分内容与上位法不尽一致。根据国务院《自然保护区条例》第二十一条的规定，“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理”，因此天目山保护区应由省级生态部门作为主管部门。《条例》规定了市人民政府的规划职责及工作协调机制、经费支持职责，将领导职责赋之于临安区人民政府，而主管部门仍语焉不明，如此不仅与上位法的规定不一致，而且也不利于保护区工作的实际执行。
2.管理职责的规定缺乏系统性。《条例》将保护区管理职责的内容分散在总则、规划分区、监督管理、法律责任中，从而使得管理职责内容分散、管理体制缺乏体系性。其中“总则”体现为第五条、第六条，主要内容为市政府及其部门、临安区政府及其部门、保护区管理机构职责的简单规定，以及经费保障；“规划分区”中规定了保护区管理机构的信息化管理要求；“监督管理”列举了保护区管理机构的具体职责，法律责任中的综合执法问题同样属于管理职责问题。建议梳理管理职责内容，整合到总则中统一规定，以利于《条例》的实际执行。
3.管理体制的职责分配不尽合理。天目山作为国家级自然保护区，根据上位法应由省级生态部门作为主管部门。地方性法规在确定保护区的具体职责时，既要与上位法保持一致，也要合理配置保护区所在地的杭州市人民政府及其部门、临安区人民政府及其部门及保护区管理机构的职责。从《条例》内容来看，具体工作多压实在保护区管理机构，第五条第三款的规定亦未明确是市级政府部门还是区级政府部门，存在职责分配上的不合理和不明确。与同为杭州市生态保护领域的《杭州市淳安特别生态功能区条例》的管理体制比较可见，后者在杭州市人民政府、区级人民政府及其部门、功能区或保护区的管理机构的职责上规定更实、更具体。建议更合理地配置不同主体的职责内容。
（三）保护区的分区管理问题
保护区分为核心区、缓冲区和实验区，其对于人类活动的行为管理强度不一，
应根据不同功能区予以明确规定，因此分区与管理密切相关。《条例》一方面将分区管理作为基本原则，另一方面存在以下问题：
1.保护区与功能区的概念不清。《条例》一方面按照《自然保护区条例》的规定将天目山保护区可以按照功能划分为核心区、缓冲区和实验区，另一方面同时存在保护区与功能区这两个不同概念，后者如第三条、第九条、第二十一条，需要予以进一步明确。
2.分区管理的体现有待进一步明晰。分区管理是自然保护区的基本要求，《条例》对于分区管理的体现分散于“规划分区”“资源保护”“发展利用”中，内容安排不够清晰，建议根据核心区、缓冲区和实验区予以区分，进一步明晰不同功能区的管理与发展利用要求。
3.部分内容不够明确，影响《条例》的可操作性。如根据国务院《自然保护区条例》第二十七条的规定，“因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经自然保护区管理机构批准；其中，进入国家级自然保护区核心区的，应当经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准”，条例仅规定“依法经有权机关批准”，内容不够明确，将影响操作性。又如，第二十二条第三款规定，“在核心区、缓冲区从事科学研究、教学实习和标本采集活动的单位和个人，应当向保护区管理机构提交活动成果副本”，容易混淆核心区和缓冲期的活动限制。
（四）法律责任问题。《条例》对于法律责任的规定过于笼统，未与禁止性行为对应。《自然保护区条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款”。这部分正是地方立法中可以进一步明确和具体的空间所在。同时，作为参照的省级规章《浙江省自然保护区管理办法》(2017修正)对此也没有相关规定，建议《条例》对此进行补充规定。横向比较《杭州市钱塘江综合保护与发展条例》、《杭州市萧山湘湖国家旅游度假区条例》等，均有具体的法律责任内容，建议在立法权权限内对此予以具体化。
论证主持人：邵亚萍（签 名）
审定人：翁国民（签 名）
签 发 人： （签 名）
立法咨询委员会（章）
二0二四年五月十六日